周德洋

2015年5月19日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)定》），對(duì)通信短信息（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“短信息”）服務(wù)規(guī)范、用戶投訴和舉報(bào)、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等制度作了明確規(guī)定?！豆芾硪?guī)定》自2015年6月30日起施行。

《管理規(guī)定》的出臺(tái)背景

短信息服務(wù)，是指利用電信網(wǎng)絡(luò)向移動(dòng)電話、固定電話等通信終端用戶，提供有限長(zhǎng)度的文字、數(shù)據(jù)、聲音和圖像等信息的電信業(yè)務(wù)，具有方便快捷、形式新穎等特點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)短信息服務(wù)市場(chǎng)迅速發(fā)展，但與此同時(shí)，一些短信息服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)不規(guī)范、內(nèi)部管理混亂、濫發(fā)垃圾短信損害廣大用戶合法權(quán)益等問(wèn)題日益凸顯，甚至有一些不法分子通過(guò)發(fā)送短信息實(shí)施詐騙，給受騙用戶造成經(jīng)濟(jì)損失，社會(huì)上要求進(jìn)一步規(guī)范治理短信息服務(wù)的呼聲日益高漲。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，規(guī)定未經(jīng)接收者同意或者請(qǐng)求，不得向其固定電話、移動(dòng)電話發(fā)送商業(yè)性電子信息，為規(guī)范商業(yè)性短信息提供了基本的法律依據(jù)。但是，對(duì)于短信息服務(wù)提供者的義務(wù)、監(jiān)督管理措施以及法律責(zé)任等具體問(wèn)題，仍缺乏明確的法律規(guī)定。

在上述背景下，2013年年初，工業(yè)和信息化部起草了《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，并廣泛征求了社會(huì)各界意見(jiàn)，經(jīng)工業(yè)和信息化部第十四次部務(wù)會(huì)議審議后通過(guò)?！豆芾硪?guī)定》是工業(yè)和信息化部繼《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》及《電話用戶真實(shí)身份信息登記規(guī)定》之后出臺(tái)的又一重要規(guī)范性文件，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)短信息服務(wù)市場(chǎng)，維護(hù)用戶的合法權(quán)益具有積極作用。

主要內(nèi)容

《管理規(guī)定》共七章三十九條，主要內(nèi)容如下。

明確適用范圍和管理機(jī)構(gòu)

《管理規(guī)定》適用于兩類(lèi)短信息服務(wù)：一是在中國(guó)境內(nèi)提供、使用短信息的服務(wù)；二是利用互聯(lián)網(wǎng)向固定電話、移動(dòng)電話等通信終端用戶提供文字、數(shù)據(jù)、聲音、圖像等具有短信息特征的信息遞送類(lèi)服務(wù)，此類(lèi)服務(wù)參照本規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，《管理規(guī)定》明確由工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的短信息服務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理，省、自治區(qū)、直轄市通信管理局負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的短信息服務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理（以下統(tǒng)稱(chēng)電信管理機(jī)構(gòu)）。

強(qiáng)化短信息服務(wù)提供者的義務(wù)和責(zé)任

針對(duì)短信息資費(fèi)不透明、短信退訂難和投訴得不到及時(shí)有效解決以及利用短信息進(jìn)行詐騙等用戶投訴的熱點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，《管理規(guī)定》從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范：一是要求短信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須依法取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可；二是要求短信息服務(wù)提供者制定服務(wù)規(guī)則，并將與用戶相關(guān)的內(nèi)容通過(guò)服務(wù)合同或入網(wǎng)協(xié)議等方式告知用戶，且不得利用格式條款侵犯用戶合法權(quán)益；三是規(guī)范短信息服務(wù)收費(fèi)行為，保證計(jì)費(fèi)符合相關(guān)法律規(guī)定和電信標(biāo)準(zhǔn)，并事先明確告知用戶服務(wù)內(nèi)容、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式和退訂方式等；四是明確短信息服務(wù)提供者發(fā)送短信息應(yīng)包含發(fā)送端電話號(hào)碼或代碼，并確保真實(shí)性和有效性；五是要求做好短信息的記錄和保存工作，并保存至少5個(gè)月，其中用戶訂閱和退訂情況應(yīng)當(dāng)保存至服務(wù)關(guān)系終止后5個(gè)月，端口類(lèi)短信息還應(yīng)當(dāng)保存短信息內(nèi)容。此外，《管理規(guī)定》還規(guī)定短信服務(wù)提供者提供端口類(lèi)短信服務(wù)，應(yīng)當(dāng)要求短信內(nèi)容提供者提供真實(shí)身份信息，并進(jìn)行查驗(yàn)和登記。

加大對(duì)商業(yè)性短信息的管理力度

《管理規(guī)定》明確商業(yè)性短信息的含義，是指用于介紹、推銷(xiāo)商品、服務(wù)或者商業(yè)投資機(jī)會(huì)的短信息，并專(zhuān)設(shè)“商業(yè)性短信息管理”一章，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)性短信息的管理。首先，《管理規(guī)定》規(guī)定短信息服務(wù)必須以用戶同意或請(qǐng)求為前提，未經(jīng)用戶同意或請(qǐng)求，不得發(fā)送商業(yè)性短信息；請(qǐng)求用戶同意的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明擬發(fā)送商業(yè)性短信息的類(lèi)型、頻次和期限等信息；發(fā)送時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提供便捷和有效的拒絕接收方式并隨短信息告知用戶，且不得以任何形式對(duì)用戶拒絕接收短信息設(shè)置障礙。其次，《管理規(guī)定》區(qū)別不同的發(fā)送端口，規(guī)定用于發(fā)送業(yè)務(wù)管理和服務(wù)類(lèi)短信息的端口，不得發(fā)送商業(yè)性短信息；發(fā)送商業(yè)性短信息時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注明短信息內(nèi)容提供者的名稱(chēng)。最后，《管理規(guī)定》要求短信息服務(wù)提供者建立管理制度和預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，防范未經(jīng)用戶同意或請(qǐng)求發(fā)送的商業(yè)性短信息。違反規(guī)定的，相關(guān)的電信資源將被暫?；蛘咄Ｖ埂?/p>

完善用戶投訴和舉報(bào)制度

為解決投訴難問(wèn)題，《管理規(guī)定》建立了工業(yè)和信息化部委托12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報(bào)受理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舉報(bào)中心”）受理短信息服務(wù)舉報(bào)的制度，明確了用戶有關(guān)商業(yè)性短信息侵?jǐn)_和違法信息的投訴和舉報(bào)處理程序、短信息服務(wù)提供者對(duì)有關(guān)違法信息的處置程序。舉報(bào)中心受理用戶舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)轉(zhuǎn)送短信息服務(wù)提供者處理。發(fā)現(xiàn)存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告國(guó)家有關(guān)部門(mén)處理。短信息服務(wù)提供者收到用戶投訴或者舉報(bào)中心轉(zhuǎn)辦的舉報(bào)，經(jīng)核實(shí)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效手段，并在15個(gè)工作日內(nèi)向投訴方或舉報(bào)中心反饋處置結(jié)果。用戶與短信息服務(wù)提供者發(fā)生短信息服務(wù)爭(zhēng)議的，還可以依法向電信管理機(jī)構(gòu)委托的電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)申訴。

強(qiáng)化電信管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)

一是明確監(jiān)督檢查權(quán)。電信管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，短信息服務(wù)提供者、短信息內(nèi)容提供者應(yīng)當(dāng)予以配合并按要求提供相關(guān)材料；二是規(guī)范監(jiān)督檢查行為。電信管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，不得妨礙短信息服務(wù)提供者、短信息內(nèi)容提供者正常的經(jīng)營(yíng)或者服務(wù)活動(dòng)，不得收取任何費(fèi)用；三是建立短信息服務(wù)提供者信用檔案。電信管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將短信息服務(wù)提供者違反本規(guī)定的行為記入信用檔案并予以公布，必要時(shí)，還可以對(duì)短信息服務(wù)提供者的負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)管談話。

嚴(yán)格追究相關(guān)違法行為的法律責(zé)任

一是對(duì)于未取得短信息業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可的單位或者個(gè)人，電信管理機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，處違法所得3倍以上5倍以下罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足5萬(wàn)元的，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓；二是對(duì)于短信息服務(wù)提供者違反服務(wù)收費(fèi)、信息記錄和保存等相關(guān)規(guī)范要求的，電信管理機(jī)構(gòu)可以依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期改正，予以警告，還可以并處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，向社會(huì)公告；三是對(duì)于短信息內(nèi)容提供者違規(guī)發(fā)送商業(yè)性短信息的，由有關(guān)部門(mén)按照國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)予以處罰；四是對(duì)于電信管理機(jī)構(gòu)、舉報(bào)中心工作人員在短信息服務(wù)監(jiān)督管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法行為，應(yīng)依法處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

不足之處

《管理規(guī)定》的出臺(tái)對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)短信息服務(wù)市場(chǎng)，維護(hù)用戶的合法權(quán)益具有積極作用，但其內(nèi)容存在以下不足之處。

短信息服務(wù)提供者和短信息內(nèi)容提供者是否均需取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可不明確。根據(jù)《電信條例》和《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》，我國(guó)對(duì)電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度。經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得電信管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證。鑒于短信息服務(wù)屬于電信業(yè)務(wù)范疇，《管理規(guī)定》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)短信息服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可。可見(jiàn)，是否取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可是短信息服務(wù)提供者和短信內(nèi)容提供者存在與否的決定性因素。這一“門(mén)檻規(guī)則”有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)短信服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理，緩解垃圾短信泛濫現(xiàn)象。然而，《管理規(guī)定》雖然區(qū)分了短信息服務(wù)提供者和短信息內(nèi)容提供者兩種分類(lèi)，并界定了短信息服務(wù)提供者和短信息內(nèi)容提供者的含義和相關(guān)義務(wù)，但對(duì)于是否需要取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可并不明確。為避免《管理規(guī)定》執(zhí)行困擾，有關(guān)部門(mén)有必要予以明確。

“商業(yè)性短信息”的界定標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步優(yōu)化?！豆芾硪?guī)定》設(shè)專(zhuān)章對(duì)“商業(yè)性短信息”進(jìn)行規(guī)范，并將“商業(yè)性短信息”定義為用于介紹、推銷(xiāo)商品、服務(wù)或者商業(yè)投資機(jī)會(huì)的短信。但是，與“公益性短信息”定義為各級(jí)人民政府相關(guān)部門(mén)等單位向用戶發(fā)送的，旨在服務(wù)社會(huì)公共利益，倡導(dǎo)社會(huì)公序良俗、預(yù)防或處置突發(fā)事件、提醒群眾防災(zāi)避災(zāi)等非盈利性質(zhì)的短信不同，“商業(yè)性短信息”僅以指向商品、服務(wù)或投資機(jī)會(huì)為標(biāo)準(zhǔn)，并未加入“營(yíng)利性”因素。雖然《管理規(guī)定》明確短信息服務(wù)提供者和短信息內(nèi)容提供者用于發(fā)送業(yè)務(wù)管理和服務(wù)類(lèi)短信息的端口，不得用于發(fā)送商業(yè)性短信息，商業(yè)性短信息應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)端口發(fā)送，但對(duì)于專(zhuān)門(mén)提供服務(wù)的企業(yè)而言，服務(wù)類(lèi)短信息和“商業(yè)性短信息”二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)亦十分模糊，實(shí)踐中容易出現(xiàn)企業(yè)發(fā)送給客戶的短信均被認(rèn)定為“商業(yè)性短信息”，給各方帶來(lái)一定困擾。實(shí)際上，企業(yè)發(fā)送的有些短信雖然是介紹商品、服務(wù)，但其目的并非是為了盈利，有的甚至是為了公益，如果將其認(rèn)定為商業(yè)性短信息，容易引發(fā)糾紛。因此，有必要將“營(yíng)利性”標(biāo)準(zhǔn)納入，進(jìn)一步優(yōu)化“商業(yè)性短信息”定義。

商業(yè)銀行應(yīng)注意的問(wèn)題

商業(yè)銀行在日常營(yíng)銷(xiāo)推廣工作中廣泛使用短信息，《管理規(guī)定》的實(shí)施對(duì)商業(yè)銀行產(chǎn)生一定的影響。為了確保短信息服務(wù)符合《管理規(guī)定》的要求，商業(yè)銀行應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：

確保短信息服務(wù)具有合法資質(zhì)?！豆芾硪?guī)定》明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)短信息服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可。目前，商業(yè)銀行主要通過(guò)端口發(fā)送短信息，并取得電信管理機(jī)構(gòu)的端口接入許可。為避免法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)與電信管理機(jī)構(gòu)的溝通，明確通過(guò)短信息端口、微信等即時(shí)通訊平臺(tái)提供短信息服務(wù)是否需要取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可，如是，應(yīng)依法取得經(jīng)營(yíng)許可。

建立集中統(tǒng)一的短信息管理機(jī)制。目前，我國(guó)商業(yè)銀行外發(fā)短信息渠道眾多，電子銀行、銀行卡、個(gè)人金融等諸多部門(mén)均有權(quán)通過(guò)相關(guān)系統(tǒng)外發(fā)短信息。這種由業(yè)務(wù)條線各自負(fù)責(zé)外發(fā)短信息的方式固然便捷，但局限性亦十分明顯，缺乏統(tǒng)一的流程和管理措施，難以完全滿足集中統(tǒng)一外發(fā)短信管理與風(fēng)險(xiǎn)管理的需求，不利于全面防范外發(fā)短信息工作中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要建立集中統(tǒng)一的短信息管理機(jī)制，明確保護(hù)架構(gòu)和基本流程，厘清牽頭部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)。

加強(qiáng)商業(yè)性短信息的法律合規(guī)審查?！豆芾硪?guī)定》對(duì)商業(yè)性短信息的內(nèi)容、類(lèi)型、頻次和期限等均進(jìn)行了規(guī)范。為進(jìn)一步防控法律風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)商業(yè)性短信息的法律合規(guī)審查，確保依法合規(guī)，并明確未經(jīng)法律合規(guī)審查不得外發(fā)。對(duì)于存量的商業(yè)性短信息，應(yīng)對(duì)照《管理規(guī)定》，進(jìn)行全面梳理和規(guī)范。主動(dòng)取消或修改現(xiàn)有的與客戶相關(guān)的短信服務(wù)協(xié)議文本中對(duì)客戶不公平、不合理的約定，并以黑字加粗等顯著方式提請(qǐng)客戶注意短信息服務(wù)規(guī)則、價(jià)款或者費(fèi)用、民事責(zé)任等與客戶有重大利害關(guān)系的內(nèi)容。在使用格式條款時(shí)，商業(yè)銀行還應(yīng)按照客戶的要求予以說(shuō)明，避免因未盡格式條款下的提示義務(wù)，導(dǎo)致保護(hù)商業(yè)銀行利益的格式條款被認(rèn)定無(wú)效。

加強(qiáng)短信息平臺(tái)的系統(tǒng)建設(shè)?！豆芾硪?guī)定》對(duì)商業(yè)銀行短信息的發(fā)送和接收提出了新的要求，例如，對(duì)于短信息收發(fā)時(shí)間、用戶訂閱和退訂情況等信息，系統(tǒng)應(yīng)具備記錄和保存功能；對(duì)于用戶未回復(fù)的商業(yè)性短信息，系統(tǒng)應(yīng)能自動(dòng)識(shí)別為用戶不同意接收；對(duì)于業(yè)務(wù)管理和服務(wù)類(lèi)短信息與商業(yè)性短信息，系統(tǒng)應(yīng)能區(qū)別端口分別發(fā)送等等。因此，商業(yè)銀行有必要加強(qiáng)短信息平臺(tái)的系統(tǒng)建設(shè)工作，增加商業(yè)性短信息發(fā)送端口，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化改造，確保符合《管理規(guī)定》的要求。

妥善處理客戶投訴。客戶投訴的妥善處理，不僅有利于商業(yè)銀行準(zhǔn)確了解客戶的訴求，及時(shí)化解糾紛，而且有利于商業(yè)銀行掌握業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范發(fā)展。因此，商業(yè)銀行應(yīng)重視客戶投訴，抓緊完善和落實(shí)首訴處理工作機(jī)制，采取有效措施，對(duì)客戶投訴及時(shí)做出回應(yīng)并高效處理，避免升級(jí)為二次投訴，甚至引發(fā)訴訟案件或媒體炒作，影響商業(yè)銀行的聲譽(yù)。同時(shí)，商業(yè)銀行還應(yīng)將投訴處理工作納入經(jīng)營(yíng)績(jī)效考評(píng)和內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，及時(shí)研究解決投訴處理工作中存在的問(wèn)題，確?？蛻敉对V處理機(jī)制的有效性，妥善處理和解決客戶投訴所反映的問(wèn)題，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和水平。