張紅峰

摘要：在內(nèi)地高校的場(chǎng)域中，治理僅僅作為一個(gè)抽象的范疇而存在：章程制度無(wú)法有效體現(xiàn)治理架構(gòu)的決策權(quán)限;以“教授治學(xué)”為內(nèi)涵的各個(gè)委員會(huì)只是“前決策”的學(xué)術(shù)組織，參與和共治的界限并不清晰;高校內(nèi)部擁有“操作”職能的行政部門(mén)模糊了行政權(quán)力的概念。對(duì)比內(nèi)地高校治理，澳門(mén)高校有著不同的歷史和結(jié)構(gòu)，在章程治理架構(gòu)、各委員會(huì)構(gòu)成、行政設(shè)置上，基本上體現(xiàn)出決策和操作上的區(qū)別，治理主體亦擁有相應(yīng)的決策權(quán)限和內(nèi)涵。概而言之，制度規(guī)范下的高校內(nèi)部治理須以決策為邊界，并在決策機(jī)制中理解和把握“制度”、“參與”和“權(quán)力”的內(nèi)涵，從而在根本上解決內(nèi)地高校內(nèi)部治理中出現(xiàn)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高校內(nèi)部治理;決策;制度 ;參與;權(quán)力

一、問(wèn)題之源

近十年來(lái)，“治理”一詞成為我國(guó)內(nèi)地高等教育研究中的熱門(mén)詞匯，與治理相關(guān)的論題也比比皆是。在國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃中提出的“現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)”以及“去行政化”，都與高校治理密切相關(guān)。既然“治理”作為一個(gè)嶄新的詞匯，那么它必然會(huì)帶來(lái)一種意涵，尤其是能夠證明先前政策及措施已經(jīng)顯現(xiàn)其不足或局限性，或者需要體現(xiàn)出一種超越。[1]

當(dāng)前，我國(guó)內(nèi)地高等教育的發(fā)展處在一個(gè)快速的轉(zhuǎn)型期，形形色色的問(wèn)題也不斷涌現(xiàn)，許多理論和實(shí)踐研究也在回應(yīng)著這些問(wèn)題。然而，處在內(nèi)地高教的語(yǔ)境下，去發(fā)現(xiàn)諸如“行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡”、“高校行政化”等問(wèn)題，固然可以身臨其境，有的放矢，但正如布迪厄的場(chǎng)域理論所指出的那樣，場(chǎng)域形塑著社會(huì)行動(dòng)者的慣習(xí)（habitus）[2]。在現(xiàn)實(shí)情境中，每當(dāng)慣習(xí)遭遇的客觀條件就是產(chǎn)生它的那些客觀條件，或者類似于那些客觀條件時(shí)，慣習(xí)總能很好地“適應(yīng)”那個(gè)場(chǎng)域而無(wú)需什么自覺(jué)地追求目標(biāo)明確的調(diào)適。[3]內(nèi)地高校所形成的場(chǎng)域有著大體一致的歷史和結(jié)構(gòu)，研究者和行動(dòng)者亦存在于相對(duì)固定的結(jié)構(gòu)中，所理解的教育現(xiàn)象都自然而然地成為經(jīng)驗(yàn)積累的產(chǎn)物，從而構(gòu)成相對(duì)封閉的感知傾向系統(tǒng)。以“行政化”為例，研究容易將行政化的含義理解成兩極，即現(xiàn)實(shí)極和抽象極。一方面，有研究直接指出，“擔(dān)任行政職務(wù)的教授利用手中分配學(xué)術(shù)資源的權(quán)力在項(xiàng)目、課題申報(bào)評(píng)審等方面向自己傾斜”[4]，以此在現(xiàn)實(shí)情境中說(shuō)明“行政化”的現(xiàn)象，可謂言之鑿鑿，擲地有聲。另一方面，則將有關(guān)“行政化”的含義抽象化，提煉出本質(zhì)，“行政權(quán)力以及行政管理部門(mén)不適當(dāng)?shù)呐蛎?，以致影響組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大致相當(dāng)于‘科層化或‘過(guò)度科層化……包含了行政權(quán)力化、行政級(jí)別化以及行政文化主導(dǎo)三層含義”[5]。應(yīng)該說(shuō)，在特定的歷史和結(jié)構(gòu)中，以上所述無(wú)論在現(xiàn)實(shí)還是抽象層面，對(duì)于“行政化”的理解都較為合理，因?yàn)樯砼R其境的行動(dòng)者實(shí)實(shí)在在地感受到這種“官僚氣息”的存在，并就現(xiàn)實(shí)和抽象的感知予以“蓋棺論定”。然而，經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于場(chǎng)域，“行政化”在不同的語(yǔ)境下都能帶來(lái)同樣的理解嗎？況且，在解決問(wèn)題上，“行政化”的產(chǎn)生起源于“行政”，而“行政”本身是必須的，為什么行政能夠“化”呢？一些治理中不證自明的前提，如包括高校內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的功用范圍，是否也需要重新思考呢？

在人們對(duì)高校場(chǎng)域內(nèi)的“行政化”進(jìn)行討伐的同時(shí)，也潛在地習(xí)得了特定場(chǎng)域內(nèi)的固有屬性，類似的“慣習(xí)”可能恰恰是場(chǎng)域本身的迷惑。如果將視角集中在高校內(nèi)部治理的范圍，發(fā)現(xiàn)治理其實(shí)和“制度”、“參與”以及“權(quán)力”等關(guān)鍵詞相關(guān)。在不同的場(chǎng)域，都必然會(huì)涉及類似的內(nèi)容。如研究國(guó)外的大學(xué)治理，一無(wú)例外地要思考分權(quán)共治，并且共治（shared governance）早已成為國(guó)外研究的焦點(diǎn)。當(dāng)我們將觸角再深入一步，就會(huì)發(fā)現(xiàn)國(guó)外大學(xué)共治中的持份者僅僅從表象中看，也與國(guó)內(nèi)并無(wú)太多的不同，似乎也包含著學(xué)術(shù)人員（faculty）和行政人員（administrators），研究試圖探討兩類人員參與共治的范圍、方式、權(quán)責(zé)，等等。于是，我國(guó)內(nèi)地一些涉及“比較”、“借鑒”的研究便勇于“擔(dān)當(dāng)”起將之與內(nèi)地行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力協(xié)調(diào)中產(chǎn)生的問(wèn)題相提并論。結(jié)果卻是，由于歷史、文化、體系結(jié)構(gòu)的不同，這些研究在基本的語(yǔ)義辨析上都出現(xiàn)了問(wèn)題。更深入地講，應(yīng)該是國(guó)內(nèi)、外在不同歷史和文化背景下所產(chǎn)生的高校場(chǎng)域具有明顯的差異，從而對(duì)高校治理中所進(jìn)行的“對(duì)號(hào)入座”也發(fā)生偏差。辛普里西奧在以管理者的視角研究美國(guó)高?！肮仓巍钡臅r(shí)候，就曾經(jīng)注意到那些就職于行政崗位的學(xué)術(shù)人員，為了避免產(chǎn)生歧義，即“無(wú)法確定他們是在履行行政崗位的自然職責(zé)，抑或只是以學(xué)術(shù)人員的身份從事著行政工作。所以，辛氏和其他美國(guó)學(xué)者一樣，將行政人員（administrators）定義為持有學(xué)術(shù)單位院長(zhǎng)或者分委員會(huì)主席以上高級(jí)行政職位的人”[6]。換句話說(shuō)，只要是處在校內(nèi)高級(jí)行政職位上的人都被界定為行政人員，即使你是某個(gè)學(xué)科的教授。而學(xué)術(shù)人員一旦擔(dān)任了行政職位，自然就不能作為研究意義下的“faculty”。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外研究的起點(diǎn)不一致，所導(dǎo)致研究的問(wèn)題及最終研究的結(jié)果也是南轅北轍，結(jié)論更是不能拿來(lái)互相借鑒。

以澳門(mén)為例。作為中國(guó)的一個(gè)特別行政區(qū)，澳門(mén)地域狹小，人口密度很高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展上憑借博彩業(yè)的有力支撐，人均GDP居世界前列。澳門(mén)的高等教育起步較晚，一直保持著一種多元的特色，培養(yǎng)學(xué)生多以服務(wù)地方為己任。就高校治理而言，澳門(mén)與內(nèi)地雖然同出于一個(gè)母體，但由于歷史文化的因素，在形式和內(nèi)涵上卻大有不同。1981年澳門(mén)的第一所現(xiàn)代大學(xué)——東亞大學(xué)的基本制度就仿自盎格魯—薩克遜傳統(tǒng)，整體而言，公立高校的治理體制兼具英制和葡制的特點(diǎn)。換句話說(shuō)，澳門(mén)高校所形成的場(chǎng)域與內(nèi)地有顯著的區(qū)別，內(nèi)地治理中的一些關(guān)鍵問(wèn)題放在澳門(mén)來(lái)看，也許本身就不是問(wèn)題，或者說(shuō)某種內(nèi)地高校的“慣習(xí)”，“在不同場(chǎng)域的刺激和結(jié)構(gòu)中，會(huì)產(chǎn)生出不同的，甚至是相互對(duì)立的結(jié)果”[7]。筆者曾經(jīng)就職于內(nèi)地和澳門(mén)的高校，對(duì)于兩地高校內(nèi)部的治理機(jī)制和制度構(gòu)建卓有感悟，并有意將之進(jìn)行比較，在歷史和結(jié)構(gòu)的外衣下，深層次地理解制度、參與以及權(quán)力的內(nèi)涵，于異同之處尋找解決高校內(nèi)部治理問(wèn)題的方式。

二、高校治理的內(nèi)涵與外延

“治理”（governance）這個(gè)詞本身也是問(wèn)題之源。從英文翻譯成中文，已經(jīng)失去了一些對(duì)“治理”一詞解釋的理由。內(nèi)地將governance翻譯成“治理”，而港澳地區(qū)則使用“管治”，在澳門(mén)一些大學(xué)的中文版網(wǎng)站上，經(jīng)?？梢钥吹健按髮W(xué)管治”的欄目。所以，單從中文字面的意思，很難找到治理的內(nèi)涵和外延。

實(shí)際上，“治理”一詞在中世紀(jì)就曾經(jīng)在歐洲大陸流行過(guò)一段時(shí)間。其最初的意思和“統(tǒng)治、政府”（接近于government）或者“指導(dǎo)、指引”相近，更多地用于表達(dá)充滿保護(hù)性的建議，且沒(méi)有什么確切的含義。正如治理的英文讀音一樣，加上后綴“-nance”，顯得舒緩流暢，恰似日常生活中協(xié)助人處理各種繁雜事務(wù)的溫柔女性。如果說(shuō)治理是一種權(quán)力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權(quán)力。[8]治理在十七八世紀(jì)時(shí)的應(yīng)用，依然與那種剛性的、帶有等級(jí)體制的強(qiáng)權(quán)（government）有所區(qū)別。許多研究顯示，治理離不開(kāi)政治哲學(xué)的發(fā)展，并于歐洲體制下王權(quán)和議會(huì)權(quán)力的制衡密切相關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)，治理的現(xiàn)代內(nèi)涵著重體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治決策分析這兩個(gè)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，“公司治理結(jié)構(gòu)是一套制度安排，用來(lái)支配若干在企業(yè)中有重大利益關(guān)系的團(tuán)體——投資者、經(jīng)理人員、職工之間的關(guān)系，并從這種聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益”[9]。公司治理的目標(biāo)包括：增值、透明、領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)責(zé)任和信任，以及對(duì)公司財(cái)產(chǎn)和利益相關(guān)者的保護(hù)。[10]政治領(lǐng)域中的“治理”概念也試圖擺脫等級(jí)權(quán)力，“結(jié)構(gòu)或規(guī)則不能由外部產(chǎn)生作用，而必須依賴統(tǒng)治的整體性以及彼此影響的各個(gè)行為者的互動(dòng)”[11]。由此可見(jiàn)，治理的內(nèi)涵似乎集中于利益關(guān)系的影響，“通過(guò)一套包括正式及非正式的制度來(lái)協(xié)調(diào)所有利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系”[12]。雖然如此，治理依然被認(rèn)為是一個(gè)“可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的時(shí)髦詞語(yǔ)”[13]。

既然治理的界定如此模糊，或者說(shuō)治理只是讓人能夠感覺(jué)到它的內(nèi)涵，那么治理的外延如何存在呢？應(yīng)該說(shuō)，根據(jù)治理的內(nèi)涵，行動(dòng)者是可以進(jìn)行現(xiàn)實(shí)分析并提出有益論點(diǎn)的。然而，當(dāng)治理只是照顧到所謂內(nèi)涵，而外延被無(wú)端放大的時(shí)候，有些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題從背景假設(shè)到分析控制，都會(huì)變得理所當(dāng)然。高校治理即是如此。1976年，在詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森合著的《組織中的二重性與選擇》中，有篇論文的題目就是“大學(xué)治理”。這是目前在高教領(lǐng)域可以查到的第一篇“治理”文獻(xiàn)，而論文的內(nèi)容主要涉及大學(xué)組織中的決策。從利益相關(guān)者的視角來(lái)看，治理的內(nèi)涵雖然要涉及協(xié)調(diào)各方利益，但利益勢(shì)必關(guān)乎決策，涉此之外的內(nèi)容則無(wú)須納入視野。即使在維基百科大辭典中，正式組織的治理也被定義為“控制主體進(jìn)行有效行動(dòng)、授權(quán)以及核實(shí)表現(xiàn)的決策過(guò)程”[14]。

談及治理，一定會(huì)涉及到另外一個(gè)詞語(yǔ)——管理（management）。同樣是維基百科大辭典，將管理定義為：“通過(guò)協(xié)調(diào)各種資源，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程或功用。包括：計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)和控制等。”[15]毫無(wú)疑問(wèn)，管理這個(gè)詞比較明確，涉及的范圍較廣。但管理在現(xiàn)實(shí)中，往往還作為一種“操作職能”而存在。如果說(shuō)，治理是決定到哪兒去，誰(shuí)應(yīng)該擁有權(quán)力，某件事做得對(duì)不對(duì);管理則是怎樣到那里去，權(quán)力發(fā)生后的落實(shí)，以及對(duì)于過(guò)程的操作和執(zhí)行。延伸到高校場(chǎng)域中，治理有著大致相似的外延。波爾等人認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)治理的主要標(biāo)準(zhǔn)涉及到大學(xué)治理主體的地位和角色。[16]這無(wú)疑告訴我們，大學(xué)治理的范圍需要定位在哪里。米德赫斯特在研究英國(guó)大學(xué)治理變革的時(shí)候，認(rèn)為內(nèi)部治理包括：內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、決策安排、領(lǐng)導(dǎo)者角色以及治理主體的角色與功能之間的關(guān)系。[17]由此可見(jiàn)，高校內(nèi)部治理并非僅僅擁有利益協(xié)作和制衡的內(nèi)涵，它同時(shí)關(guān)注高校內(nèi)部的治理主體和結(jié)構(gòu)，并從管理的操作、輔助職能中脫離出來(lái)，以決策劃定其邊界。

三、從章程制度看兩地高校治理

高校治理的首要責(zé)任在于內(nèi)部制度的構(gòu)建，無(wú)論是理念、結(jié)構(gòu)還是權(quán)力，都必須以制度作為根本依托?！按髮W(xué)是在一個(gè)制度框架之內(nèi)完成它的任務(wù)的：科學(xué)研究、教學(xué)、學(xué)術(shù)訓(xùn)練、溝通?！髮W(xué)只能作為一個(gè)制度化的實(shí)體才能存在。在這樣一種制度里面，大學(xué)的理念變得具體而實(shí)在?！盵18]在高校內(nèi)部的制度構(gòu)建中，章程建設(shè)無(wú)疑是最為重要的一環(huán)。歷史進(jìn)程中，大學(xué)章程并非統(tǒng)籌兼顧或者總綱一樣的制度。追溯到中世紀(jì)，憲章的作用與大學(xué)的特許權(quán)密不可分，這些特許權(quán)可能來(lái)自王權(quán)、教皇和其他一些地方政權(quán)。[19]果若如此，章程的根本出發(fā)點(diǎn)就是要體現(xiàn)出自治權(quán)限，以及高校內(nèi)外的主要權(quán)責(zé)范圍與關(guān)系，而對(duì)于自治權(quán)限以內(nèi)的事務(wù)則只需在內(nèi)部規(guī)范中限定即可?！皬膶W(xué)校制度體系建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)，大學(xué)章程是該大學(xué)的基本法，是調(diào)整學(xué)校與社會(huì)、學(xué)校內(nèi)部責(zé)權(quán)關(guān)系、人際關(guān)系的重要依據(jù)，……應(yīng)該成為該校一切規(guī)章制度的母本和基礎(chǔ)?！盵20]

內(nèi)地的章程建設(shè)起步較晚，屬于典型的后發(fā)外生型。雖然1998年頒布的《高等教育法》中對(duì)設(shè)立章程提出明確的要求，但除去吉林大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)等少數(shù)幾所高校外，絕大部分高校在章程方面的建設(shè)遲遲不能到位。為了落實(shí)國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃，教育部于2011年11月依法出臺(tái)了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，截至2014年6月，已經(jīng)核準(zhǔn)了中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)等15所高校在內(nèi)的章程。從內(nèi)容上看，各校的章程基本符合章程制定辦法的要求和規(guī)范。由于《高等教育法》已經(jīng)列明了校黨委會(huì)和校長(zhǎng)的職責(zé)和權(quán)限，所以各校章程在領(lǐng)導(dǎo)體制的核心表述上并無(wú)二致?？傮w而言，內(nèi)地高校的章程中反映的是一種管理體制，既有領(lǐng)導(dǎo)決策、組織結(jié)構(gòu)，還有民主管理的方式及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組成等[21]。如果以高校治理的外延來(lái)看，章程中所體現(xiàn)的治理架構(gòu)主要以校黨委會(huì)和校長(zhǎng)為核心，而依法設(shè)立的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等也擁有相應(yīng)的審議、咨詢和決定權(quán)。但是，幾乎所有高校章程中與組織相關(guān)的內(nèi)容，并沒(méi)有遵循所謂治理架構(gòu)的原則，僅僅是對(duì)內(nèi)部各類組織進(jìn)行一種分類描述。如某高校章程中包括“中國(guó)共產(chǎn)黨***委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)及黨委部門(mén)”、“校長(zhǎng)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議及行政部門(mén)”、“學(xué)術(shù)組織（學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)、學(xué)部等）”、“教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)及群眾組織”、“學(xué)院”、“其他機(jī)構(gòu)”等章節(jié)。類似的分類有邏輯、有層次，但是將決策和操作混雜在一起，除去黨委會(huì)和校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)概述，其余組織的性質(zhì)、職能、運(yùn)作均無(wú)體現(xiàn)，而責(zé)權(quán)的表述亦存在空泛、抽象的情況。全面看來(lái)，似乎缺少對(duì)治理架構(gòu)內(nèi)涵的理解，治理主體也不清晰，無(wú)法體現(xiàn)出高校通過(guò)治理權(quán)責(zé)的擬定，厘清內(nèi)外的權(quán)利關(guān)系。高校的自治、自主權(quán)利范圍也無(wú)法得以充分體現(xiàn)。

相比之下，澳門(mén)高校的章程要簡(jiǎn)約一些，但卻能牢牢扣緊治理架構(gòu)的內(nèi)涵。澳門(mén)現(xiàn)代高等教育肇始于1981年創(chuàng)立的東亞大學(xué)，其在籌備階段就秉承了西方大學(xué)的傳統(tǒng)，一些從英國(guó)、香港聘請(qǐng)的學(xué)者參與主導(dǎo)和設(shè)計(jì)了大學(xué)的章程。由于大學(xué)的私立性質(zhì)，章程中規(guī)定的權(quán)利主體必須要體現(xiàn)出創(chuàng)辦者的意志，正式的結(jié)構(gòu)不能與大學(xué)創(chuàng)辦的目的、與政府簽訂的協(xié)議以及創(chuàng)辦者的根本利益相沖突。[22]1991年，東亞大學(xué)主體轉(zhuǎn)變成公立的澳門(mén)大學(xué)，其章程依然繼承了這一傳統(tǒng)。目前，澳門(mén)大學(xué)章程中的治理主體包括校監(jiān)、大學(xué)議庭（Assembly）、校董會(huì)（Council）、校長(zhǎng)及副校長(zhǎng)、教務(wù)委員會(huì)（Senate）、財(cái)務(wù)管理委員會(huì)。[23]其中校監(jiān)、大學(xué)議庭分別是榮譽(yù)和咨詢機(jī)構(gòu)，但由于特區(qū)行政長(zhǎng)官出任校監(jiān)和議庭主席，其地位和監(jiān)督作用就顯得異常重要。校董會(huì)是法定的校內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，通過(guò)校長(zhǎng)及副校長(zhǎng)、教務(wù)會(huì)、財(cái)務(wù)管理委員會(huì)在不同范疇內(nèi)分庭治理?？傮w而言，澳門(mén)大學(xué)的治理架構(gòu)清晰明確，章程內(nèi)部對(duì)于各個(gè)治理機(jī)構(gòu)職權(quán)、組成和運(yùn)作的表述也非常詳細(xì)。而對(duì)于各治理主體下屬的一些委員會(huì)以及行政輔助部門(mén)，則只列出設(shè)置、任命的權(quán)限歸屬，其組成、職權(quán)及運(yùn)作則由內(nèi)部規(guī)章限定。兩地高校的章程相比，雖無(wú)高低、合適與否之說(shuō)，但從治理角度而言，澳門(mén)大學(xué)的章程顯得更能緊扣高校本身治理權(quán)限的脈搏，治理架構(gòu)環(huán)環(huán)相扣，治理主體間的賦權(quán)以及權(quán)利的承接也能體現(xiàn)得較為清晰，而無(wú)關(guān)高?；緵Q策的行為或者高校自治范圍的條款，則通過(guò)章程限定在學(xué)校內(nèi)部的制度規(guī)范中。

四、決策中的共治參與機(jī)制

高校治理是利益相關(guān)者共同參與的過(guò)程，制度規(guī)范下的治理形式主要以決策為中心。同樣，“只有在決策活動(dòng)中最大限度地滿足了大學(xué)本質(zhì)屬性與公共利益需要的治理結(jié)構(gòu)，才是能夠被大學(xué)和社會(huì)認(rèn)可與接受的治理結(jié)構(gòu)”[24]。正如前文所言，國(guó)外有關(guān)共同治理方面的研究，實(shí)際上也集中在學(xué)術(shù)人員、行政人員、職員、學(xué)生等如何參與到高校的治理中來(lái)，而其中最引起熱議的主要還是“沒(méi)有任何高級(jí)行政職務(wù)”的學(xué)術(shù)人員，以何種方式參與高校內(nèi)部的治理，他們與高級(jí)行政管理人員的關(guān)系如何處理。林德曼早在1961年就已經(jīng)指出，教育實(shí)踐中的準(zhǔn)則是任何決策都需要有識(shí)之士的廣泛參與，而決策中廣泛參與的有效性，例如民主訴求，來(lái)自適時(shí)策略的反應(yīng)以及參與者彼此經(jīng)驗(yàn)的互動(dòng)。[25]對(duì)林德曼來(lái)說(shuō)，民主和共治的整合機(jī)制是區(qū)別高等教育和其他學(xué)習(xí)活動(dòng)的關(guān)鍵。當(dāng)然，決策中快速反應(yīng)的訴求與協(xié)商參與之間存在張力。伯恩鮑姆則對(duì)此予以了回應(yīng)：高等教育中最大的危險(xiǎn)不是由于廣泛磋商使得決策過(guò)于緩慢，而是太快做出決策導(dǎo)致忽視了院校的核心價(jià)值。[26]從廣泛的意義來(lái)說(shuō)，高校內(nèi)部的民主參與是世界上任何國(guó)家和地區(qū)都較為認(rèn)同的一種觀念，只是落實(shí)在決策當(dāng)中的機(jī)制有所不同。

實(shí)際上，從內(nèi)地高校章程制定的內(nèi)容中可以看出其民主參與的組織形式。由于內(nèi)地高校的章程是后發(fā)產(chǎn)生的，其內(nèi)容框架必然建立在其經(jīng)驗(yàn)和目標(biāo)之上。一般來(lái)講，內(nèi)地高校的語(yǔ)境下，對(duì)于民主參與的理解帶有“聽(tīng)取意見(jiàn)”的味道。從這個(gè)角度而言，民主參與的組織是全校的教職工代表大會(huì)和黨內(nèi)的黨代表大會(huì)。而類似學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、人才培養(yǎng)委員會(huì)等則被視為“教授治學(xué)”的組織。如果再進(jìn)一步探討下去，容易發(fā)現(xiàn)這些委員會(huì)多數(shù)只擁有“審議”、“討論”權(quán)，而無(wú)“決定”權(quán)。換句話說(shuō)，這些組織是“前決策”的組織，而所有的重大學(xué)術(shù)議題依然需要上報(bào)校黨委常委會(huì)或由校長(zhǎng)決定。難怪有章程將這些組織統(tǒng)一概括為定義含混的“學(xué)術(shù)組織”。值得一提的是，一些高校已經(jīng)將“不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任”寫(xiě)入章程，充分體現(xiàn)了對(duì)教授治學(xué)的尊重。教授們?cè)诟鱾€(gè)委員會(huì)中的參與以及作用的發(fā)揮，實(shí)際上與國(guó)外高校的“共治”頗有相似之處。只是，參與和共治在決策的時(shí)點(diǎn)和利益取向上有所不同。如美國(guó)大部分高校的“共治”一詞指的是不同利益群體在同一治理主體內(nèi)部共同決策。而“高級(jí)行政人員請(qǐng)學(xué)術(shù)人員參與，咨詢其意見(jiàn)，是想請(qǐng)學(xué)術(shù)人員充分表達(dá)自身的利益訴求，僅此而已;而基于共治，學(xué)術(shù)人員同樣需要表達(dá)訴求和關(guān)切，但更重要的是要將個(gè)體利益投入到全校的整體利益中去”[27]。所以，“有效治理的關(guān)鍵是，讓學(xué)術(shù)人員進(jìn)入決策的角色，而非僅僅作為咨詢顧問(wèn)存在，從而能夠吸引校內(nèi)學(xué)術(shù)精英的積極參與”[28]。應(yīng)該說(shuō)，內(nèi)地高校所體現(xiàn)出的參與機(jī)制已逐漸走向健全，而這種以“教授治學(xué)”為核心理念的參與機(jī)制也為學(xué)術(shù)的繁榮以及學(xué)術(shù)權(quán)力的振興提供了契機(jī)。雖然如此，學(xué)術(shù)人員究竟在何等層面、多大范圍參與到校內(nèi)的決策體系中，依然需要深入思考，這也許在破除行政化的藩籬上能夠更進(jìn)一步。

基于歷史的因素，澳門(mén)高校在參與和共治的形式上更接近西方的傳統(tǒng)。以澳門(mén)大學(xué)為例，兩個(gè)主要的治理主體都有不同群體的參與。校董會(huì)作為校內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，組織構(gòu)成上包括校內(nèi)高級(jí)行政人員、政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)代表、教務(wù)委員會(huì)代表、社會(huì)各領(lǐng)域杰出人士、學(xué)生代表等;教務(wù)委員會(huì)作為全校最高學(xué)術(shù)事務(wù)機(jī)構(gòu)，包括高級(jí)行政人員代表、教學(xué)人員代表及學(xué)生代表等。在學(xué)術(shù)范疇內(nèi)，教務(wù)委員會(huì)具有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)，如核準(zhǔn)基本學(xué)術(shù)單位及獨(dú)立學(xué)術(shù)單位的合并、更改或撤銷;核準(zhǔn)學(xué)術(shù)單位內(nèi)部的教學(xué)或研究單位的設(shè)立、合并、更改或撤銷;核準(zhǔn)澳大所開(kāi)辦的課程的組織安排、修改及撤銷;核準(zhǔn)評(píng)估本科水平的標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)的畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn);等等。[29]這些基本上秉承了西方高校委員會(huì)治理的模式。各治理主體還可以依據(jù)各自權(quán)限，將有關(guān)權(quán)力下放到各個(gè)分委員會(huì)，如學(xué)術(shù)質(zhì)量委員會(huì)、研究委員會(huì)、圖書(shū)管理委員會(huì)等。分委員會(huì)仍然在相應(yīng)范疇擁有決策權(quán)和審核權(quán)。整體上看，澳門(mén)大學(xué)高級(jí)行政人員的權(quán)力較大，校長(zhǎng)同時(shí)也是教務(wù)委員會(huì)和財(cái)務(wù)管理委員會(huì)的主席，而且常設(shè)委員會(huì)全部由高級(jí)行政人員擔(dān)任。學(xué)術(shù)人員在治理主體中話語(yǔ)權(quán)不大，基本上還是屬于高級(jí)行政人員主導(dǎo)下，廣泛參與的共治形式。盡管如此，類似信息公開(kāi)透明及共處一堂的形式依然卓有益處，可以使一些有違高校核心理念和不切實(shí)際的做法在廣泛的協(xié)商中予以摒棄。

五、誰(shuí)擁有行政權(quán)力

高校治理中無(wú)可避免地要涉及行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系問(wèn)題，但二者的劃分更多是從問(wèn)題的角度出發(fā)，而非事務(wù)的范疇。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，行政人員和學(xué)術(shù)人員各自所擁有的權(quán)力也無(wú)法劃定清晰的界限。如在美國(guó)高校中，許多學(xué)術(shù)人員作為專業(yè)范疇內(nèi)的專家，一直將課程和專業(yè)的發(fā)展及修訂視為自己的專屬領(lǐng)域。[30]然而，“這些看起來(lái)十分‘學(xué)術(shù)的領(lǐng)域，也會(huì)涉及財(cái)務(wù)、人事等‘行政方面的改變，所以必須要與行政人員進(jìn)行溝通”[31]。又如，編制和晉升（tenure and promotion）委員會(huì)中，學(xué)術(shù)人員一般擁有較大的權(quán)力?！暗珵榱吮苊馀c那些提出晉升申請(qǐng)的教員尷尬相處，結(jié)果是，委員會(huì)大多會(huì)給申請(qǐng)者以正面的評(píng)價(jià)。而這個(gè)時(shí)候，行政人員的角色和權(quán)力就變得異常關(guān)鍵?！盵32]由此可見(jiàn)，行政權(quán)力在許多情況下都與學(xué)術(shù)權(quán)力交織在一起，并發(fā)揮重要的作用。事實(shí)上，無(wú)論任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的高校中，校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)等高級(jí)行政人員都是校內(nèi)的權(quán)威，也必然要在學(xué)術(shù)和行政事務(wù)的決策中發(fā)揮重大的作用。同時(shí)，“高級(jí)行政人員（executive）在鼓勵(lì)學(xué)者參與共治上能起到關(guān)鍵的作用，也可以在日益復(fù)雜的環(huán)境下，有效調(diào)解和減少治理主體和學(xué)術(shù)權(quán)威之間的沖突”[33]。所以，現(xiàn)在的問(wèn)題是：行政人員的界限應(yīng)定位在哪里？誰(shuí)應(yīng)該擁有行政權(quán)力？

王莉（音譯）在針對(duì)內(nèi)地不同類型高校所做的一次田野調(diào)查顯示，“即使終審權(quán)屬于政府，高校對(duì)許多學(xué)術(shù)決策的控制權(quán)依然達(dá)到70%以上”[34]。然而，內(nèi)地絕大多數(shù)院校的權(quán)力并沒(méi)有導(dǎo)向?qū)W術(shù)人員一方，而主要是集中在校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人手中。在內(nèi)地高校的歷史慣性下，后者被認(rèn)為擁有行政權(quán)力。王世權(quán)等在論及大學(xué)行政權(quán)力的時(shí)候，認(rèn)為內(nèi)部行政權(quán)力的金字塔結(jié)構(gòu)包括了處室權(quán)力。[35]換句話說(shuō)，校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)及行政職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人擁有較大的行政和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的決策權(quán)。如前所言，美國(guó)高校內(nèi)部也存在行政權(quán)力的概念，但那主要是集中在“學(xué)術(shù)單位院長(zhǎng)或者分委員會(huì)主席以上高級(jí)行政職位的人”所擁有的權(quán)力，而行政職能部門(mén)更多地是擁有輔助的職能。事實(shí)上，對(duì)于直線—職能式組織結(jié)構(gòu)的功用范圍早有論述，主要涉及線和點(diǎn)的區(qū)別?！肮ぷ骶€直接代表了指揮鏈，即權(quán)力流經(jīng)的路線結(jié)構(gòu)，而諸如人事或財(cái)務(wù)部門(mén)的點(diǎn)，其功用是為首席行政官提供建議，但并不直接對(duì)工作線行使權(quán)力?！盵36]而正是這些本應(yīng)在高校中擔(dān)當(dāng)“輔助、操作”角色的職能部門(mén)，在學(xué)術(shù)領(lǐng)域卻擁有著較大的決策權(quán)。如果打開(kāi)內(nèi)地高校的網(wǎng)站鏈接，可以看到一些職能部門(mén)的工作職責(zé)范圍全部以“負(fù)責(zé)”兩字開(kāi)頭。如，人事處“負(fù)責(zé)” 高層次人才的引進(jìn)和管理等;招生就業(yè)處“負(fù)責(zé)” 實(shí)施招生錄取以及“負(fù)責(zé)”保送生、自主招生、特長(zhǎng)生、特殊類招生的錄取工作等。難怪某高校招生處長(zhǎng)能貪污千萬(wàn)元之上。一些職能部門(mén)，如教務(wù)處、科研處、研究生院等，負(fù)責(zé)人本身一定是教授，可以通過(guò)參加各類教授委員會(huì)發(fā)揮作用，將學(xué)術(shù)和行政的身份混雜在一起，類似的“教授治學(xué)”儼然已經(jīng)成為“官學(xué)聯(lián)盟”。高校內(nèi)部的“官員”晉升一般采取S型路線：學(xué)院辦公室科級(jí)→部門(mén)科長(zhǎng)→學(xué)院副職→部門(mén)副處長(zhǎng)→學(xué)院正職→部門(mén)處長(zhǎng)→校領(lǐng)導(dǎo)，由此凸顯校內(nèi)職能部門(mén)的重要性。在學(xué)科層面的院長(zhǎng)也竟然明顯不如職能部門(mén)的處長(zhǎng)。一些教授和正副院長(zhǎng)將能夠晉升為正副處長(zhǎng)視為光榮的使命和引以為豪的談資。這些可能恰是內(nèi)地高?！靶姓敝詾椤盎钡闹饕Y結(jié)之一。

以上在內(nèi)地高校場(chǎng)域中“慣?！钡淖鞣ㄔ趪?guó)外高校并不能找到“原型”，即使澳門(mén)小城，對(duì)于行政部門(mén)的理解亦明顯不同。澳門(mén)高校內(nèi)部也有不同職能的部門(mén)，對(duì)比澳門(mén)政府的局、廳、處、組的設(shè)置，高校內(nèi)也會(huì)有校、部、處、組與之對(duì)應(yīng)。但澳門(mén)高校內(nèi)部的這些部門(mén)與內(nèi)地在內(nèi)涵上多有不同。首先，在澳門(mén)，公立高校行政和學(xué)術(shù)分屬不同的系統(tǒng)，人員編制基本上不能相通。部門(mén)的負(fù)責(zé)人和內(nèi)部職員一般由澳門(mén)本地永久居民擔(dān)任，極少由某學(xué)科教員兼任（即內(nèi)地高校的“雙肩挑”）。其次，澳門(mén)高校內(nèi)部同樣有官僚化的等級(jí)秩序，如果硬性跨系統(tǒng)比較的話，學(xué)院院長(zhǎng)無(wú)論在身份和薪酬待遇上都高于某部部長(zhǎng)。第三，澳門(mén)高校（尤其是公立學(xué)校）的治理主體分別是校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)或各類范疇的委員會(huì)，部門(mén)負(fù)責(zé)人及其職員一般不作為這些委員會(huì)的成員，而僅僅提供會(huì)議的材料整理和服務(wù)工作，并且承擔(dān)經(jīng)委員會(huì)決策以后的操作、執(zhí)行任務(wù)。最后，對(duì)應(yīng)內(nèi)地高校的行政職能部門(mén)，澳門(mén)高校一般將之劃分為兩類：學(xué)術(shù)輔助部門(mén)，如學(xué)務(wù)部、注冊(cè)處、研究及發(fā)展事務(wù)辦公室、資訊科技部等;行政部門(mén)，如人力資源部、財(cái)務(wù)部、審計(jì)辦公室等。這些部門(mén)的職責(zé)基本屬于“協(xié)助”、“促進(jìn)”、“執(zhí)行”、“建議”的范疇。以“治理”的內(nèi)涵和外延而言，澳門(mén)高校的學(xué)術(shù)輔助部門(mén)和行政部門(mén)更多地承擔(dān)著管理服務(wù)的“操作”職能。

六、研究結(jié)論

治理概念引入內(nèi)地高等教育領(lǐng)域，雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但已極盡其勢(shì)。高校內(nèi)部治理關(guān)注利益相關(guān)者的相互協(xié)作與制衡，同時(shí)以決策劃定治理結(jié)構(gòu)及主體權(quán)責(zé)的邊界。內(nèi)地高校的場(chǎng)域存在傳統(tǒng)的慣性，雖然“治理”一詞已廣入人心，但是在“制度”、“參與”以及“權(quán)力”等治理范疇內(nèi)，依然僅僅作為一個(gè)抽象的概念而存在。正如內(nèi)地高校章程制度中體現(xiàn)的那樣，分層次的組織結(jié)構(gòu)替代了決策性的治理架構(gòu)，章程更多地只是一種高校的根本制度及對(duì)院校的全面概括，而無(wú)法充分彰顯高校內(nèi)外自治權(quán)利的范圍和關(guān)系，決策權(quán)和自治范圍內(nèi)的操作權(quán)混雜在一起，治理主體和權(quán)限也不盡清晰。在內(nèi)地高?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)上，習(xí)慣使用“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的表述方式，而正是由于其中對(duì)于決策機(jī)制的含混，使得高校內(nèi)部的參與和共治的界限也不清晰。以“教授治學(xué)”為例，毋庸置疑，每個(gè)教授都需要治學(xué)，不治學(xué)就不是教授。如果此處的“學(xué)”指的是學(xué)術(shù)事務(wù)，那么教授治“學(xué)”和教授治“?！庇钟惺裁磪^(qū)別呢？以“教授治學(xué)”為內(nèi)涵的各個(gè)委員會(huì)也應(yīng)該擁有決策權(quán)，而不應(yīng)該僅僅是“前決策”的“學(xué)術(shù)組織”，更不能只是如教代會(huì)那樣“聽(tīng)取意見(jiàn)”式的參與。所以，高校內(nèi)部參與共治的內(nèi)涵還需要在決策中找到答案。同樣，行政權(quán)力的歸屬也要以決策劃分邊界。行政職能部門(mén)在組織學(xué)原理上僅僅作為“操作、輔助”部門(mén)存在，而在內(nèi)地高校的場(chǎng)域中，各部門(mén)的功能卻模糊了行政權(quán)力的概念?！按髮W(xué)內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)把學(xué)校教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、職稱評(píng)定統(tǒng)統(tǒng)掌握在自己手中，按行政管理辦法而不遵循教育規(guī)律管理教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)事宜。剝奪了在教學(xué)、學(xué)術(shù)第一線的教師們的權(quán)力，剝奪了學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表會(huì)等組織應(yīng)有的權(quán)力。”[37]教授身兼部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，既可以是“教授治學(xué)”，也可以發(fā)號(hào)行政指令，這在一個(gè)松散結(jié)合、以學(xué)科和學(xué)術(shù)為本的組織中，只能使“行政化”愈演愈烈，也同時(shí)混淆了行政權(quán)力的原有內(nèi)涵。

以上在內(nèi)地高校內(nèi)部治理過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)引起學(xué)界足夠的重視。然而，場(chǎng)域形塑著慣習(xí)，看待這些問(wèn)題需要我們深入到不同場(chǎng)域的歷史和結(jié)構(gòu)中進(jìn)行比較和分析。同樣以制度、參與和權(quán)力的視角審視澳門(mén)高校，發(fā)現(xiàn)其在章程建設(shè)、參與共治以及職能部門(mén)的功用方面，與內(nèi)地高校有著很大的不同。雖然澳門(mén)高校治理并無(wú)特別強(qiáng)調(diào)一種決策機(jī)制，但治理模式與西方傳統(tǒng)相似，在章程治理架構(gòu)、各委員會(huì)構(gòu)成、行政設(shè)置上，基本上體現(xiàn)出決策和操作上的區(qū)別，治理主體亦擁有相應(yīng)的決策權(quán)限和內(nèi)涵。換個(gè)角度而言，在內(nèi)地高校治理中所出現(xiàn)的問(wèn)題放到澳門(mén)高校卻并不是問(wèn)題。正如內(nèi)地高校需要“去行政化”，澳門(mén)的高校內(nèi)部則是“行政本無(wú)化”。即使澳門(mén)高校內(nèi)部也在談?wù)撔姓?quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的沖突，其內(nèi)涵與內(nèi)地高校也大有不同。由此可見(jiàn)，就事論事固然為好，追根溯源方為求解之道。如果能夠從高校治理的內(nèi)涵和外延著手，充分理解和把握治理結(jié)構(gòu)與治理主體的決策邊界，相信必然會(huì)對(duì)高校內(nèi)部治理過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題有著更深入的理解。

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（責(zé)任編輯陳志萍）