李一花

（山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，濟南 250100）

縣級財政轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效果分析

李一花

（山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，濟南 250100）

財政轉(zhuǎn)移支付制度的均等化是社會公平的重要內(nèi)容?？h級初始財力差異過大是造成縣級最終財力差異的主要原因，盡管財政轉(zhuǎn)移支付對縣際間的財力差異發(fā)揮了均等化作用，但在財力初始分配相差懸殊的情況下，要顯著改變業(yè)已不均等的狀態(tài)，不僅需要轉(zhuǎn)移支付制度本身的進一步優(yōu)化設(shè)計，更需要深化“省直管縣”的財政改革，并應(yīng)建立規(guī)范的省以下財稅體制作為根本保障;進一步明確和提升轉(zhuǎn)移支付的財力均等化目標;適時建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。

縣級財政能力;財政轉(zhuǎn)移支付;均等化

一、問題提出與文獻綜述

1994年我國分稅制改革以來，縣級財政財力不足和財力差距擴大的矛盾一直存在。轉(zhuǎn)移支付作為調(diào)節(jié)政府間縱向財力不平衡的重要手段，不僅能起到增加縣級財力的作用，也對減少縣際間財力差距發(fā)揮著積極作用。那么，現(xiàn)實中轉(zhuǎn)移支付對縣級財力的均等化影響是否如理論預(yù)期的那樣?學(xué)者們采用不同的測度指標，對轉(zhuǎn)移支付的均等化效果進行了大量的研究。從現(xiàn)有的測度指標和研究結(jié)論來看，可歸納為四種情形:

第一種是利用變異系數(shù)（標準差系數(shù)）、方差等反映財力不平衡的指標。劉溶滄、焦國華［1］，曹俊文、羅良清［2］，馬恩濤［3］等分別計算轉(zhuǎn)移支付前后的財力不均等水平，并進行了對比分析，但他們卻得出了均等化效果不斷加強和減弱兩種相反的結(jié)論。

第二種是依據(jù)收入來源分解收入不平等的方法，如基尼系數(shù)分解法。江慶、李光龍區(qū)分了不同的收入來源對總體不平等貢獻的程度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，縣際間本級財政收入差距的擴大程度明顯大于人均財政支出差距的擴大程度，轉(zhuǎn)移支付并不能起到直接縮小地區(qū)間財政差距的效果。［4］

第三種是采用泰爾指數(shù)進行研究。泰爾指數(shù)可以將區(qū)域財力總體差異分解為區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異兩部分，并且測算各自對總體差異的貢獻率。田發(fā)、楊楠運用該方法研究發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域間財力差異大于區(qū)域內(nèi)差異，中央轉(zhuǎn)移支付改善了區(qū)域總體的財力非均衡狀態(tài)，但不能有效縮小區(qū)域內(nèi)的財力差異。［5］

第四種是上述兩種或三種方法同時運用。王小朋運用變異系數(shù)、基尼系數(shù)對各地區(qū)間財力差異進行了衡量，研究表明，財政轉(zhuǎn)移支付起到了均等化效果，并且作用不斷增強。［6］運用人均財力方差、泰爾指數(shù)以及基尼系數(shù)，尹恒等［7］、Tsui［8］都得出財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果較弱的結(jié)論;而周美多［9］的研究認為，財政轉(zhuǎn)移支付對縮小縣際間財力差異起到了一定的促進作用，但東西部存在地區(qū)差異。

通過對上述測度方法和研究結(jié)論的梳理不難發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)學(xué)者在分析轉(zhuǎn)移支付均等化效果時采用了多指標測度之外，其他學(xué)者的研究主要采用單一指標進行研究。這種運用不同的測度指標，對不同地區(qū)進行分別研究，從而得出不同結(jié)論的做法，很難進行比較借鑒。因為不同的測度指標有不同的特點，如變異系數(shù)（標準差系數(shù)）、方差等反映財力不平衡指標，在具體計量時選取的參照物是轉(zhuǎn)移支付前收入的離散水平，對于這種測度思路，無論如何度量“均等”，都只是針對狀況的描述，本身并不具有價值判斷色彩，只要轉(zhuǎn)移支付后離散程度下降，就認為轉(zhuǎn)移支付具有均等化效果。第二種測度方法—基尼系數(shù)選取的參照物是總收入的離散水平和分配結(jié)構(gòu)，并且其中包含了對社會和經(jīng)濟關(guān)系平等或者不平等的道德評價，認為轉(zhuǎn)移支付和總收入應(yīng)是負相關(guān)關(guān)系，即若轉(zhuǎn)移支付使得富者得到更多、窮者得到較少就是不公平的。這兩種研究方法各有側(cè)重，前者注重數(shù)值的變化和變化幅度，后者注重數(shù)值的構(gòu)成和取值區(qū)間，如果同時運用這兩種分析方法，既可以直觀地看出財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間財力的作用效果，又可以考察其對財力差異的貢獻程度。而單一指標的運用則難以實現(xiàn)上述目的。從第三種測度方法—泰爾指數(shù)來看，它是三個指標中唯一將區(qū)域間財力差異按照組內(nèi)和組間進行分解測算的一種方法，這種做法為判斷區(qū)域財力不平等是來源于組間還是組內(nèi)提供了可能。

本文認為，上述三種測度轉(zhuǎn)移支付均等化效果的指標，從三個不同視角揭示了財力均等化的狀態(tài)和原因，對同一個研究對象的財力均等化的測度，如果同時運用這三種不同的指標，不僅能多層面地揭示財力均等化水平及其問題，并且所得結(jié)論能相互印證和補充，這對全方位系統(tǒng)完善轉(zhuǎn)移支付制度具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、變異系數(shù)衡量的縣級財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果分析

1.變異系數(shù)（標準差系數(shù)）

變異系數(shù)是衡量各觀測值偏離均值離散程度的統(tǒng)計量。本文使用人口加權(quán)的變異系數(shù)CV0衡量財政轉(zhuǎn)移支付前省內(nèi)縣際自有財力差異狀況，其計算公式為:

其中，Xk表示K縣以總?cè)丝谄骄霓D(zhuǎn)移支付前人均自有財力表示山東省各縣人均自有財力的均值，Pk表示K縣人口占山東省縣級總?cè)丝诘谋壤?。同理，用CV1用衡量財政轉(zhuǎn)移支付后省內(nèi)縣際間可支配財力差異狀況，其計算公式為:

其中，Yk表示K縣以總?cè)丝谄骄霓D(zhuǎn)移支付后可支配的財力表示山東省各縣人均可支配財力的平均數(shù)。

2.基于人口加權(quán)變異系數(shù)的轉(zhuǎn)移支付均等化效果分析

表1 縣級財力變異系數(shù)統(tǒng)計表

從表1可以看出，CV0呈明顯的上升趨勢，從1999年的0.4767上升到2011年的0.7519，這說明山東省內(nèi)縣際間的初始財力差異存在擴大的傾向，這應(yīng)該是山東省各縣之間經(jīng)濟條件和資源稟賦差異較大所致。接受財政轉(zhuǎn)移支付后，變異系數(shù)CV1比CV0有顯著的下降，說明轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮了一定的均等化效果。

用變異系數(shù)測度財力均等化效果存在兩個問題:一是CV1不能反映縣際間財力差異在轉(zhuǎn)移支付前后的變化程度。也就是說，如果CV0本身不大，那么即使CV1數(shù)值較小，也不能充分說明是否轉(zhuǎn)移支付起到了均等化效果。因此，有必要引入一個新的指標TE:

TE為轉(zhuǎn)移支付前后財力差異的變化與初始財力差異之間的比值。如果TE＞0，說明財政轉(zhuǎn)移支付縮小了原有的縣際間財力差異;如果TE=0，說明財政轉(zhuǎn)移支付未起到實質(zhì)性作用;如果TE＜0，說明財政轉(zhuǎn)移支付擴大了縣際間的財力差異。TE數(shù)值越大，說明轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果越明顯。

表2 縣級財力變異系數(shù)統(tǒng)計表

根據(jù)表2的TE計算數(shù)值可以看出，除2001年外，其余年份的轉(zhuǎn)移支付都發(fā)揮了均衡縣際間財力的作用。同時，從2003年到2007年，TE呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，說明在此期間財政轉(zhuǎn)移支付縮小縣際間財力差異的效果不斷加強;2007年以后，TE值基本保持不變，說明財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化調(diào)節(jié)功能趨于穩(wěn)定。

變異系數(shù)測度財力均等化效果存在的第二個問題是，僅從數(shù)值還不能判斷財政轉(zhuǎn)移支付是否將轄區(qū)間的財力差異調(diào)節(jié)到相對公平的狀態(tài)。理論上說，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與人均自有財力呈負相關(guān)關(guān)系，即人均自有財力少的縣應(yīng)該獲得更多的轉(zhuǎn)移支付;反之，人均自有財力越富裕的縣應(yīng)該獲得的轉(zhuǎn)移支付越少。皮爾森相關(guān)系數(shù)提供了驗證人均自有財力與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)關(guān)系的方法。皮爾森相關(guān)系數(shù)（PR）取值范圍是［-1，1］，-1表示完全負相關(guān)，0表示不相關(guān)，1表示完全正相關(guān)。若PR是負的，說明財政轉(zhuǎn)移支付有向弱勢地區(qū)傾斜的取向;若PR為正，說明財政轉(zhuǎn)移支付的分配沒有體現(xiàn)這種公平的取向。表3是山東省縣級財力PR值統(tǒng)計表。

表3 縣級財力PR值統(tǒng)計表

表3顯示，山東省的縣級財力PR值在-0.1～0.35之間波動，沒有明顯的規(guī)律，其中2001年、2006年和2007年的PR值為負值，但均不到-0.1，說明這三年的財政轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)出了微弱的“劫富濟貧”效應(yīng)，其余年份PR值均為正，則說明這些年份均未顯示公平取向。

三、泰爾指數(shù)衡量的縣級財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果分析

1.泰爾指數(shù)

泰爾指數(shù)衡量不均等時，可以衡量組內(nèi)差距和組間差距對總差距的貢獻，其分解結(jié)果是:

其中，TB表示組間（地市間）差距，TW表示組內(nèi)（地市內(nèi)）差距，i表示山東省地級市個數(shù)，j表示每個地市內(nèi)轄縣的個數(shù)，yi表示i市財力占全省份額，pi表示i市人口占全省份額，yij表示j縣財力占所屬i市的份額，pij表示j縣人口占所屬i市份額。根據(jù)此公式，分別計算財政轉(zhuǎn)移支付前的泰爾指數(shù)T0和轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)T1，然后進行分解。

2.泰爾指數(shù)衡量的縣級轉(zhuǎn)移支付均等化效果分析

（1）總體財力差異的調(diào)節(jié)

從測算結(jié)果可以看出，在財政轉(zhuǎn)移支付之前，以泰爾指數(shù)計量的山東省總體財力不均等呈現(xiàn)出逐年擴大的趨勢，從1999年的0.1073一路上升到2008年的0.3283，之后略有下降，但2011年依然達到了0.2879。財政轉(zhuǎn)移支付之后，這種總體財力的不均等不再是單邊上升的趨勢，而是表現(xiàn)為波動態(tài)勢，波動范圍在0.05～0.14之間，這在一定程度上說明轉(zhuǎn)移支付制度對初始財力的差異發(fā)揮了明顯的調(diào)節(jié)作用，并保持了相對的平穩(wěn)。

（2）地帶內(nèi)財力差異的調(diào)節(jié)

測算結(jié)果顯示，接受轉(zhuǎn)移支付前的地帶內(nèi)泰爾指數(shù)總體上呈現(xiàn)不斷增長的變化趨勢，取值區(qū)間為0.03～0.15，2007年以后，不斷增長的趨勢得到了一些抑制，但仍處于較高水平。接受轉(zhuǎn)移支付后的地帶內(nèi)泰爾指數(shù)相比于轉(zhuǎn)移支付之前有明顯下降，下降幅度在30% ～75%之間，并呈增大的變化態(tài)勢，這說明山東省現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度對地帶內(nèi)的財力不均等起到了漸進增強的正向調(diào)節(jié)效用。

（3）地帶間財力差異的調(diào)節(jié)

接受轉(zhuǎn)移支付前的地帶間泰爾指數(shù)與地帶內(nèi)泰爾指數(shù)有相同的變化趨勢，即基本變化趨勢是不斷增長的，取值范圍在0.07～0.19，這說明山東省地帶間初始財力差異比較大。接受轉(zhuǎn)移支付后的地帶間泰爾指數(shù)明顯降低，下降幅度在40% ～70%之間，這說明現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度對地帶間的財力差異起到積極的調(diào)節(jié)作用。

（4）總體財力差異的構(gòu)成分析

表4 1999～2011年山東省縣級財力差異的貢獻率統(tǒng)計表

從表4可以看出，在山東省轉(zhuǎn)移支付前縣級財力差異的構(gòu)成中，地帶間差距貢獻率高于地帶內(nèi)差距貢獻率，這說明地帶間差距是構(gòu)成山東省縣級初始財力差異的主要因素。2004年后，地帶間差距貢獻率下降，而地帶內(nèi)差距的貢獻率上升，二者之間的差距大大縮小。接受轉(zhuǎn)移支付后，山東省縣級財力差異的構(gòu)成中，地帶間差距貢獻率依然高于地帶內(nèi)差距貢獻率，這說明地帶間差距仍是構(gòu)成山東省縣級財力差異的主要因素，并未因財政轉(zhuǎn)移支付的實施而有所改變。在整個觀察期內(nèi)，地帶間差距貢獻率有一些波動和下降趨勢，但近幾年的貢獻率依然在60%左右，而地帶內(nèi)差距貢獻率也呈現(xiàn)出波動中小幅上升的特征，近幾年貢獻率在40%左右。

具體來看，1999～2004年和2006年，接受轉(zhuǎn)移支付后的地帶間差距貢獻率小于轉(zhuǎn)移支付前的貢獻率，這說明這幾年轉(zhuǎn)移支付的均等化效果對地帶間差距的調(diào)節(jié)更為明顯，其余年份里接受轉(zhuǎn)移支付后的地帶內(nèi)差距貢獻率均大于轉(zhuǎn)移支付之前的貢獻率，這說明在這些年份里轉(zhuǎn)移支付對地帶內(nèi)差距的均等化調(diào)節(jié)效果更為顯著。但綜合來看，地帶間的差異是造成區(qū)域財力差異的主要原因。

四、基尼系數(shù)衡量的縣級財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果分析

1.基尼系數(shù)

基尼系數(shù)本身有一個重要的性質(zhì)，即總收入差距可以按不同的分享收入差異進行分解。由于本文研究中所用的各縣的人口數(shù)并不相等，因此屬于不均等分組數(shù)據(jù)，借鑒Yao Shu-jie的基尼系數(shù)分解方法，令Cf表示第f種收入來源的集中率，G為總樣本的基尼系數(shù)，如果Cf＞G，并且樣本人均收入保持不變，則f項收入來源在收入中的比重Wf增加就會導(dǎo)致基尼系數(shù)擴大，也即會導(dǎo)致更大的收入不均，反之亦然。通過計算并比較Cf和G，可以用來衡量f項收入來源對基尼系數(shù)的貢獻。Cf/G值稱為相對集中系數(shù)，是一個相對的指標，具體指在某一年份中，縣級的某項收入來源對財力不均等的貢獻程度在整個財力不均等程度中所占的份額。如果某項收入的相對集中系數(shù)大于1，說明該項收入會帶來差異增大;如果小于1，則說明會帶來差異減小。因Cf的取值可能為負值，故盡管G的取值在［0，1］之間，Cf/G的取值也可能為負值，此時表明該項收入起到了相對更強的財力均等化效用。同時，WfCf/G用來表示第f項收入對基尼系數(shù)的百分比貢獻率。

2.基尼系數(shù)衡量的縣級財力均等化效果分析

（1）轉(zhuǎn)移支付整體均等化效果分析

在財政轉(zhuǎn)移支付之前，基尼系數(shù)基本上呈上升態(tài)勢。1999～2002年間，基尼系數(shù)在0.2～0.3之間;2003～2004年，基尼系數(shù)在0.3～0.4之間，這兩個階段基本上都屬于比較平均的區(qū)間。2004年以后，基尼系數(shù)在0.4～0.5之間，差距開始擴大，這說明財政轉(zhuǎn)移支付實施之前，縣際間的財力差異在逐年增大;轉(zhuǎn)移支付實施后的基尼系數(shù)較之前有了明顯的下降，但其自身數(shù)值在1999～2005年是不斷增長的，增長波動范圍在0.19～0.27之間。2006年之后，基尼系數(shù)基本是下降趨勢，波動范圍在0.26～0.23之間，這表明均等化作用呈現(xiàn)出加強的趨勢。

圖1 1999～2011年縣級自有財力及各類轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)

（2）自有財力及各類轉(zhuǎn)移支付對縣際間財力差異的貢獻分析

第一，自有財力對縣際間的財力差異的貢獻最為顯著，并且總體上呈現(xiàn)出上升的態(tài)勢。自有財力對基尼系數(shù)的貢獻百分比均超過了70%，最高的2009年甚至達到了98%，自有財力的相對集中系數(shù)取值范圍在1.15～1.75之間，整體上呈上升趨勢。這說明山東省縣際間的財力差異，在很大程度上是由于縣級政府間的初始財力差異造成的，也就是說，財力的初次分配對縣際間財力差異形成起到了主要作用，接受財政轉(zhuǎn)移支付，即財力的二次分配只起到了相對次要的作用。轉(zhuǎn)移支付制度作為一個再分配的手段，在財力的初始分配存在巨大差異的情形下，顯著地改變這種不均等狀態(tài)，具有相當?shù)碾y度。

第二，總轉(zhuǎn)移支付起到使縣際間的財力差異減小的作用，這種作用具有在波動中加強的趨勢?？傓D(zhuǎn)移支付對基尼系數(shù)的貢獻百分比取值范圍在4%～31%之間。其相對集中系數(shù)整體上表現(xiàn)出了下降的趨勢，從1999年的接近于0.7，到2011年的0.2左右，但在觀察期內(nèi)有所波動，因而這種樂觀的形勢能否保持下去，需要更長的時間去驗證。

第三，稅收返還對縣際間的財力差異的貢獻僅次于自有財力，但其作用基本上控制在一定的范圍內(nèi)。稅收返還對基尼系數(shù)的貢獻百分比取值范圍在5%～35%之間，稅收返還的相對集中系數(shù)取值范圍在1～1.5之間。稅收返還相對集中系數(shù)在1999～2006年間有略微下降的趨勢，2007～2011年間則走勢趨平。稅收返還之所以呈現(xiàn)出這樣的變化特點是由于其性質(zhì)決定的，即通過保護地方既得利益，從而保持地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性、主動性來促進改革的順利進行。正是這種以來源地為依據(jù)進行轉(zhuǎn)移支付分配的方法，非但沒有縮小縣際間的財力差異，反而導(dǎo)致了差異的擴大。但隨著稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的比重逐漸下降，這種趨勢得到了一定程度的緩解。

第四，專項補助使縣際間財力差異有一定程度的減小，但這種作用整體上來說比較弱，并且不穩(wěn)定。專項補助對基尼系數(shù)的貢獻百分比取值范圍在-3%～20%之間，專項補助的相對集中系數(shù)取值范圍在-0.25～0.91之間。在觀察期的第一年，專項補助相對集中，系數(shù)為負數(shù)，這說明對總體財力差異的貢獻為負，即起到了較為明顯的縮小財力差異的作用，但其余年份的相對集中系數(shù)大部分都大于0.6，說明縮小財力差異的作用比較弱。盡管財政部規(guī)定對大多數(shù)專項補助分配采取以“因素法”為主的方法，但現(xiàn)實中專項補助并沒有嚴格按照因素法進行分配，照顧既得利益的做法大大降低了其均等化效應(yīng)。

第五，財力性轉(zhuǎn)移支付起到了明顯的減小財力差異的作用，這種效用在觀察期的前期波動幅度較大，后期則趨于平穩(wěn)。財力性轉(zhuǎn)移支付對基尼系數(shù)的貢獻百分比取值范圍在-15%～1%之間，財力性轉(zhuǎn)移支付的相對集中系數(shù)取值范圍在-1.85～0.02之間。2004年之前，財力性轉(zhuǎn)移支付相對集中系數(shù)的取值變化幅度較大，呈上升趨勢，說明財力性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果降低。2004年以后，相對集中系數(shù)曲線先略微下降之后又趨于平緩，說明財力性轉(zhuǎn)移支付對財力差異的調(diào)節(jié)作用趨于穩(wěn)定。

綜上所述，整體上財政轉(zhuǎn)移支付起到一定的均等化效應(yīng)，并且這種正向調(diào)節(jié)作用有加強的趨勢;稅收返還起到了逆向調(diào)節(jié)的效用，但隨著其占財政轉(zhuǎn)移支付總量的比重不斷降低，其對縣際間財力差異的貢獻率得到了一定程度的控制;專項補助因其背后承載因素的復(fù)雜性，其均等化調(diào)節(jié)效應(yīng)很弱，且不穩(wěn)定;財力性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是最強的，但隨著時間的推移沒有表現(xiàn)出明顯的增強態(tài)勢，其有待進一步完善。

五、結(jié)論及政策建議

本文采用三種指標對1999～2011年山東省縣級財力差異及財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果進行了分析，通過對三種指標的測算結(jié)果進行比較可知如下三點。

一是山東省縣級初始財力差異很大。在這一點上變異系數(shù)、泰爾指數(shù)和基尼系數(shù)的計算結(jié)果一致?；嵯禂?shù)的分解結(jié)果還表明，縣級初始財力的巨大差異是造成縣級最終財力差異的主要原因。

二是財政轉(zhuǎn)移支付從整體上看對縣際間的財力差異起到了一定的均等化作用。但不容忽視的是，在財力初始分配相差懸殊的情況下，要顯著改變這種不均等的狀態(tài)，不僅需要轉(zhuǎn)移支付制度本身的改革，更需要省與縣、市與縣的財政分配關(guān)系的根本調(diào)整，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

三是變異系數(shù)和基尼系數(shù)對稅收返還、專項補助和財力性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果測度與大多數(shù)文獻的研究結(jié)論基本一致，稅收返還具有顯著的逆向調(diào)節(jié)的作用，專項補助的財力調(diào)節(jié)作用較弱，財力性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)最強。就財力差異的區(qū)域來源分解結(jié)果來看，泰爾指數(shù)的計算結(jié)果表明，山東省財政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用是以犧牲組間均等的代價換取的組內(nèi)財力的相對均等，即山東省各市轄縣之間的財力比較均衡，而各市之間的財力差異較大。

基于以上研究結(jié)論，本文提出了如下政策建議。

一是要加快完善“省直管縣”的財政體制，進一步規(guī)范市、縣財政分配關(guān)系?！笆≈惫芸h”體制相對于原有的市管縣體制的一個明顯優(yōu)勢是省級政府的轉(zhuǎn)移支付能夠直接對縣，避免了原來在轉(zhuǎn)移支付中經(jīng)常發(fā)生的“市卡縣”、“市刮縣”問題。因此，應(yīng)充分發(fā)揮“省直管縣”體制的優(yōu)勢，形成省級政府對縣級政府完善的縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系，尤其是應(yīng)加大對財力困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。針對縣級初始財力差距過大，轉(zhuǎn)移支付均等化實現(xiàn)難度大的客觀現(xiàn)實，賦予縣級政府，尤其是財力保障比較困難的縣更大的財權(quán)和財力，逐步建立以財產(chǎn)稅為主體稅種、以資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系，賦予縣級政府一定的主體稅種和預(yù)算自主權(quán)，使縣級政府財力和事權(quán)相匹配?？晒┻x擇的替代思路是省、市級政府上收財力薄弱縣的部分重要的基本公共服務(wù)的供給責任，以減輕縣級財政提供重要而龐大的公共服務(wù)的支出壓力。在此基礎(chǔ)上，促進市、縣協(xié)調(diào)發(fā)展，密切關(guān)注各地市間的不均等，加大省對市的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，改善地區(qū)間財力不均等的發(fā)展態(tài)勢。

二是要進一步明確和提升轉(zhuǎn)移支付的財力均等化目標。區(qū)域和城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等已成為當前我國公共財政建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化推進的嚴重障礙，尤其在當前我國以縣級和小城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展主陣地的情況下，省以下財政轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)尤其要提升均等化目標定位，更好地解決縣際間的財力差距和基本公共服務(wù)的提供問題。為此，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金的分配，使轉(zhuǎn)移支付的分配與地區(qū)人均自有財力間真正建立起負相關(guān)關(guān)系，從而通過“劫富濟貧”來均等化初始財力差異，這是完善轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要內(nèi)容。此外，應(yīng)進一步改革財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，徹底取消稅收返這類維護地方既得利益的轉(zhuǎn)移支付形式，減少專項補助的規(guī)模、完善專項補助資金的分配辦法。當然，轉(zhuǎn)移支付最重要的改革內(nèi)容應(yīng)是擴大財力性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，從而建立起以財力性轉(zhuǎn)移支付為主的財政轉(zhuǎn)移支付體系。

三是要適時建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。在自然資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異的情況下，地區(qū)間財力不均等的調(diào)節(jié)任務(wù)相當繁重，只依靠縱向的財政轉(zhuǎn)移支付制度實施財力差異的調(diào)節(jié)，必然會對省級財力提出較高的要求。同時，這也不利于對轉(zhuǎn)移支付資金的有效配置，可能會產(chǎn)生一系列不必要的政策實施成本。因此，借鑒別國（如德國）發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗，探索并建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，從而提高我國財政轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，這是未來完善轉(zhuǎn)移支付制度的重要任務(wù)。

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國家社會科學(xué)基金重大項目（13＆ZD031）;國家社會科學(xué)基金重點項目（14AZD023）;山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目（13CJJJ03）作者簡介:李一花（1971-），女，山東東營人，經(jīng)濟學(xué)博士，山東大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，主要從事公共財政與公共政策研究。

責任編輯:蔡 強