楊 喆 石 磊 馬 中

一、引言

國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃綱要中明確提出，建立健全污染者付費(fèi)制度，提高排污費(fèi)征收率。隨后，環(huán)境保護(hù) “十二五”規(guī)劃也提出，推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，完善排污收費(fèi)制度，全面落實(shí)污染者付費(fèi)原則。2015年6月公布的 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法 （征求意見(jiàn)稿）》中，擬將水污染物和大氣污染物環(huán)境稅稅率分別定為每污染當(dāng)量1.4元和1.2元，均比原排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)①參見(jiàn) 《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。提高一倍。而北京和天津等地更是率先將排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提高5～15倍。

我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)政策是在直接吸收污染者付費(fèi)原則 （Polluter?Pays Principle， 以下簡(jiǎn)稱(chēng) PPP） 的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情建立起來(lái)的。［1］而目前，對(duì)PPP的討論， 國(guó)內(nèi)學(xué)者多從法理角度分析［2］［3］［4］， 部分學(xué)者基于 PPP 對(duì)氣候變化問(wèn)題進(jìn)行探討［5］［6］， 少有從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境科學(xué)的角度深入研究PPP的內(nèi)涵，也缺少對(duì)污染者付費(fèi)原則的直接作用對(duì)象環(huán)境稅費(fèi)政策進(jìn)行評(píng)析。因此，為了推進(jìn)我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)改革，就需要對(duì)PPP有一個(gè)全面清晰的再審視。

二、PPP的起源和發(fā)展

PPP由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 （OECD）第一次正式提出，很快成為各國(guó)國(guó)際貿(mào)易的一項(xiàng)規(guī)則而被國(guó)際社會(huì)廣泛接受，逐步成為各國(guó)制定環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。［7］

（一）起源

1972年5月26日，在 《環(huán)境政策的國(guó)際經(jīng)濟(jì)方面的指導(dǎo)性原則建議》 （Recommendation on Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies）中，OECD委員會(huì)首次在國(guó)際場(chǎng)合對(duì)PPP進(jìn)行定義，“PPP的目的是分配污染防治措施的成本，來(lái)鼓勵(lì)稀缺環(huán)境資源的合理利用并避免國(guó)際貿(mào)易和投資的扭曲。污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由政府當(dāng)局決定的污染防治的費(fèi)用，來(lái)確保環(huán)境處在一個(gè)可接受的狀態(tài)。換句話(huà)說(shuō)，這些措施的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)反映在生產(chǎn)或消費(fèi)環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和服務(wù)的成本中。這樣的措施不應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)補(bǔ)貼而導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易和投資的嚴(yán)重扭曲”②OECD Council， “Recommendation of the Council on Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies，” Annex I.。但同時(shí)，該建議中也指出，“PPP應(yīng)當(dāng)作為成員國(guó)的目標(biāo)，但是，如果不會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易和投資產(chǎn)生非常大的扭曲，可以有一些例外或特殊安排，尤其在過(guò)渡時(shí)期”?？梢钥闯?，PPP在其確立之初，主要是從貿(mào)易公平的角度出發(fā)，其主要目的是防止國(guó)際貿(mào)易扭曲。

（二）發(fā)展

在提出PPP的定義后，OECD發(fā)布了一個(gè)關(guān)于PPP的注釋 （Note on the Implementation of the Polluter Pays Principle），在操作層面為PPP提供一些指導(dǎo)，其指出 “PPP并不包含將污染降到某一最佳水平，盡管并不排斥這種可能性”③OECD Council， “Note on the Implementation of the Polluter Pays Principle” .。這意味著，PPP的目的并非將污染水平降為零，而只是使污染水平置于市場(chǎng)所能接受的狀態(tài)，這體現(xiàn)了PPP的效率性。［8］

1974年，OECD發(fā)布了 PPP的執(zhí)行建議書(shū)（Recommendation on the Implementation of the Polluter Pays Principle）。這一建議書(shū)敦促OECD成員國(guó) “為了共同遵守PPP而更緊密地合作”，并且 “不通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或其他措施幫助污染者承擔(dān)污染控制成本”④OECD， “Recommendation on the Implementation of the Polluter－Pays Principle，” section III－1.，進(jìn)一步確立了PPP的非補(bǔ)貼性。

歐共體國(guó)家對(duì)PPP的承諾可追溯到1973年歐共體首次環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃中。1975年，歐共體通過(guò)采納一個(gè)要求國(guó)家執(zhí)行PPP的有關(guān)成本分配和公共行動(dòng)的建議 （Recommendation Regarding Cost Allocation and Public Action），保持其對(duì)PPP的立場(chǎng)。根據(jù)該建議書(shū)，由公法或私法約束的對(duì)污染負(fù)責(zé)的自然人或法人，需要支付消除或減少污染的費(fèi)用，以達(dá)到政府當(dāng)局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。［9］

1992年，作為里約宣言的一部分，第十六原則特別強(qiáng)調(diào)PPP，“國(guó)家當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡力促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)部化，并使用經(jīng)濟(jì)手段，考慮到公共利益以及不造成國(guó)際貿(mào)易和投資的扭曲，污染者原則上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染成本”⑤United Nations Conference on Environment and Development， “Rio Declaration on Environment and Development”， Principle 16.。對(duì)PPP的再次聲明擴(kuò)大了其影響力，重申了發(fā)達(dá)國(guó)家依據(jù)PPP來(lái)制定相關(guān)環(huán)境政策的意愿?！董h(huán)境與發(fā)展國(guó)際公約草案》 （IUNC，1995）聲明，“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行這樣的原則，即防止、控制和減少對(duì)環(huán)境造成的潛在或?qū)嶋H的損害的成本應(yīng)由污染者承擔(dān)”。

通過(guò)幾十年來(lái)的發(fā)展，PPP由貿(mào)易原則逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境政策制定的一項(xiàng)基本原則。

三、PPP的內(nèi)涵界定

PPP雖然被國(guó)際廣泛接受，但其明顯的簡(jiǎn)略性對(duì)它的解釋和實(shí)踐還是產(chǎn)生了一系列的困難。［10］為了增強(qiáng)PPP的可操作性，就需要回答有關(guān)PPP的兩個(gè)基本問(wèn)題：（1）怎樣界定污染和污染者；（2）污染者應(yīng)付多少費(fèi)用。這兩個(gè)問(wèn)題的明晰將是PPP是否可以做到公平和效率的關(guān)鍵所在。圖1展示了污染者付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)流程，分為兩個(gè)部分，分別對(duì)應(yīng)著以上兩個(gè)問(wèn)題，其中，區(qū)域Ⅰ界定了 “污染者”和非 “污染者”，區(qū)域Ⅱ明確了污染者的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 污染者付費(fèi)原則

（一）污染與污染者

對(duì)污染與污染者的合理界定是正確認(rèn)識(shí)PPP的基礎(chǔ)，有利于推動(dòng)PPP的實(shí)踐，使其更具有可操作性。

1.污染。

一般認(rèn)為，環(huán)境污染是指由于人為的因素，環(huán)境的化學(xué)組成或物理狀態(tài)發(fā)生了變化，與原來(lái)的情況相比，環(huán)境質(zhì)量惡化，擾亂和破壞了生態(tài)系統(tǒng)和人們正常的生產(chǎn)和生活條件的現(xiàn)象。［11］污染的存在是客觀(guān)的，但它的界定具有主觀(guān)性，因此污染是一個(gè)相對(duì)概念。［12］按照1972年OECD對(duì)PPP的定義，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染防治的費(fèi)用，來(lái)確保環(huán)境處在 “可接受的狀態(tài)”。這一 “可接受的狀態(tài)”可以成為管理意義上判斷污染的標(biāo)尺。

現(xiàn)實(shí)中，“可接受的狀態(tài)”能夠通過(guò)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反映。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康，對(duì)環(huán)境中污染物容許含量所作的規(guī)定。對(duì)于水體而言，我國(guó)于2002年頒布了 《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，根據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，按功能高低劃分為Ⅰ～Ⅴ類(lèi)，不同功能類(lèi)別分別執(zhí)行相應(yīng)類(lèi)別的標(biāo)準(zhǔn)限值。例如，Ⅱ類(lèi)水適用于集中式生活飲用水，其相應(yīng)的指標(biāo)限值較低，而Ⅳ類(lèi)水主要用于一般工業(yè)用水和人體非直接接觸的娛樂(lè)用水，其相應(yīng)的指標(biāo)限值較高。在我國(guó)，地方政府會(huì)根據(jù)本轄區(qū)的具體情況制定水功能區(qū)劃，且各功能區(qū)均制定目標(biāo)水質(zhì)，即可理解為水環(huán)境 “可接受的狀態(tài)”。若污染物排放量超過(guò)了環(huán)境容量，即超出 “可接受的狀態(tài)”，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境退化①環(huán)境退化是人類(lèi)對(duì)環(huán)境的不合理開(kāi)發(fā)利用，引起環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而導(dǎo)致自我調(diào)節(jié)能力下降、功能減退的現(xiàn)象。，造成污染。因此，排放標(biāo)準(zhǔn)的制定至關(guān)重要。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家對(duì)人為污染源排入環(huán)境的污染物的濃度或總量所作的限量規(guī)定。若想使環(huán)境達(dá)到 “可接受的狀態(tài)”，就要求污染物排放標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定，且不會(huì)造成環(huán)境退化。隨著科技水平、社會(huì)需求的變化，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)相應(yīng)變化，管理意義上的 “污染”也會(huì)隨之變化。

2.污染者。

作為一種抽象的解釋?zhuān)?975年歐共體委員會(huì)建議將污染者定義為 “直接或間接造成環(huán)境損害，或者創(chuàng)造條件導(dǎo)致這種環(huán)境損害的單位和個(gè)人”。由此看出，對(duì)污染者的界定主要依據(jù)其行為是否造成環(huán)境污染或損害，即是否會(huì)使環(huán)境退化。具體來(lái)說(shuō)，某一主體的排放行為如果沒(méi)有造成環(huán)境退化，即排放水平達(dá)到了環(huán)境無(wú)退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，它就不是管理意義上的 “污染者”，反之亦然。例如，某企業(yè)向目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類(lèi)水的功能區(qū)排放廢水，若該企業(yè)通過(guò)自身治理，達(dá)到Ⅲ類(lèi)水或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水的排放標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有造成環(huán)境退化，那么該企業(yè)就不是 “污染者”；反之，若該企業(yè)廢水排放低于Ⅳ類(lèi)水標(biāo)準(zhǔn)，造成環(huán)境退化，那么它就是 “污染者”。

（二）付費(fèi)

PPP的核心思想是應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)污染行為在產(chǎn)生效應(yīng)的整個(gè)時(shí)間內(nèi)所造成的全部損失，即污染者應(yīng)承擔(dān)預(yù)防污染、治理污染以及賠償環(huán)境損失的全部費(fèi)用，而不是部分費(fèi)用。一般而言，污染的全部成本包括治理成本和外部成本，是制定收費(fèi) （稅）標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。

以廢水排放為例，污染治理成本包括污水處理廠(chǎng)、排水管網(wǎng)等一系列污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行成本。而全部治理成本指達(dá)到環(huán)境無(wú)退化的排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所發(fā)生的治理成本。具體來(lái)講，根據(jù)排入水體的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) （環(huán)境功能要求），確定基準(zhǔn)排放標(biāo)準(zhǔn)，在此排放標(biāo)準(zhǔn)下，排入水體環(huán)境質(zhì)量不會(huì)退化，再根據(jù)確定的排放標(biāo)準(zhǔn)，明確需要的治理成本。由于不同功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)不同，排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng) “因地制宜”，由此產(chǎn)生的治理成本會(huì)存在地區(qū)性差異。

污染的外部成本主要體現(xiàn)為環(huán)境損害成本，即污染物對(duì)人類(lèi)社會(huì)和自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的健康損害、生物多樣性減少、生態(tài)功能喪失等的代價(jià)。而這些代價(jià)往往是具有潛在性和不可逆性。例如，受污染河流附近的居民可能在短時(shí)間內(nèi)的健康狀況不會(huì)受到太大影響，但長(zhǎng)時(shí)間飲用或接觸不干凈的水可能會(huì)引發(fā)癌癥等惡性疾病。再如，某一珍稀物種由于其賴(lài)以生存的河流受到污染而滅絕，那么這種損失將是不可逆的。因此，污染的外部成本雖然難以貨幣化，但普遍認(rèn)為其代價(jià)高昂，一旦發(fā)生，很難修復(fù)如初。

污染者承擔(dān)的治理成本和外部成本之間一般存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，如圖2所示。污染者大致有三種行為選擇：承擔(dān)全部治理成本，承擔(dān)部分治理成本，以及不承擔(dān)任何治理成本，其對(duì)應(yīng)的外部成本有較大差異。當(dāng)污染者的排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，排放廢物的全部外部成本內(nèi)部化，此時(shí)污染者為達(dá)標(biāo)排放所支付的治理成本就是全部成本。當(dāng)污染者排放廢物沒(méi)有達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)污染環(huán)境時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生外部成本，如果沒(méi)有嚴(yán)格的制度保障，企業(yè)往往不會(huì)去承擔(dān)這些外部成本，意味著污染者只承擔(dān)了部分治理成本，其余成本則由社會(huì)負(fù)擔(dān)，這就違背了PPP。當(dāng)污染者無(wú)處理排放時(shí)，其沒(méi)有承擔(dān)任何治理成本，如果此時(shí)污染物排放濃度較高，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境退化，外部成本大幅上升，全社會(huì)負(fù)擔(dān)加重。

圖2 治理成本與外部成本的一般關(guān)系

無(wú)論是污染者不付費(fèi)還是少付費(fèi)，都會(huì)造成“誰(shuí)污染誰(shuí)受益”、“全社會(huì)承擔(dān)外部成本”的不良后果。如果付費(fèi)環(huán)節(jié)沒(méi)有足額到位，那么公共治理污染以及消除環(huán)境損害的費(fèi)用只能由中央或地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)，用全體納稅人的錢(qián)為 “污染者”埋單，顯然不公平。

一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境損害具有不可逆性和長(zhǎng)期性，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)和損害賠償費(fèi)用相當(dāng)高。因此，環(huán)境污染發(fā)生后的外部成本往往遠(yuǎn)高于使排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的治理成本，與其事后 “補(bǔ)救”不如事前 “治理”。倘若嚴(yán)格遵守PPP，讓污染者承擔(dān)全部費(fèi)用 （治理成本和外部成本），理性的做法應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)全部治理成本［13］（可以選擇自身治理或委托他人治理）使排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)社會(huì)總成本最小，環(huán)境效益最大。另外，由于外部成本往往難以貨幣化，而治理成本較容易計(jì)算，因此承擔(dān)全部治理成本更具有可行性。

（三）PPP的延伸

1.不污染不付費(fèi)。

根據(jù)上述分析，PPP要求污染者按照全成本付費(fèi)，而當(dāng)某一行為主體通過(guò)自身治理、委托政府或第三方治理使排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，它就不再是 “污染者”，此時(shí)外部成本全部?jī)?nèi)部化，就不應(yīng)該再對(duì)其收取額外的排污費(fèi) （稅），即 “不污染不付費(fèi)”。這樣有助于激勵(lì)行為主體采取有效的污染防治措施，使其從 “污染者”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)?“非污染者”，達(dá)到環(huán)境無(wú)退化的目的。例如，北京于2014年1月1日施行的 《水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn) （DB11／307－2013）》中規(guī)定的COD和NH3－N的A排放限值均達(dá)到了地表Ⅲ類(lèi)水標(biāo)準(zhǔn)，若企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行A排放限值，將廢水排放到目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類(lèi)水的功能區(qū)中，這兩項(xiàng)污染物就不會(huì)造成環(huán)境退化，不應(yīng)再對(duì)其征收排污費(fèi)。

2.排放標(biāo)準(zhǔn)與PPP。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)污染者需支付的費(fèi)用產(chǎn)生直接影響。排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該基于受納水體的目標(biāo)水質(zhì)來(lái)制定，確保排放水平不會(huì)造成環(huán)境退化，水體水質(zhì)符合功能區(qū)要求。如果考慮企業(yè)的承受能力，制定較低的排放標(biāo)準(zhǔn)，那么污染者將會(huì)從中獲得較大的環(huán)境紅利［14］（見(jiàn)圖3），而社會(huì)將承擔(dān)更大的外部成本。

圖3 環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)與付費(fèi)

如圖3所示，縱軸代表不同的污染水平，包括排放水平、排放標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)水質(zhì)。A線(xiàn)為水功能區(qū)的目標(biāo)水質(zhì)；B線(xiàn)代表環(huán)境無(wú)退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)受納水體的目標(biāo)水質(zhì)制定而來(lái)，能夠保證受納水體的功能不發(fā)生退化；C線(xiàn)代表比較寬松的排放標(biāo)準(zhǔn)，即環(huán)境有退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，離水質(zhì)目標(biāo)較遠(yuǎn)；D線(xiàn)代表污染者可能的排放水平。

這里涉及的環(huán)境紅利分為容量紅利與制度紅利。容量紅利是環(huán)境無(wú)退化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水功能區(qū)的目標(biāo)水質(zhì)之間的差額，即AB部分 （字母區(qū)間代表從較高污染水平治理到較低污染水平的治理成本，下同），之所以有容量紅利是因?yàn)樽匀唤缇哂幸欢ǖ淖詢(xún)裟芰?，能稀釋、降解和消納部分污染物，而不會(huì)使環(huán)境退化，因此原則上污染者不需要支付這部分費(fèi)用。例如，古時(shí)候在河邊洗衣服并不會(huì)使河水受“污染”，造成環(huán)境退化。但是，如果水體已被嚴(yán)重污染，已無(wú)環(huán)境容量，那么此時(shí)環(huán)境無(wú)退化的排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與水功能區(qū)的目標(biāo)水質(zhì)一致，容量紅利為零。容量紅利是自然界給予人類(lèi)的紅利，而制度紅利卻不然。制度紅利是利用政府制定的偏低的環(huán)境管理政策和寬松的監(jiān)管獲得的超額收益。當(dāng)污染者的排放水平位于D時(shí)，在較寬松的環(huán)境有退化排放標(biāo)準(zhǔn)C下，理論上污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的全部費(fèi)用為BD，即排放水平與環(huán)境無(wú)退化排放標(biāo)準(zhǔn)的差額。但是，污染者實(shí)際只承擔(dān)部分損失CD，即排放水平與環(huán)境有退化排放標(biāo)準(zhǔn)的差額。二者之間的差額BC為制度紅利。由此可見(jiàn)，制度紅利的存在是導(dǎo)致 “污染”問(wèn)題的重要原因，污染者享受的制度紅利越大，其造成的環(huán)境損害、社會(huì)損失也就越大。而環(huán)境與社會(huì)承受的損失往往大于污染者獲得的紅利。因此，制定的排放標(biāo)準(zhǔn)要與受納水體的水質(zhì)目標(biāo)掛鉤，確保環(huán)境不退化。

四、PPP對(duì)我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)政策的啟示

（一）依據(jù)PPP探究我國(guó)目前排污收費(fèi)政策的問(wèn)題

1.排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。

雖然我國(guó)目前已上調(diào)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，但大部分地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn)仍無(wú)法覆蓋治理污染的全成本。更重要的是，我國(guó)目前排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是參考現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)推算的環(huán)境治理成本得到的，而現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)除個(gè)別地區(qū) （北京已將部分水體污染物的排放限值調(diào)整為Ⅲ類(lèi)水標(biāo)準(zhǔn)），仍然較環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。

2.“排放即收費(fèi)”和 “污染不收費(fèi)”現(xiàn)象并存。

我國(guó)污水排污費(fèi)政策執(zhí)行的是 “排放即收費(fèi)”，包括達(dá)標(biāo)排放收費(fèi)和超標(biāo)排放罰款。根據(jù)PPP，只有造成環(huán)境污染的污染者，才應(yīng)對(duì)其污染行為收費(fèi)，收費(fèi)水平與污染程度相關(guān)。如果行為主體沒(méi)有造成污染，不應(yīng)對(duì)其收費(fèi)，即 “不污染不付費(fèi)”。例如，某水環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類(lèi)，如果該功能區(qū)內(nèi)某企業(yè)污水排放達(dá)到地表水Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)其計(jì)征污水排污費(fèi)就沒(méi)有實(shí)際意義。反觀(guān)污水處理廠(chǎng)，根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，在某些已無(wú)環(huán)境容量的水域，達(dá)標(biāo)排放的污水也會(huì)造成污染 （詳見(jiàn)圖4）。污水處理廠(chǎng)作為污染者，按照PPP，應(yīng)當(dāng)繳納排污費(fèi)，而不僅僅針對(duì)超標(biāo)排放征收。但是，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，“對(duì)城市污水集中處理設(shè)施達(dá)到國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)排放的水，不征收污水排污費(fèi)”， “對(duì)氨氮、總磷暫不收費(fèi)”①取自 《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》。

圖4 不同功能水域?qū)?yīng)的城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

3.存在區(qū)域性 “污染天堂”。

我國(guó)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)性差異較大，可能導(dǎo)致“污染天堂”的出現(xiàn)。以京津冀為例，三地排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)大約為9∶7∶1，差距明顯。排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)PPP，按照排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)下的治理成本制定，而地區(qū)間環(huán)境本底不同，環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)不一，相應(yīng)的治理成本也應(yīng)有所差別。但是，在京津冀環(huán)境保護(hù)一體化背景下，相似的環(huán)境本底，一致的環(huán)境訴求，卻有如此顯著的差別收費(fèi)，顯然，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有完全依據(jù)PPP。這樣，就會(huì)促使污染企業(yè)從自身利益角度出發(fā)，為了逃避高額的排污費(fèi)，從京津地區(qū)遷移至河北，造成當(dāng)?shù)馗鼮閲?yán)重的環(huán)境污染。

4.沒(méi)有考慮環(huán)境損害的時(shí)間累積問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)收益和環(huán)境損害發(fā)生作用的時(shí)間并不同步也不對(duì)稱(chēng)，環(huán)境紅利產(chǎn)生的超額收益具有即時(shí)性、短期性和私有性，而環(huán)境損害則具有滯后性、長(zhǎng)期性和公共性。［15］如圖5所示，短時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)快速而環(huán)境成本增長(zhǎng)緩慢，單位時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生的社會(huì)凈效益極大。但隨著時(shí)間的推移，一方面，環(huán)境污染經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的累積超越環(huán)境閾值，產(chǎn)生了環(huán)境損害，這時(shí)環(huán)境成本除治理成本之外，還將包括損害成本和修復(fù)成本；另一方面，經(jīng)濟(jì)總量也由于環(huán)境紅利的邊際效應(yīng)遞減而增速放緩。當(dāng)時(shí)間到達(dá)t，環(huán)境成本與經(jīng)濟(jì)總量相交于s點(diǎn)，此時(shí)全社會(huì)邊際效益為0。當(dāng)這種趨勢(shì)持續(xù)下去，長(zhǎng)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量就會(huì)小于環(huán)境成本，社會(huì)效益總量呈負(fù)增長(zhǎng)。因此，若想達(dá)到可持續(xù)發(fā)展，為子孫后代留住碧水藍(lán)天，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定合適的排污費(fèi) （稅）征收標(biāo)準(zhǔn)促使污染企業(yè)排污水平不會(huì)造成環(huán)境退化。而事實(shí)上，目前的排污費(fèi)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到這個(gè)效果，即便北京天津等地已于2014年大幅上調(diào)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，但之前已造成的環(huán)境損害并沒(méi)有得到償付，巨額的環(huán)境損害成本仍然由社會(huì)共同承擔(dān)。

圖5 環(huán)境成本與經(jīng)濟(jì)總量在長(zhǎng)時(shí)間尺度中的變化

（二）依據(jù)PPP制定相應(yīng)的環(huán)境稅稅率

2015年起執(zhí)行的新 《環(huán)保法》規(guī)定，依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)。排污費(fèi)改環(huán)境稅已是大勢(shì)所趨。環(huán)境稅①本文中的環(huán)境稅是指狹義的環(huán)境稅，主要針對(duì)污染排放行為征稅。的制定應(yīng)當(dāng)以PPP為指導(dǎo)，避免排污收費(fèi)政策中的種種問(wèn)題。以污水稅為例，應(yīng)當(dāng)通過(guò)征收污水稅，使污染者承擔(dān)達(dá)到環(huán)境無(wú)退化排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所發(fā)生的全部治理成本。

污水稅稅率的制定可以通過(guò)以下過(guò)程實(shí)現(xiàn)，見(jiàn)圖6。首先，基于受納水體的環(huán)境功能和現(xiàn)狀水質(zhì)確定排放標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到這個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)的廢水不會(huì)造成環(huán)境退化；再根據(jù)環(huán)境無(wú)退化的排放標(biāo)準(zhǔn)分別確定各行業(yè)廢水污染物從初始濃度處理到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)濃度時(shí)每污染當(dāng)量的治理成本。污水稅的稅率應(yīng)略高于每污染當(dāng)量的治理成本，從而激勵(lì)廢水排放者的排放水平達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)。由于不同行業(yè)廢水污染物的種類(lèi)、初始濃度、處理工藝各不相同，另外，地區(qū)間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境容量情況各異，因此污染治理成本也會(huì)有較大差異，污水稅稅率應(yīng) “因地因行業(yè)”制定。

圖6 污水稅稅率制定思路

當(dāng)廢水排放達(dá)到環(huán)境無(wú)退化排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就不再征收污水稅，即 “不污染不付費(fèi)”。若廢水排放未達(dá)到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)按排污者排放污染物的種類(lèi)、數(shù)量以污染當(dāng)量②污染當(dāng)量數(shù)是征收排污費(fèi)的依據(jù)，環(huán)境稅可以借鑒其計(jì)量方法。某污染物的污染當(dāng)量數(shù)＝該污染物排放量 （千克）／該污染物污染當(dāng)量值（千克）。計(jì)征污水稅，具體到對(duì)某種污染物的污水稅征收，可以通過(guò)以下公式求出。

式中，Ti表示對(duì)污染物i的污水稅征收額；Ci排放表示污染物i的排放濃度；Ci無(wú)退化表示污染物i的環(huán)境無(wú)退化濃度限值；V排放表示廢水排放量；αi表示污染物i的污染當(dāng)量值；ti表示污染物i的稅率。

由公式可知，針對(duì)某種污染物征收污水稅的對(duì)象并非排放該種污染物的全部污染當(dāng)量數(shù)，而是全部污染當(dāng)量數(shù)與環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)下的污染當(dāng)量數(shù)之差。這樣的征收標(biāo)準(zhǔn)能夠更準(zhǔn)確地體現(xiàn)PPP。污水稅的征稅目的是激勵(lì)排污者達(dá)到環(huán)境無(wú)退化排放標(biāo)準(zhǔn)，在達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)之前，排污者應(yīng)按照治理到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)下的全部治理成本繳納污水稅；倘若最終達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，則不再對(duì)其征收污水稅。

五、討論與結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)污染者付費(fèi)原則的梳理和界定，探討目前我國(guó)排污費(fèi)征收中的問(wèn)題，并提出環(huán)境稅稅率制定的基本思路。主要結(jié)論包括：（1）污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染控制和環(huán)境損害的全部費(fèi)用；（2）如果污染者不付費(fèi)或者少付費(fèi)，都會(huì)使污染者受益，社會(huì)受損；（3）若某一主體行為并不造成環(huán)境污染，則不應(yīng)對(duì)其收費(fèi)，即 “不污染不付費(fèi)”； （4）考慮到環(huán)境損害的長(zhǎng)期性、公共性、不可逆性、恢復(fù)成本高且難以貨幣化的特點(diǎn)， “事后”的損害成本往往大于 “事前”的治理成本，理性的做法應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)將排放水平治理到環(huán)境無(wú)退化標(biāo)準(zhǔn)下的全部治理成本；（5）目前我國(guó)排污費(fèi)存在著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，地區(qū)間差異較大，征收對(duì)象不科學(xué)，且沒(méi)有考慮到環(huán)境損害的時(shí)間累積性等問(wèn)題，為了避免這些問(wèn)題，我國(guó)環(huán)境稅的制定應(yīng)當(dāng)依據(jù)PPP， “因地因行業(yè)”制定。

考慮到政策的可操作性，環(huán)境稅可以先按照現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)所需的治理成本制定初始稅率，然后分階段逐步提高，最終使環(huán)境稅稅率能夠完全覆蓋環(huán)境無(wú)退化排放標(biāo)準(zhǔn)所需的全部治理成本，真正起到激勵(lì)企業(yè) “無(wú)污染”排放的作用。對(duì)于大幅提高環(huán)境稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)承受力的影響問(wèn)題，從短期看，環(huán)境成本內(nèi)部化因增加了企業(yè)成本會(huì)傾向于削弱企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，但從長(zhǎng)期看來(lái)，環(huán)境成本內(nèi)部化與企業(yè)維持和提升自身生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力是相一致的。［16］當(dāng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，改良生產(chǎn)過(guò)程的同時(shí)，也會(huì)提高資源的利用效率，節(jié)約成本，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，以補(bǔ)償企業(yè)實(shí)施環(huán)境成本內(nèi)部化的投資成本。［17］同時(shí)，通過(guò)正確引導(dǎo)，符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品也會(huì)深受消費(fèi)者的青睞，從而為企業(yè)帶來(lái)更多的利潤(rùn)。［18］

需要強(qiáng)調(diào)的是，提高環(huán)境稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)偷排等違法行為的激勵(lì)可能更強(qiáng)，污染者付費(fèi)原則在我國(guó)的有效落實(shí)需要監(jiān)管部門(mén)的強(qiáng)力支持。新環(huán)保法的出臺(tái)以及環(huán)境稅費(fèi)改革都將對(duì)環(huán)境監(jiān)管產(chǎn)生有力的推動(dòng)作用。