馬萬(wàn)里 楊濮萌

一、引言

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的 《2014中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,全國(guó)開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的161個(gè)城市中,145個(gè)城市空氣質(zhì)量超標(biāo),大氣污染治理成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的首要任務(wù)。不斷惡化的環(huán)境污染會(huì)產(chǎn)生諸多不利影響。首先,環(huán)境污染惡化會(huì)引發(fā)各種疾病,有害于民眾身心健康;其次,環(huán)境污染會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)外部性,不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng);最后,環(huán)境污染不斷惡化容易引發(fā)多種社會(huì)沖突,影響社會(huì)和諧發(fā)展。因此,如果環(huán)境污染問(wèn)題得不到有效解決,由此而引發(fā)的多種社會(huì)矛盾便會(huì)循環(huán)累積,從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生多重不利影響。有鑒于此,十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加快生態(tài)文明建設(shè),建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度[1]。習(xí)近平總書記也指出,“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念”[2]。因此,如何治理環(huán)境污染,保障人民群眾身心健康,是擺在我們面前的重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

政府可以通過(guò)提高環(huán)境監(jiān)管水平和增加環(huán)境污染治理投入兩種方式治理環(huán)境污染。然而,現(xiàn)實(shí)中的一些事實(shí)卻使我們質(zhì)疑政府的環(huán)境保護(hù)職能。例如,2014年的北京 “馬拉松霾”與 “APEC藍(lán)”使我們看到地方政府環(huán)境治理截然不同的結(jié)果。如何破解中國(guó)環(huán)境污染治理的此種困境呢?是什么原因?qū)е碌胤秸畬?duì)環(huán)境污染治理動(dòng)力不足呢①根據(jù)現(xiàn)行中央和地方環(huán)境治理支出分權(quán),地方政府是環(huán)境污染治理的主要實(shí)施者。2008—2013年地方環(huán)保支出占全國(guó)環(huán)保支出的比重依次為95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%,上述數(shù)據(jù)說(shuō)明,過(guò)度的環(huán)保支出分權(quán)使地方政府成為環(huán)境污染治理的實(shí)際主導(dǎo)者,環(huán)境污染治理效果完全取決于地方政府。也正因?yàn)槿绱?本文聚焦于地方政府的行為選擇對(duì)環(huán)境治理效果的影響。?已有研究認(rèn)為,在中國(guó)式分權(quán)的特別激勵(lì)下,地方政府往往把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為工作的重點(diǎn),而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。其中,以 “市場(chǎng)維持型聯(lián)邦主義”(MPF)為代表的財(cái)政激勵(lì)理論[3]和以周黎安 “政治錦標(biāo)賽”為代表的政治激勵(lì)理論[4]強(qiáng)調(diào),地方政府較高的財(cái)政收入邊際留成率和來(lái)自中央政府的 “GDP政治考核”激勵(lì)了地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。而少有文獻(xiàn)關(guān)注地方官員腐敗等尋租收益的重要性,事實(shí)上,擴(kuò)張私人收益成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的私人激勵(lì)基礎(chǔ)[5]。正是政治、經(jīng)濟(jì)和私人收益與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的契合激勵(lì)了地方政府競(jìng)相招商引資,展開了一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)錦標(biāo)賽,導(dǎo)致地方政府對(duì)環(huán)境污染缺乏治理的內(nèi)在動(dòng)力②轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅可以給當(dāng)?shù)卣畮?lái)巨額的財(cái)政收入,還可以為轄區(qū)民眾增加就業(yè)機(jī)會(huì);官員也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良好政績(jī)而得到晉升;污染企業(yè)為規(guī)避地方政府的環(huán)境監(jiān)管會(huì)賄賂監(jiān)管官員。雖然地方政府能夠意識(shí)到不斷惡化的環(huán)境污染帶來(lái)的不利影響,但是,環(huán)境治理的外部性和財(cái)政投入的長(zhǎng)期性,使得地方政府都有搭便車的心里,導(dǎo)致地方政府污染治理不足。這也說(shuō)明,當(dāng)前過(guò)度的環(huán)境治理職能地方化的弊端。。同樣,對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的糾正也需要從多維度審視。除了依靠諸如促成 “APEC藍(lán)”似的行政強(qiáng)制手段之外③2014年北京APEC會(huì)議期間,北京市城六區(qū)PM2.5濃度接近一級(jí)優(yōu)水平,天空也逐漸變藍(lán),被市民稱為 “APEC藍(lán)”。為實(shí)現(xiàn)此次APEC藍(lán),中央政府嚴(yán)令北京及周邊省份執(zhí)行嚴(yán)格的減排和停限產(chǎn)等措施,并懲罰相關(guān)責(zé)任人,北京市更是實(shí)行調(diào)休、停工等更加全面的治理措施,在多省市的共同努力下,北京在APEC會(huì)議期間再現(xiàn)久違了的藍(lán)天。,還要考慮機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)地方政府激勵(lì)相容。

由于地方政府既是中國(guó)環(huán)境治理的實(shí)際主體,又是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)者,所以,本文從地方政府角度分析環(huán)境污染的成因。文章特別重視地方政府環(huán)境治理動(dòng)力不足的政治、財(cái)政與私人三重激勵(lì)因素的影響,并利用數(shù)理分析工具給出科學(xué)的證明。文章首先利用博弈論說(shuō)明中央政府與地方政府利益追求的差異性及中央政府信息不對(duì)稱對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響;其次,分別證明地方政府在政治激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)、私人激勵(lì)和資本流動(dòng)四種情況下的環(huán)境污染治理行為選擇;最后,提出有關(guān)的政策建議。

二、分析框架

由 “APEC藍(lán)”與 “馬拉松霾”可以看出,中國(guó)的環(huán)境污染與地方政府的環(huán)境治理行為密不可分。那么,與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性相比,地方政府對(duì)環(huán)境污染治理動(dòng)力為什么如此不足呢?這主要源于地方政府與中央政府的利益追求差異和博弈過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義。

（一）關(guān)于地方政府的特征性事實(shí)

秉承公共選擇學(xué)派的方法論,本文認(rèn)為,與市場(chǎng)主體一致,地方政府與地方官員也是理性人,其理性表現(xiàn)為政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和尋租收益最大化。從內(nèi)在動(dòng)機(jī)來(lái)看,對(duì)于地方官員而言,政治人是其最核心的特質(zhì),所以,以政治晉升為代表的政治利益是其利益追求中最主要的部分;同時(shí),與市場(chǎng)主體相同的是,地方官員還是經(jīng)濟(jì)人,但由于不擁有生產(chǎn)資料,所以,地方官員在經(jīng)濟(jì)利益上的追求便演化為財(cái)政收入最大化;最后,地方官員也具有契約人的特點(diǎn),當(dāng)缺少有效的外部約束時(shí),其行為表現(xiàn)具有獲取尋租收益的機(jī)會(huì)主義特征。如圖1所示。

圖1 地方政府及地方官員的特征性事實(shí)

從外在因素來(lái)看,來(lái)自中央政府的 “GDP政治考核”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政治激勵(lì)基礎(chǔ);財(cái)政契約下的財(cái)政收入安排成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)基礎(chǔ);擴(kuò)張私人收益成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的私人激勵(lì)基礎(chǔ),如果缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制,官員實(shí)現(xiàn)自身效用最大化的過(guò)程中偏離社會(huì)福利極大化的目標(biāo),通過(guò)設(shè)租、尋租和腐敗等手段實(shí)現(xiàn)尋租收益最大化。上述內(nèi)外雙重因素的疊加促使地方政府具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高度熱情,而對(duì)于環(huán)境污染治理則缺乏應(yīng)有的責(zé)任與熱情,導(dǎo)致環(huán)境污染加劇。

（二）利益差異下的中央與地方博弈分析

下面本文將通過(guò)博弈分析對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為加以說(shuō)明。假定當(dāng)?shù)胤秸e極治理環(huán)境污染時(shí)其效用水平為V1,中央政府的效用為U1;當(dāng)?shù)胤秸辉敢誀奚?jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)來(lái)治理環(huán)境污染時(shí),地方政府的效用為V2,中央政府的效用為U2。由于嚴(yán)格的環(huán)境污染治理會(huì)犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府更注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),所以V1＜V2;相反,中央政府更注重社會(huì)環(huán)境治理,希望地方政府加大環(huán)境治理力度,所以U1＞U2。

此外,進(jìn)一步假定中央政府將環(huán)境治理納入對(duì)地方官員的考核體系,并選擇是否對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督成本為C。若發(fā)現(xiàn)地方政府環(huán)境治理不作為,則罰款F,且F＞C(若F＜C,則不管地方政府是否治理環(huán)境,中央政府監(jiān)管的效用都小于不監(jiān)管的效用,所以中央政府一定不會(huì)監(jiān)管,這樣地方政府一定不會(huì)治理環(huán)境污染)。

設(shè)中央政府監(jiān)管的概率為p,則不監(jiān)管為 (1-p);地方政府治理的概率為q,不治理為 (1-q)。則中央與地方的博弈矩陣如圖2所示。

圖2 中央與地方環(huán)境污染治理博弈

上述博弈分析的納什均衡最優(yōu)解求解過(guò)程如下所示。

地方政府的期望效用為:

當(dāng)p既定時(shí),求出q的最優(yōu)值為:

若pF-(V2-V1)=0,即與p無(wú)關(guān)時(shí),q可取[0 ,1]內(nèi)任何值;

同理,中央政府的期望效用為:

q既定時(shí),求出p的最優(yōu)值為:

若F-C-qF=0,即與q的取值無(wú)關(guān)時(shí),p取[0,1]上任何值;

以上數(shù)學(xué)分析可以得到的啟示為:若中央政府不采取強(qiáng)硬措施進(jìn)行監(jiān)管處罰的話,地方政府總是會(huì)忽視環(huán)境污染治理,即當(dāng)F很小時(shí),地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的概率q也會(huì)很小;而當(dāng)中央政府采取強(qiáng)制措施并進(jìn)行監(jiān)管處罰的話,地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的概率 (1-q)就會(huì)很大。這也充分說(shuō)明了 “APEC”藍(lán)的形成機(jī)制——行政強(qiáng)制手段。本文將通過(guò)建立地方政府的效用函數(shù)模型,分別從政治激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)、私人激勵(lì)和資本流動(dòng)四種情形對(duì)地方政府的環(huán)境治理行為展開深入分析。

圖3 混合納什均衡最優(yōu)解的求解過(guò)程

三、基本模型

（一）地方政府的效用函數(shù)

本文假定地方政府的效用函數(shù)來(lái)自兩方面:(1)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) (因?yàn)橹醒氡蛔C實(shí)以相對(duì)GDP增長(zhǎng)率為核心考核地方的政績(jī));(2)環(huán)境保護(hù) (影響居民的效用,決定著居民對(duì)官員的滿意度,從而會(huì)影響官員在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)聲望)。綜上,借鑒傅勇 (2010)[6]的研究,本文設(shè)定如下形式的地方政府效用函數(shù):

式 (1)中,W表示地方政府的效用水平;Y表示地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);C表示居民所享受的清潔環(huán)境;μ表示影響地方官員效用水平的其他因素,例如腐敗收入;U(·)滿足正常物品的基本假定。

式 (1)實(shí)際上是一個(gè)擬線性效用函數(shù),反映了地方政府關(guān)于清潔環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的偏好關(guān)系,λ代表兩類物品的權(quán)重。文章假定居民的真實(shí)偏好為λ=1。由于中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政治考核,所以,地方政府效用函數(shù)中的λ值取決于中央政府而非轄區(qū)居民,因此,λ實(shí)際上度量了政績(jī)考核對(duì)地方政府行為產(chǎn)生的扭曲程度。

λ=1是理想狀態(tài),表示中央政府對(duì)居民的環(huán)境偏好是完全信息的,并按此考核地方政府;λ≠1則表示中央政府關(guān)于居民環(huán)境偏好信息發(fā)生失誤,表明中央考核存在系統(tǒng)性的激勵(lì)扭曲。考慮到現(xiàn)實(shí)中中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)調(diào),這里假設(shè)λ＞1。

（二）生產(chǎn)函數(shù)

令生產(chǎn)函數(shù)為:

其中,K表示資本存量,I表示基礎(chǔ)設(shè)施投入,A代表技術(shù)水平。①為便于分析,本文將生產(chǎn)函數(shù)中的勞動(dòng) (I)標(biāo)準(zhǔn)化為1,并作用于A。且YI＞0,表明基礎(chǔ)設(shè)施投資可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);YII＜0,表明單一地追加基礎(chǔ)設(shè)施投資會(huì)導(dǎo)致邊際生產(chǎn)力遞減;YKI＞0,表明基礎(chǔ)設(shè)施投資可以提高資本的回報(bào)率。

（三）地方政府預(yù)算約束

地方政府支出分為兩部分:用以滿足居民環(huán)境偏好的C和用來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的I。令地方政府收入函數(shù)為T=αe(Y),eY()表示稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的正相關(guān)關(guān)系,為便于分析,令其為線性關(guān)系eY,e＞0;α表示在全部的稅收收入中地方分享的比重,α＞0。

這樣,地方政府的預(yù)算約束為:

式 (1)、(2)、 (3)共同構(gòu)成了地方政府的最優(yōu)化問(wèn)題。

四、地方政府環(huán)境治理行為的多維審視

在中央—地方分權(quán)體系內(nèi),中央政府的目標(biāo)是確定GDP增長(zhǎng)水平在地方政府效用函數(shù)中的權(quán)重λ,以及地方政府的稅收分成比例α。地方政府面臨的問(wèn)題是組織財(cái)政收入,并將財(cái)政收入在I和C之間進(jìn)行配置。

由于一段時(shí)間內(nèi),資本存量和技術(shù)水平不變,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要取決于該時(shí)間段內(nèi)的新增基礎(chǔ)建設(shè)投資,即YK,I,A( )=Y(I)。由式 (3)得:將式 (4)代入式 (1),并考慮式 (2)得:

將式 (5)對(duì)I求最優(yōu)化,得:

整理得:

式 (6)是地方政府確定支出用途的標(biāo)準(zhǔn),即邊際收益等于邊際成本。左邊代表投資于基礎(chǔ)設(shè)施的邊際收益;右邊代表投資于基礎(chǔ)設(shè)施的邊際成本。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入和環(huán)境污染治理支出是替代關(guān)系,因此,投資基礎(chǔ)建設(shè),相應(yīng)的環(huán)境支出會(huì)下降,導(dǎo)致居民效用下降。

當(dāng)λ=1時(shí),表示中央政府與居民的環(huán)境偏好完全無(wú)差異,并按此偏好考核地方政府,此時(shí)社會(huì)福利達(dá)到最優(yōu),最優(yōu)的地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)規(guī)則為:

由式 (6)得:

（一）政治激勵(lì)的影響

政治激勵(lì)會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的巨大差異。中央政府越是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) (即λ值越大),并且依靠GDP來(lái)考核地方政府的政績(jī),則地方政府就越傾向于基礎(chǔ)設(shè)施投資而忽略環(huán)境保護(hù)。證明如下:

（二）財(cái)政激勵(lì)的影響

當(dāng)財(cái)政激勵(lì)增強(qiáng)時(shí),即既定的稅收收入中地方政府可以得到的分成更多時(shí) (即α越大),地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的激勵(lì)越強(qiáng)。證明如下:

進(jìn)一步地,本文將詳細(xì)分析財(cái)政激勵(lì)結(jié)構(gòu)差異對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)努力程度的影響。假設(shè)地方政府收入由流轉(zhuǎn)稅和收入 (財(cái)產(chǎn))稅構(gòu)成,即

其中,τV代表流轉(zhuǎn)稅稅率,τP代表收入 (財(cái)產(chǎn))稅率。ε表示地方政府環(huán)境污染治理的努力程度。Vε,Y( )表 示 流 轉(zhuǎn) 稅 稅 基,Vε′ε,I( )＜0, 且Vε″ε,I( )＜0,說(shuō)明嚴(yán)格的環(huán)境管制會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),導(dǎo)致流轉(zhuǎn)稅稅基縮小。Pε,I( )表示收入 (財(cái)產(chǎn)) 稅稅基, 滿足P′ε(ε,I)＞0 和P″ε(ε,I)＜0 的假定,理由在于,當(dāng)?shù)胤秸χ卫憝h(huán)境污染時(shí),環(huán)境質(zhì)量的改善會(huì)使不動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)價(jià)值上升;當(dāng)ε超過(guò)最優(yōu)值之后,嚴(yán)格的環(huán)境管制導(dǎo)致生產(chǎn)要素外流,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑,對(duì)不動(dòng)產(chǎn)需求下降,所以收入 (財(cái)產(chǎn))稅基下降。θ與1-θ()分別看作流轉(zhuǎn)稅和收入(財(cái)產(chǎn))稅占地方總稅收收入的權(quán)重。

數(shù)據(jù)顯示,2013年以增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和車輛購(gòu)置稅等為代表的流轉(zhuǎn)稅收入占全部政府稅收比重高達(dá)64.2%,而所得稅收入的占比僅為26.2%[7]?？梢?由于總收入中來(lái)源于居民的收入(財(cái)產(chǎn))的比例過(guò)低,所以,地方政府缺乏控制環(huán)境污染的內(nèi)在積極性,相反,為增加財(cái)政收入,地方政府會(huì)降低環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)而招商引資,以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此,招商引資過(guò)程中一些高污染項(xiàng)目被引進(jìn)當(dāng)?shù)氐那闆r就無(wú)法避免,雖然短期內(nèi)能夠增加GDP和財(cái)政收入,但卻以犧牲環(huán)境為代價(jià)。

（三）私人收入激勵(lì)的影響

從地方政府與污染企業(yè)的關(guān)系來(lái)看,地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),會(huì)降低環(huán)境準(zhǔn)入門檻,由于地方官員也是自利人,在缺少有效的制度監(jiān)管情況下,會(huì)接受污染企業(yè)的賄賂[8],從而與污染企業(yè)合謀,為企業(yè)生產(chǎn)提供保護(hù)傘,因此,地方政府具有放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力,選擇與企業(yè)合謀以突破中央政府的環(huán)境管制[9]。

由Cε＞0可知,地方政府管制越嚴(yán)厲,環(huán)境越好,但是,嚴(yán)格的環(huán)境管制會(huì)使企業(yè)的生產(chǎn)成本增加,因此,可吸引的流動(dòng)資本就會(huì)減少。由于地方環(huán)境管制與官員腐敗收入呈反向變動(dòng)關(guān)系,即με＜0,因此,地方政府的理性選擇是放松環(huán)境管制,這樣,接受污染企業(yè)的賄賂收入便會(huì)增加。

可見,政治考核、財(cái)政激勵(lì)與私人激勵(lì)三者會(huì)同向激勵(lì)地方政府放松環(huán)境管制,并作為企業(yè)的保護(hù)傘①例如2014年被媒體廣泛報(bào)道的沙漠排污事件。為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,內(nèi)蒙古和寧夏分別在騰格里沙漠設(shè)立騰格里工業(yè)園和中衛(wèi)工業(yè)園區(qū),園區(qū)內(nèi)引進(jìn)大量化工企業(yè),這些企業(yè)為減少排污成本,在沙漠內(nèi)部建立大型排污池,將未經(jīng)處理的化學(xué)污水直接排入沙漠,而沉淀物則埋在沙漠里。嚴(yán)重的沙漠排污不僅給周邊居民身心健康帶來(lái)嚴(yán)重傷害,也嚴(yán)重危及騰格里沙漠獨(dú)有的生態(tài)系統(tǒng)和地下水安全。這是典型的 “用污染換發(fā)展”。,既增加財(cái)政收入和私人收入,也會(huì)增加晉升的資本。

（四）資本流動(dòng)、地方為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境污染加劇

由YKI＞0可知,地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資可以提升資本回報(bào)率,所以,在資本流動(dòng)情況下,地方政府投資于基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以直接增加GDP,還可以吸引資本流入,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。

此時(shí),地方政府的最優(yōu)化條件為:

在資本流動(dòng)情況下,地方政府比在資本不流動(dòng)時(shí)具有更大的激勵(lì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資,可以帶來(lái)更高的邊際收益,所以α′＞α,即

得U′(C′)＞U′(C), 又因?yàn)閁″(·)＜0, 故C′＜C,即資本流動(dòng)情況下環(huán)境污染治理支出更加不足。

由于資本流動(dòng)使地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)[10],從而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)GDP更快地增長(zhǎng),稅基擴(kuò)大,財(cái)政收入也會(huì)增加,這意味著

進(jìn)一步可得:I＜I′,從而

即,資本流動(dòng)情況下地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)資本,環(huán)境管制和污染治理支出更加不足,環(huán)境污染加劇。

五、治理中國(guó)環(huán)境污染的多重思考

（一）確定中央與地方合理的環(huán)境治理分權(quán)

由于信息不對(duì)稱,中央政府不能真實(shí)有效地了解地方居民的偏好分布以及環(huán)境污染的真實(shí)狀況,會(huì)導(dǎo)致治理效率低下,所以,環(huán)境污染治理是一個(gè)聯(lián)合行動(dòng),由地方政府負(fù)責(zé)僅限于其轄區(qū)范圍內(nèi)的污染治理,而由中央政府承擔(dān)全國(guó)性的環(huán)境污染治理,從而實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理[11]。

其中,CL代表地方政府環(huán)境治理支出,CF代表中央政府環(huán)境治理支出,φ為參數(shù)。上式可以看作是由CL、CF所組成的二維平面坐標(biāo)系中的一簇等環(huán)境建設(shè)曲線,如圖4中的W1、W2、W3…所示。每一條環(huán)境建設(shè)曲線可以由不同組合比例的中央政府和地方政府環(huán)境治理支出來(lái)實(shí)現(xiàn)。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的環(huán)境投資總規(guī)模既定時(shí),中央和地方環(huán)境治理支出關(guān)系為:

δ為環(huán)境治理投入比例,假設(shè)為不變的外生參數(shù);Y為該經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)出水平。式 (10)可看作環(huán)境治理支出的預(yù)算線,在環(huán)境治理投資總量既定的情況下,中央環(huán)境治理支出與地方環(huán)境治理支出存在最佳比例,從而使環(huán)境治理達(dá)到最優(yōu)效果,如圖4中AB與W1相切于點(diǎn)E。

數(shù)學(xué)證明如下:

圖4 等環(huán)境治理曲線

解得:

上述證明說(shuō)明,有效的環(huán)境治理需要合理的環(huán)境治理分權(quán),因此,應(yīng)按外溢性程度的不同確定環(huán)境治理的中央和地方分工,而不是當(dāng)前基本全部由地方政府負(fù)責(zé)環(huán)保支出。

（二）建立科學(xué)規(guī)范的地方官員考核體系

當(dāng)確定中央和地方的最優(yōu)環(huán)境治理支出比例后,中央政府需要進(jìn)一步采取措施激勵(lì)地方政府進(jìn)行環(huán)境治理?？梢詫⑻寂欧帕?、工業(yè)污染排放量等可量化的環(huán)境指標(biāo)引入政績(jī)考核。

假設(shè)π為中央政府對(duì)地方政府政績(jī)考核中環(huán)境指標(biāo)所占的比重,則式 (1)可轉(zhuǎn)換為:

由式 (6)可得,地方政府決定其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的規(guī)則為:

（三）優(yōu)化地方財(cái)政激勵(lì)結(jié)構(gòu)

環(huán)境污染的產(chǎn)生既有市場(chǎng)因素,也有地方政府因素。如前所述,以流轉(zhuǎn)稅為主體的收入結(jié)構(gòu)激勵(lì)地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資而忽視環(huán)境污染治理。由于具有較強(qiáng)的外部性,單純依靠市場(chǎng)機(jī)制治理環(huán)境污染難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果,必須以地方政府為治理主體。因此,有必要賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力為環(huán)境污染治理融資,以實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果。

同時(shí),為了避免地方政府一味地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,應(yīng)該健全地方稅系,優(yōu)化財(cái)政激勵(lì),避免單一稅制的激勵(lì)扭曲。健全地方稅系的可行選擇之一就是盡快出臺(tái)針對(duì)流量環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅①房產(chǎn)稅具有作為地方稅主體稅種的多種優(yōu)勢(shì),然而,由于現(xiàn)實(shí)中的一些阻力,房產(chǎn)稅遲遲難以開征。為完善地方稅系,同時(shí),減少改革阻力,可以考慮首先開征流量環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅,并循序漸進(jìn)地?cái)U(kuò)展至存量環(huán)節(jié)。,培育地方主體稅種,增加地方政府的財(cái)產(chǎn)性收入。其次,可以考慮開征零售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅,激勵(lì)地方從為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向?yàn)榉?wù)而競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)環(huán)境改善吸引更多消費(fèi)者,從而增加財(cái)政收入。

（四）強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督制約作用

地方政府環(huán)境監(jiān)管不力及其所導(dǎo)致的環(huán)境污染惡化與地方政府所受到的監(jiān)督問(wèn)責(zé)有限有關(guān)。應(yīng)加強(qiáng)人民代表大會(huì)在地方政府行政中的監(jiān)督問(wèn)責(zé)作用,由監(jiān)督問(wèn)責(zé)有限的地方政府向監(jiān)督問(wèn)責(zé)有效的地方政府轉(zhuǎn)變,以矯正 “用手投票”缺失導(dǎo)致的地方政府行為變異。此外,對(duì)于地方政府在環(huán)境監(jiān)管和治理中的腐敗行為必須加強(qiáng)懲治力度,避免地方官員和污染企業(yè)合謀,提高地方政府行為的法治化水平。

六、結(jié)語(yǔ)：從 “馬拉松霾”走向 “APEC藍(lán)”

“馬拉松霾”與 “APEC藍(lán)”凸顯了中央政府與地方政府的利益沖突和中國(guó)的環(huán)境治理困境。在政治與財(cái)政等的多重激勵(lì)下,利益的固化與強(qiáng)化導(dǎo)致地方政府具有獲得GDP政績(jī)、財(cái)政收入甚至是接受污染企業(yè)賄賂進(jìn)而放松環(huán)境管制的內(nèi)在動(dòng)力,從而產(chǎn)生環(huán)境污染。除非中央政府采取非常規(guī)的行政強(qiáng)制手段,否則,地方政府缺乏治理環(huán)境污染的充分積極性。這也從側(cè)面證明當(dāng)前過(guò)度的環(huán)保支出地方化背景下地方主導(dǎo)型環(huán)境治理的弊端,導(dǎo)致今日中國(guó)之 “天不再藍(lán),水不再綠,祖國(guó)山河一片霾”[13],使環(huán)境污染成為被過(guò)度濫用的 “公共池”而進(jìn)一步惡化。

未來(lái)的改革絕不能僅僅局限于地方政府的視角,必須從中央政府層面對(duì)環(huán)境污染治理進(jìn)行 “頂層設(shè)計(jì)”。首先,要確定合理的中央與地方環(huán)境治理分權(quán),避免過(guò)度的環(huán)保支出地方化造成地方環(huán)境治理投入不足;其次,要建立一套科學(xué)合理的地方官員考核機(jī)制,在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)更加注重環(huán)境保護(hù)的重要性;再次,理順中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系,健全地方稅體系,優(yōu)化地方財(cái)政激勵(lì)結(jié)構(gòu),矯正財(cái)政激勵(lì)的扭曲,提高地方政府環(huán)境治理的積極性;最后,強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)督制約作用。在上述措施的激勵(lì)約束下,地方政府在注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)更加注重環(huán)境保護(hù),實(shí)現(xiàn)由目前以 “馬拉松霾”為代表的大面積的、嚴(yán)重的環(huán)境污染走向以 “APEC藍(lán)”為代表的持久的、清新的社會(huì)環(huán)境,從而在和諧包容的發(fā)展中重現(xiàn)碧水藍(lán)天。