文｜本刊編輯部

垂直管理好處多 綠色發(fā)展有保障

文｜本刊編輯部

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（簡稱十八屆五中全會）于2015年10月26日至29日在北京召開?！懊利愔袊笔状螌懭胛迥暌?guī)劃，這與十八屆五中全會提出的綠色發(fā)展理念一脈相承。改革已在途中，為了減少地方行政干預(yù)和增強(qiáng)執(zhí)法效力，“十三五”期間將垂直管理省以下環(huán)保監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法，這樣可以更加好地實現(xiàn)“美麗中國”的建設(shè)。

習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明中指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。綜合起來，現(xiàn)行環(huán)保體制存在4個突出問題：一是難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)。

這條說明還將環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理具體化：主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這是對我國環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。這項改革要在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務(wù)。在“十三五”規(guī)劃中，最高決策層面提出要實行最嚴(yán)格的環(huán)保制度與省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測執(zhí)法實行垂直管理，這是破解環(huán)保體制積弊的務(wù)實之策，更是建設(shè)生態(tài)文明與美麗中國的必然選擇。

數(shù)據(jù)造假已成頑疾

2015年4月1日，全國環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)場會在無錫召開，在有數(shù)百名各地監(jiān)測站負(fù)責(zé)人參加的現(xiàn)場工作會上，環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青坦言，有的地方確有監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的問題。他同時告誡，數(shù)據(jù)真實可靠是監(jiān)測工作的底線，絕對不能觸碰，環(huán)保監(jiān)測人員要像對待生命一樣對待監(jiān)測數(shù)據(jù)。

>>垂直管理是破解環(huán)保體制積弊的務(wù)實之策

吳曉青說，有些地方政府為了減輕考核壓力、實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)等目的，行政管理部門指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府和環(huán)保部門的公信力，對監(jiān)測系統(tǒng)也造成了非常大的傷害。中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性問題，多次批示要求，監(jiān)測數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確真實，嚴(yán)厲打擊環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為，對虛假數(shù)字要嚴(yán)厲問責(zé)。

事實上，對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性的要求，也是新環(huán)保法的亮點之一。2015年1月1日起開始施行的新環(huán)保法明確規(guī)定，監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測設(shè)備，遵守監(jiān)測規(guī)范，對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，對篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的要予以懲處，追究法律責(zé)任。吳曉青說，監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題已上升到法律層面，具有了更高的約束力。

>>數(shù)據(jù)真實可靠是監(jiān)測工作的底線，絕對不能觸碰

7月22—23日，2015年度國家環(huán)境咨詢委員會和環(huán)境保護(hù)部科學(xué)技術(shù)委員會座談會在北京召開。“兩委”委員齊聚一堂，從基本定位、任務(wù)設(shè)計、總體思路以及保障措施等方面為“十三五”環(huán)保規(guī)劃建言獻(xiàn)策。中國工程院院士魏復(fù)盛提出，要保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性?，F(xiàn)在，監(jiān)測數(shù)據(jù)受到社會很大的質(zhì)疑，數(shù)據(jù)不真實、不可靠，這應(yīng)該是一個普遍的問題。地方政府報上來的環(huán)境方面的數(shù)據(jù)有三套，一套是圍繞著評比非常好的數(shù)據(jù)，一套是圍繞爭取治理環(huán)境的資金，是一套很糟糕的數(shù)據(jù)，還有一套就是真實數(shù)據(jù)。地方環(huán)保局監(jiān)測站要向國家報數(shù)據(jù)，必須經(jīng)過市長、縣長的批準(zhǔn)，不得到批準(zhǔn)這個數(shù)據(jù)報不出去。數(shù)據(jù)不真實是一個很大的問題。建議建立完善的審核和質(zhì)量保證體系，將問題從制度、法律和規(guī)范上加以解決，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

數(shù)據(jù)造假屢禁不止

2015年9月11日，蘭州市環(huán)境監(jiān)察局會同蘭州市公安局環(huán)保分局執(zhí)法人員，對甘肅中糧可口可樂飲料有限公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司通過改變污水在線監(jiān)測設(shè)備采樣方式，偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，逃避環(huán)保監(jiān)管。違反了《中華人民共和國水污染防治法》第二十二條、第二十三條之規(guī)定。市環(huán)境監(jiān)察局依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十二條的規(guī)定，對該單位下達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書》。甘肅中糧可口可樂飲料有限公司違法事實清楚、證據(jù)確鑿，蘭州市環(huán)境保護(hù)局依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第三款和《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的規(guī)定，將該案移送蘭州市公安局進(jìn)行處理。2015年10月15日，蘭州市公安局依法對該公司主管人員處以行政拘留5天的處罰。

此事一經(jīng)媒體曝光，立即迎來一片嘩然。要知道，“節(jié)水、零排放”一直都是可口可樂公司所標(biāo)榜的符號。發(fā)生“環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)造假”，非但有違公司一直以來的口號，更是徑直撞在我國嚴(yán)打監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的槍口之上。

2015年6月13日，環(huán)保部通報7起環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假案例。這7起造假案例涉及的企業(yè)分別是:建滔(河北)焦化有限公司、河南信陽豫信軋鋼實業(yè)有限公司、中國水泥廠有限公司、山東龍口礦業(yè)集團(tuán)熱電有限公司、山東安丘市盛源熱電、山東萊蕪市汶源熱電有限公司、山東東營華泰化工集團(tuán)有限公司。

其中,建滔(河北)焦化有限公司主營搗固焦、粗苯、焦油等產(chǎn)品,是邢臺市重要化工企業(yè)之一。4月22日,邢臺市環(huán)保局與市公安局環(huán)保支隊混合編隊,對該公司污染物排放情況進(jìn)行了全面檢查。檢查發(fā)現(xiàn),該公司部分高濃度焦化生產(chǎn)廢水未經(jīng)任何處理,直接用于熄焦,屬典型的惡意偷排偷放。此外,該公司存在焦?fàn)t超標(biāo)排放、燃煤鍋爐在線監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、煙塵超標(biāo)排放等問題。邢臺市環(huán)保局依法作出處罰決定,對該公司處以145萬元罰款并沒收違法保證金100萬元；因該公司肆意修改在線監(jiān)控數(shù)據(jù),其主管環(huán)保的經(jīng)理張某某、儀表部經(jīng)理胡某被依法行政拘留7日。

河南省環(huán)境監(jiān)控中心檢查發(fā)現(xiàn),信陽豫信軋鋼實業(yè)有限公司擅自拔出部分二氧化硫測量探頭,使采樣孔漏氣,稀釋排放污染物,人為干擾采樣裝置、降低測量數(shù)據(jù),造成監(jiān)控數(shù)據(jù)失真。針對該公司的違法行為,信陽市環(huán)保局依法對企業(yè)下達(dá)了處罰決定書,對企業(yè)存在的超標(biāo)排放、干擾自動監(jiān)控數(shù)據(jù)行為,分別給予6萬元、3萬元處罰,追繳2015年第一季度焦?fàn)t煙囪二氧化硫排污費,啟動按日計罰程序。信陽市公安局對涉嫌違法的主管人員李某某和其他直接責(zé)任人王某某作出了行政拘留十日的行政處罰。

群眾投訴中國水泥廠有限公司涉嫌排放廢氣超標(biāo)、污染環(huán)境,但環(huán)保局監(jiān)控平臺上企業(yè)各項污染物排放指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)。南京市環(huán)境監(jiān)察支隊到企業(yè)現(xiàn)場調(diào)查取證發(fā)現(xiàn),該企業(yè)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采樣的分析儀和數(shù)據(jù)傳輸?shù)墓た貦C(jī)之間接入了幾根導(dǎo)線,并連接該公司辦公室,可隨意篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)。近日,南京市環(huán)境監(jiān)察支隊對這家企業(yè)處以20萬元行政罰款,并要求其補(bǔ)交排污費近260萬元。同時,企業(yè)相關(guān)環(huán)保責(zé)任人楊某,因篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),被處以行政拘留5天。

造假手段五花八門

據(jù)央廣網(wǎng)2014年7月7日報道，環(huán)保部對2013年脫硫數(shù)據(jù)造假的19家企業(yè)予以處罰，不少央企子公司也在名單中。在脫硫數(shù)據(jù)造假的19家企業(yè)中，五大電力集團(tuán)、華潤、中石油、神華等央企子公司均上榜。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，環(huán)保數(shù)據(jù)造假已經(jīng)是公開的秘密?！安糠制髽I(yè)和污水處理廠已經(jīng)摸到了自動監(jiān)測設(shè)備的采樣規(guī)律，如兩小時或者1小時采樣一次，部分企業(yè)就在測量間歇大量偷排超標(biāo)污水?！?/p>

企業(yè)從“偷排污水”升級到“偷改數(shù)據(jù)”，聽上去，已經(jīng)是道高一尺魔高一丈，治污之難有些讓人絕望了。但實際上，治污之難，并不在于企業(yè)偷排的鬼把戲多，而是一些地方政府部門睜一只眼閉一只眼縱容的結(jié)果。所以，要管住企業(yè)的污水管子，首先要管住政府部門負(fù)責(zé)人的官帽子，政績考核不能只看GDP，還要考核環(huán)境質(zhì)量。

為何環(huán)保數(shù)據(jù)造假事件層出不窮？我國的環(huán)境監(jiān)測體系究竟給造假者留出了哪些空間？在對這些弄虛作假的行為給予聲討和處罰之余，這些秘密背后的玄機(jī)更加值得深思。

在過去幾年里，有關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)造假的新聞屢見不鮮，環(huán)境數(shù)據(jù)造假也一度被業(yè)內(nèi)人戲稱為“潛規(guī)則”，而將這一“潛規(guī)則”曝光于眾目睽睽之下的，是環(huán)保部發(fā)布的 《關(guān)于2013年脫硫設(shè)施存在突出問題企業(yè)予以處罰的公告》，對脫硫數(shù)據(jù)造假的19家企業(yè)予以處罰，追繳罰款4.1億元。

在舉國上下共同治理大氣污染、加大對脫硫脫硝改造力度的緊要關(guān)頭，這一事件無疑挑戰(zhàn)了大多數(shù)人的神經(jīng)。緊接著，事件持續(xù)發(fā)酵，更多的環(huán)境數(shù)據(jù)造假事件被曝光，涵蓋污水處理、大氣污染治理、固廢處理等領(lǐng)域，環(huán)境數(shù)據(jù)造假儼然成為公開的秘密。

至于造假的手段，則五花八門。記者在山東省環(huán)保局公示的2013年17家自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假企業(yè)名單中看到，“采樣系統(tǒng)腐蝕嚴(yán)重?fù)p毀，設(shè)置數(shù)值下限”、“擅自拔出采樣探頭”、“擅自修改監(jiān)測參數(shù)”、“放置模擬水樣”等造假手段層出不窮。

記者在采訪中得知，企業(yè)為使環(huán)保數(shù)據(jù)好看，以次充好、偷梁換柱等手段頻繁運用。排污企業(yè)多年來在環(huán)保數(shù)據(jù)上苦心做文章，除了對環(huán)保責(zé)任普遍認(rèn)識不夠外，最根本的原因是利益所趨。外界將這總結(jié)為“三大動力”——少繳排污費、規(guī)避處罰、騙取國家補(bǔ)貼。

山東早已注意到環(huán)保數(shù)據(jù)很難避免同級行政干預(yù)。2010年以來，山東推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測管理體制機(jī)制改革。體制改革的要點，是環(huán)境質(zhì)量“上收一級”管理，污染源“下放一級”管理。省級環(huán)保部門負(fù)責(zé)17個設(shè)區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)測，污染源監(jiān)督監(jiān)測下放到市、縣級環(huán)保部門。

2011年9月，正式啟動改革試點工作，試點范圍包括濟(jì)南、濱州、菏澤3市。2012年7月，全省17市144個空氣站全部實行了TO模式運營。目前全省環(huán)境空氣質(zhì)量良好率由過去各市自行上報的95%降低為66%，下降29個百分點。全省空氣站平均設(shè)備運行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率均達(dá)到90%以上。從2013年1月起，山東每月對17市空氣質(zhì)量排序，并向媒體公開。

垂直管理統(tǒng)領(lǐng)綠色發(fā)展

2015年10月29日，人民網(wǎng)組織視頻訪談，邀請中國社科院學(xué)部委員汪同三、國家信息中心預(yù)測部首席經(jīng)濟(jì)師王遠(yuǎn)鴻、國家行政學(xué)院教授汪玉凱做客人民網(wǎng)強(qiáng)國論壇，就“垂直管理”請三位專家發(fā)表意見。

對于十八屆五中全會公報中指出的“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部首席經(jīng)濟(jì)師王遠(yuǎn)鴻表示：“中國實現(xiàn)真正綠色發(fā)展的路還很長，把垂直管理作為一個契機(jī)和起點，將會取得比較好的結(jié)果。”

中國社科院學(xué)部委員汪同三說：有幾個垂直的例子，比如說銀行的管理是垂直的，還有統(tǒng)計是垂直的。垂直的好處是什么？就是不受地方利益的干擾，更能夠貫徹影響全局、影響大局的政策方針。以前關(guān)于環(huán)保的管理是地方化的，出現(xiàn)很多問題的原因是我們國家真正的環(huán)保政策在很多地方執(zhí)行時大大打了折扣，不得不付出先污染后治理的代價。多少年前我們就在講避免先污染、后治理，結(jié)果現(xiàn)在基本上還是這樣。以后要減弱這方面的影響，使以后治理的成本大大地降低。所以，把環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測以垂直管理方式，是一個很重要的措施，也是一個進(jìn)步，希望通過這樣一個措施的執(zhí)行，能減輕先污染的程度，能夠降低后治理的成本。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，“十三五”期間將垂直管理省以下環(huán)保監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法，是保障未來綠色發(fā)展的重大舉措，這是從管理體制上進(jìn)行的一次重大改革。過去環(huán)保部門因為地方管理受到地方制約，沒有剛性執(zhí)法的手段，通過垂直管理，至少官帽子不在地方政府手中。在目前的體制下，官帽子是非常重要的，一個是錢，一個是帽子，如果這兩個東西擺脫了地方的束縛以后，就可能在執(zhí)行過程中有了剛性。所以垂直管理以后，為綠色發(fā)展提供了重要的體制制度保障。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文向記者描述了他今年上半年為某直轄市設(shè)計的環(huán)境監(jiān)察垂直管理方案——

首先，在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管部門之下，借鑒重慶、陜西、貴州等地經(jīng)驗，升格機(jī)構(gòu)，成立副局級自然資源和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察總隊，總隊下設(shè)正處級內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并由市政府制定專門的《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察辦法》或《環(huán)境保護(hù)督察方案》，作為保證獨立執(zhí)法的法律依據(jù)。

如果有可能，使這個總隊成為具有雙重屬性的機(jī)構(gòu)，接受上級環(huán)保機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。如果雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得以建立，上面提到的法律可由上級環(huán)保機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、市政府聯(lián)合發(fā)布。區(qū)縣層面以此類推，建綜合執(zhí)法大隊，負(fù)責(zé)所有自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的綜合執(zhí)法，保障執(zhí)法獨立性。

其次，根據(jù)“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)察要求，配備本市的資源和環(huán)境監(jiān)察專員，辦公室掛靠在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管部門，對上級環(huán)保機(jī)構(gòu)和本級監(jiān)察局負(fù)責(zé)。

當(dāng)然，再完美的頂層設(shè)計也有待實踐檢驗，但“十三五”時期的環(huán)境保護(hù)工作值得期待。