文｜張君臣

畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)保監(jiān)管的兩點(diǎn)思考

文｜張君臣

近年來，畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展比較迅速，成為農(nóng)民的主要收入之一，但也帶來一些環(huán)保問題，由畜禽養(yǎng)殖污染導(dǎo)致的環(huán)保信訪投訴呈上升趨勢(shì)，為切實(shí)維護(hù)群眾的環(huán)境權(quán)益、改善空氣環(huán)境質(zhì)量，須進(jìn)一步加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染防治。而現(xiàn)行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》等法律法規(guī)主要對(duì)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)提出了環(huán)保要求，對(duì)低于規(guī)模要求的畜禽養(yǎng)殖戶還沒有具體的管理辦法。在對(duì)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模界定上，各方面的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，為環(huán)保監(jiān)管帶來困惑。

關(guān)于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)分“存欄量”和“出欄量”兩類進(jìn)行界定，主要有以下六種情況：

《中華人民共和國(guó)畜牧法》要求省級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r制定畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》也要求省級(jí)人民政府確定畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！渡綎|省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》確定了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》將畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)確定為“常年存欄量為500頭以上的豬、3萬羽以上的雞和100頭以上的牛的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，以及達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的其他類型的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)”，但同時(shí)要求：地方法規(guī)或規(guī)章對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定嚴(yán)于該規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，從其規(guī)定。而《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于該標(biāo)準(zhǔn)，因此，只能按照《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定。

《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 18596-2001）》和《山東省畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（DB 37/ 534-2005）》確定了畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖區(qū)的適用規(guī)模（見表2、表3）。該排放標(biāo)準(zhǔn)適用于規(guī)?；⒓s化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖區(qū)污染物的排放管理，以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收及其投產(chǎn)后的排放管理。

對(duì)具有不同畜禽種類的養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖區(qū)，其規(guī)?？蓪㈦u、鴨、鵝、羊、牛的養(yǎng)殖量換算成豬的養(yǎng)殖量，換算比例為：30只蛋雞、鴨或鵝或60只肉雞或3只羊折算成一頭豬，1頭奶牛折算成10頭豬，一頭肉牛折算成5頭豬。

《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（2003年），對(duì)于存欄規(guī)模大于50頭牛、500頭豬、5000羽雞鴨等的禽畜養(yǎng)殖場(chǎng)征收排污費(fèi)。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》（2015年6月1日起施行），對(duì)“年出欄生豬5000頭（其他畜禽種類折合豬的養(yǎng)殖規(guī)模）及以上”的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，其他的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表。

>>對(duì)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模界定上，各方面的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，為環(huán)保監(jiān)管帶來困惑

2008年全國(guó)污染源普查，設(shè)定了規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖專業(yè)戶最低養(yǎng)殖畜禽數(shù)量（見表4）。

在以上六種畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)中，因《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是按照《中華人民共和國(guó)畜牧法》的要求確定，即法律確定的標(biāo)準(zhǔn)，其他為法規(guī)或規(guī)范性文件確定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)模要求應(yīng)采用《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》確定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

表1 畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn) （按存欄數(shù)計(jì)）

表2 集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)適用規(guī)模 （按存欄數(shù)計(jì)）

表3 集約化畜禽養(yǎng)殖區(qū)的適用規(guī)模 （按存欄數(shù)計(jì)）

表4 養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖戶的劃分標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染的環(huán)保監(jiān)管

以上六種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)環(huán)保監(jiān)管有實(shí)際意義的主要是《山東省畜禽養(yǎng)殖管理辦法》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》確定的兩種規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，主要是針對(duì)“防治畜禽養(yǎng)殖污染”和“規(guī)定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。由于兩種規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在不同的兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，因此也應(yīng)根據(jù)具體養(yǎng)殖規(guī)模適用相應(yīng)的法律進(jìn)行監(jiān)管（以生豬為例）。

“生豬（按存欄數(shù)計(jì)）200頭以下”的畜禽養(yǎng)殖戶

目前，對(duì)畜禽養(yǎng)殖戶的環(huán)保監(jiān)管主要有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：環(huán)保部門沒有執(zhí)法依據(jù)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)主要適用于畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的養(yǎng)殖污染防治，對(duì)未達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的畜禽養(yǎng)殖沒有規(guī)定。新《環(huán)保法》第四十九條要求“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境”，但是沒有明確管理部門和罰則。因此，認(rèn)為對(duì)不達(dá)規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)管權(quán)限不在環(huán)保部門。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：環(huán)保部門可以進(jìn)行立案查處?！渡綎|省實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》規(guī)定，對(duì)未遠(yuǎn)離居民居住區(qū)、未采取措施產(chǎn)生惡臭氣體對(duì)附近居民生活環(huán)境造成污染的畜禽養(yǎng)殖，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，可以處五百元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處五百元以上五萬元以下罰款?！肚鄭u市環(huán)境保護(hù)行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)該種違法行為依據(jù)“距居住區(qū)距離”進(jìn)行行政處罰權(quán)裁量，由于沒有規(guī)定畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，也沒有涉及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，因此，環(huán)保部門可以據(jù)此進(jìn)行監(jiān)管。

兩種觀點(diǎn)均有法律依據(jù)，但為維護(hù)好群眾的環(huán)境權(quán)益，建議對(duì)該類投訴以協(xié)調(diào)為主，由環(huán)保部門會(huì)同畜牧部門、屬地鎮(zhèn)（街道）要求畜禽養(yǎng)殖戶進(jìn)行規(guī)范管理，統(tǒng)籌解決其存在的問題。而對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、污染嚴(yán)重的畜禽養(yǎng)殖戶，經(jīng)充分協(xié)調(diào)仍達(dá)不到實(shí)際效果的，建議環(huán)保部門依據(jù)《山東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)大氣污染防治法>辦法》進(jìn)行立案查處。

“生豬（按存欄數(shù)計(jì)）200頭以上，且豬（按存欄數(shù)計(jì)，25千克以上）500頭以下”的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)

對(duì)該規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)保監(jiān)管主要適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》的法律規(guī)定。

一是畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》要求，對(duì)沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)新建、改建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。

二是畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)建設(shè)污染防治配套設(shè)施。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，對(duì)沒有建設(shè)污染防治配套設(shè)施的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。

三是畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)必須設(shè)置畜禽廢渣的儲(chǔ)存設(shè)施和場(chǎng)所，采取對(duì)儲(chǔ)存場(chǎng)所地面進(jìn)行水泥硬化等措施，防止畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失、惡臭氣味等對(duì)周圍環(huán)境造成污染和危害。按照《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》的規(guī)定，對(duì)沒有設(shè)置畜禽廢渣的儲(chǔ)存設(shè)施和場(chǎng)所，造成畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失、惡臭氣味等對(duì)周圍環(huán)境造成污染和危害的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，并處以1000元以上3萬元以下罰款。

四是畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)排放污染物，應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)?！缎笄蒺B(yǎng)殖污染防治管理辦法》要求，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)排放污染物，應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定繳納排污費(fèi)；向水體排放污染物，超過國(guó)家或地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)按規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。

“豬（按存欄數(shù)計(jì)，25千克以上）500頭以上”的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)

該類的畜禽養(yǎng)殖規(guī)模要求由“畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”提出，該排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了水污染物、惡臭氣體的最高允許日均排放濃度、最高允許排水量，畜禽養(yǎng)殖業(yè)廢渣無害化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)該類畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)保監(jiān)管還可適用污染物防治方面的法律法規(guī)：

從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、處置畜禽糞便，造成環(huán)境污染的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款。

排放水污染物，不得超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，排放水污染物超過國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。

向大氣排放污染物的，其污染物排放濃度不得超過國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》要求，向大氣排放污染物超過國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。

(作者單位: 青島市環(huán)保局黃島分局)