◎ 付洪偉

（貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所，貴陽(yáng) 550081）

（作者為貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所副總經(jīng)理）

當(dāng)前，關(guān)于政府和社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership, 簡(jiǎn)稱“PPP”）模式討論和實(shí)踐成為社會(huì)熱點(diǎn)，業(yè)內(nèi)有關(guān)專家和學(xué)者認(rèn)為2015年是PPP元年。

繼黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了指導(dǎo)意見、操作指南、示范文本等文件，從政策和實(shí)際操作層面明確了PPP模式的操作流程、制度規(guī)范、利益保障、風(fēng)險(xiǎn)防控和分配、法律地位等問題，多部委也連續(xù)下發(fā)了政策文件，強(qiáng)調(diào)PPP模式的重要意義，各級(jí)地方政府也在緊鑼密鼓出臺(tái)關(guān)于落實(shí)和推動(dòng)PPP模式文件，全國(guó)已經(jīng)迅速形成PPP模式的共識(shí)。

PPP模式于上世紀(jì)90年代起源于英國(guó)，目前在澳大利亞、美國(guó)、德國(guó)、印度、巴西、智利等發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛應(yīng)用，并取得良好的效果，據(jù)統(tǒng)計(jì)PPP模式可以節(jié)約成本10% ～20%，并且大大節(jié)省了項(xiàng)目建設(shè)周期，提高供給效率。

PPP是指“公共部門與私人部門建立的合作”，在我國(guó)的正式名稱是“政府與社會(huì)資本合作”，其中“政府”在（財(cái)經(jīng)[2014]156 號(hào)）、（發(fā)改投資[2014]2724 號(hào)）文中明確為“政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)”；社會(huì)資本在（財(cái)經(jīng)[2014]156號(hào)）文中定義為“依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、外商投資企業(yè)，但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)的PPP項(xiàng)目”。這就規(guī)范了PPP在國(guó)內(nèi)的范圍界限，有利于各級(jí)各有關(guān)單位的操作和實(shí)踐。

從目前PPP在我國(guó)的發(fā)展階段和實(shí)踐來(lái)看，其最重要的功能是融資，特別是2014年9月21日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）中明確“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不能通過企事業(yè)單位舉借”和“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，徹底改變政府融資方式。PPP模式的推出正是適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，成為新的融資模式，和國(guó)家提出“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”大政方針高度一致。

按照PPP模式三種投資回報(bào)機(jī)制，其中政府購(gòu)買服務(wù)和可行性缺口補(bǔ)貼，需要各級(jí)地方政府財(cái)政全部或部分承擔(dān)，而當(dāng)前各級(jí)地方財(cái)政特別是處于西部省區(qū)的財(cái)政主要是“吃飯財(cái)政”、“民生財(cái)政”，可以用于項(xiàng)目建設(shè)的資金極其有限。為強(qiáng)化國(guó)家對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把控，今年4月7日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》（財(cái)金[2015]21 號(hào)），指出“每一年度全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。為切實(shí)可行推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，筆者通過對(duì)PPP咨詢實(shí)踐，提出“合理利用PPP模式，有效降低政府負(fù)債的思路”。

第一，充分用好用足國(guó)家政策。國(guó)務(wù)院、國(guó)家部委對(duì)涉及國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目都有相關(guān)資金補(bǔ)貼，如污水處理、水利設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，國(guó)家都有支持項(xiàng)目建設(shè)資金，要盡量多爭(zhēng)取中央補(bǔ)助。比如財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建[2014]838 號(hào)）明確中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給與專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目資金可作為政府方投入，由政府方在項(xiàng)目公司中持股，也可以在項(xiàng)目全生命周期回報(bào)收入中扣減，降低政府付費(fèi)。

第二，大力推動(dòng)資源配置型PPP項(xiàng)目。對(duì)無(wú)收費(fèi)或收費(fèi)不能完全覆蓋項(xiàng)目，可以通過政府合理配置資源，使得社會(huì)資本或項(xiàng)目公司能夠通過項(xiàng)目自身運(yùn)作實(shí)現(xiàn)收支平衡，政府在項(xiàng)目實(shí)施中不用支付費(fèi)用。如在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》中明確“鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開發(fā)利用”，通過綜合開發(fā)，可以由社會(huì)資本對(duì)車站站場(chǎng)及周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，不需要政府對(duì)車站站場(chǎng)進(jìn)行投資。當(dāng)前各地園區(qū)建設(shè)大多也采用此模式。

第三，做好項(xiàng)目投資和收益測(cè)算，適當(dāng)確定還款周期。根據(jù)項(xiàng)目具體情況，按照收支平衡的原則和本地財(cái)政承受能力情況，合理確定項(xiàng)目回報(bào)周期，也是降低財(cái)政負(fù)擔(dān)的一種方法。按照《建設(shè)部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，特許經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不能超過30年。在目前國(guó)務(wù)院及各部委在PPP文件中對(duì)PPP項(xiàng)目合作時(shí)間沒有限制，各地可根據(jù)實(shí)際情況確定，如在安徽《銅陵市推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)模式試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中規(guī)定政府與社會(huì)資本合作最長(zhǎng)可達(dá)40～50年。

第四，政府補(bǔ)貼與收益掛鉤。在園區(qū)和新型小城鎮(zhèn)建設(shè)中，由于項(xiàng)目建設(shè)及投入使用后將會(huì)為政府帶來(lái)更多的收益，此類項(xiàng)目在方案設(shè)計(jì)中，將政府補(bǔ)貼與項(xiàng)目產(chǎn)出掛鉤，即按照績(jī)效付費(fèi)，政府補(bǔ)貼從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目績(jī)效高，對(duì)政府稅收貢獻(xiàn)大，補(bǔ)貼多，反之，補(bǔ)貼少。這樣既可以確保補(bǔ)貼資金來(lái)源，還可以通過激勵(lì)鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)更多產(chǎn)出。

第五，堅(jiān)持走市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)。十八屆三中全會(huì)指出“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，在近期發(fā)布的“水十條”、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》等系列文件中都提到要“完善由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，探索實(shí)行由項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶協(xié)商定價(jià)”?！皥?jiān)持市場(chǎng)化、完善市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)”是市場(chǎng)化發(fā)展的方向和目標(biāo)。

第六，政府方盡量少持股、持金邊股，防止或有債務(wù)產(chǎn)生。在PPP項(xiàng)目中，政府方為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量等信息掌握，往往都會(huì)在項(xiàng)目公司中持股，但政府方如果持股過高，會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此在一些項(xiàng)目中合理進(jìn)行股權(quán)設(shè)置，既有利于政府把控項(xiàng)目，又能有效降低政府財(cái)政壓力，比如設(shè)置金邊股（在三個(gè)股東中，政府占2%，其他兩個(gè)股東分別占49%，這樣在決策時(shí)政府可以根據(jù)政府的利益來(lái)導(dǎo)向事物發(fā)展方向）等方式。這樣既有利于降低政府性債務(wù)，又有利于政府對(duì)項(xiàng)目把控。

第七，加強(qiáng)存量資源的轉(zhuǎn)換和利用。當(dāng)前地方政府有部分存量資源沒有得到很好的利用，如污水處理廠等，對(duì)于這類資源，可以按照TOT、ROT等方式進(jìn)行置換，政府可以利用置換的資金用于新項(xiàng)目建設(shè)。

第八，政府獲取超值利潤(rùn)分成。在PPP項(xiàng)目中，由于合作期限較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過程中會(huì)有很多變數(shù)，因此，在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目中需要對(duì)社會(huì)資本或項(xiàng)目公司超額利潤(rùn)進(jìn)行約定，設(shè)定政府在超額利潤(rùn)中的分成比例，有效防止項(xiàng)目公司獲取超額利潤(rùn)。