文｜劉賢春

垂直管理需要理順各種關(guān)系

文｜劉賢春

黨的十八屆五中全會決定，實行“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。以黨的全會決定地方這一機構(gòu)管理歸屬，可見基層環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察在“綠色發(fā)展”中承擔(dān)的重要責(zé)任。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法重點難點在基層?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察隊伍是打擊地方環(huán)境違法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“主力軍”。當(dāng)下基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)（包括環(huán)保部門）人、財、物由地方管理與調(diào)配，自然是“端誰碗、受誰管、聽誰話”，擺脫不了地方政府的干預(yù)，一些地方難免存在落實環(huán)保法律法規(guī)和政策的“軟著陸”。實行省以下環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，使“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”有了體制保障，“綠色發(fā)展”有了制度護(hù)航，也讓基層環(huán)境監(jiān)察從此“破繭化蝶”，理直氣壯亮劍執(zhí)法，落實“最嚴(yán)環(huán)保制度”。這項改革將在試點基礎(chǔ)上于“十三五”期間全面完成。如何抓住試點契機，就“垂直管理”的關(guān)鍵問題給予基層環(huán)境監(jiān)察新期待，得到制度設(shè)計預(yù)期，筆者結(jié)合基層環(huán)保工作實際，提出如下建議：

應(yīng)著力理順“垂直管理”各方職責(zé)關(guān)系

>>基層環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察在“綠色發(fā)展”中承擔(dān)著重要責(zé)任

“十三五”規(guī)劃建議《說明》明確，省以下環(huán)境監(jiān)察垂直管理是指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)。機構(gòu)歸屬變動，其職責(zé)和工作關(guān)系自然發(fā)生變動，應(yīng)及時跟進(jìn)理順關(guān)系明晰職責(zé)，使基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作順利過渡流暢銜接不受影響，避免給基層環(huán)境監(jiān)察履職帶來困難。

一是理順省級環(huán)保部門與地方政府的環(huán)保職責(zé)關(guān)系。市（地）縣環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)隸屬省環(huán)保廳后，職責(zé)發(fā)生了調(diào)整，與地方政府各自應(yīng)負(fù)哪些環(huán)保責(zé)任，高層應(yīng)盡快進(jìn)行明確，最好由國家編制和環(huán)保部門共同統(tǒng)一明確，避免各省（市）自行決定造成基層環(huán)保思想與行為的混亂。就現(xiàn)實情況看，應(yīng)依據(jù)環(huán)保法律法規(guī)和國家相關(guān)制度規(guī)定，劃定省環(huán)保部門和地方政府的環(huán)保職責(zé)范圍，不能脫離現(xiàn)行法律政策相關(guān)規(guī)定進(jìn)行職能劃定和授權(quán)，特別要根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》和中央新近出臺的生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境損失責(zé)任追究黨政同責(zé)、資源環(huán)境審計等法律、制度規(guī)定，具體明確地方政府對轄區(qū)環(huán)保的職能職責(zé)，不能因為屬地環(huán)保監(jiān)察機構(gòu)的“垂直管理”而弱化了地方政府對“本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的法定職責(zé)，更不可將屬于地方政府環(huán)保責(zé)任范圍但可能影響其黨政干部考核、審計等“障礙性”工作職責(zé)，隨屬地環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)“垂直”而剝離。如是，只能待環(huán)保相關(guān)法律、制度修改后進(jìn)行，否則，就會與現(xiàn)行環(huán)保法律和制度相抵觸，帶給基層環(huán)境監(jiān)察實際履責(zé)諸多困難，擾亂社會公眾思想，垂直管理所期待的效果必將大打折扣。

在理順省環(huán)保部門、地方政府環(huán)保職責(zé)關(guān)系的同時，還應(yīng)理順環(huán)保系統(tǒng)各層級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)關(guān)系。在確定市（區(qū)）縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)職責(zé)時，應(yīng)考慮將原地方環(huán)保局對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)授權(quán)或委托的環(huán)保行政管理性的職責(zé)，如環(huán)境信訪、環(huán)保應(yīng)急處置、“三同時”監(jiān)察驗收等，剝離給地方政府?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察機構(gòu)主要職責(zé)應(yīng)是對屬地政府、企事業(yè)單位及排污者執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、政策、制度的督政、督察和執(zhí)法。

二是理順縣級環(huán)保局作為市環(huán)保局派出機構(gòu)與屬地政府的職責(zé)關(guān)系。市級環(huán)保局實行以省環(huán)保部門為主的雙重管理體制，作為其派出機構(gòu)的縣級環(huán)保局也具有“雙重管理”的屬性。從“十三五”規(guī)劃建議《說明》的機構(gòu)管屬方向思考（筆者尚關(guān)注到官方進(jìn)一步信息），作為原市縣級環(huán)保局屬下的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)垂直到了省環(huán)保部門，恰似失去了“左膀右臂”，而市、縣級環(huán)保局在落實地方黨委政府環(huán)保部署時，原本靠的就是這“左膀右臂”，現(xiàn)在成了“獨臂司令”，何有力量再去施“政”？以后又有“兩個婆婆”，聽誰不聽誰，熱哪一頭都不好。這個職責(zé)關(guān)系、工作關(guān)系、上下關(guān)系如果不順，其職能作用就會大打折扣，屬地政府落實環(huán)保職責(zé)將變得蒼白無力，這本不是此項制度改革想看到的。再者，地方政府履行環(huán)保職責(zé)不能不設(shè)環(huán)保局這個職能部門；而作為派出機構(gòu)市環(huán)保局又不能放任對縣級環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)與管理，如何避免“婆婆打架”或“都管都管不好”的現(xiàn)象，各地不妨在試點中給出合理答案，更需要上層的科學(xué)研判，給予基層環(huán)保機制改革的期待。

三是理順地方相關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)關(guān)系?；鶎迎h(huán)保工作及執(zhí)法涉及法制、公安、法院、檢察院、建設(shè)、水務(wù)、農(nóng)委、畜牧等多部門的齊抓共管。基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)隸屬地方時，地方黨委、政府會對重大環(huán)保工作或行動，統(tǒng)一部署，及時協(xié)調(diào)，有力調(diào)度；省垂直環(huán)保部門后，地方政府更多的是依賴省級環(huán)保部門的統(tǒng)籌部署，督促落實；地方有關(guān)部門也會因此削弱工作配合、支持力度。對此，國家和省有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一意見，給予地方相關(guān)部門環(huán)保職責(zé)的明確規(guī)定和要求，形成依據(jù)職責(zé)，統(tǒng)籌管理，協(xié)作有力，配合緊密，各盡其責(zé)的良好局面。

應(yīng)著力解決“垂直管理”的現(xiàn)實問題

“十三五”規(guī)劃建議《說明》指出，“省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費”。但是，基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)“垂直管理”還有經(jīng)費外的其他現(xiàn)實問題，若得不到妥善解決或處理，必將影響“垂直管理”制度改革的效果預(yù)期，不可避免地出現(xiàn)在這之前工商、質(zhì)檢、國土等部門垂直管理的“反復(fù)”與“陣痛”。因此，基層環(huán)境監(jiān)察人員期待上面在“垂直管理”改革制度實施之初，就基層普遍關(guān)心的問題合理作出政策“設(shè)計”，使垂直管理后的基層環(huán)境監(jiān)察真正“強身健體”、“破繭化蝶”。

一是機構(gòu)設(shè)置應(yīng)相對統(tǒng)一。統(tǒng)一機構(gòu)名稱、性質(zhì)、級別、職能、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等，改變現(xiàn)實各地機構(gòu)設(shè)置混亂狀況。

二是妥善上收人員并解決人員編制。多年來，地方嚴(yán)控環(huán)保監(jiān)察人員編制，實行“減員減編”，多數(shù)縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人員編制數(shù)是10多年前成立局之初下的，幾名十幾名不等，期間分配、安置、調(diào)入人員都作“超編”對待，有的政策性安置人員不予在編制部門落冊入編；人員編制身份有財政全額供給、財政差額供給、財政保障、單位自收自支，這些情況甚至在一個縣的環(huán)保局同時存在，造成基層環(huán)境監(jiān)察力量十分薄弱。這些人員都是經(jīng)地方有關(guān)部門批準(zhǔn)有規(guī)范手續(xù)進(jìn)入環(huán)保系統(tǒng)，且從崗多年有較好的工作經(jīng)驗和能力。在“垂直管理”上收人員時，上級應(yīng)從基層現(xiàn)實情況和不削弱基層環(huán)境監(jiān)察力量出發(fā)，突破人員編制數(shù)限制，核收人員并登記編制。保持基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的順利過渡，避免之前工商部門等機構(gòu)“垂直管理”上收人員考慮不周，少數(shù)地方發(fā)生“多起群體性上訪事件”，以致后來不得不進(jìn)行工作“反復(fù)”的教訓(xùn)，保持局面穩(wěn)定和基層環(huán)境監(jiān)察力量不被削弱。

三是落實上收環(huán)境監(jiān)察人員參公待遇。按照國家組織、人事、環(huán)保部門曾經(jīng)出臺的環(huán)境監(jiān)察人員參照公務(wù)員管理的政策規(guī)定，將“垂直管理”后的基層環(huán)境監(jiān)察人員統(tǒng)一實行參公管理。

四是保障基層環(huán)境監(jiān)察人員政策待遇。明確經(jīng)費供給性質(zhì)、供給形式、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等；執(zhí)行工資政策不宜搞地區(qū)“平均主義”，使工資水平與所在地區(qū)物價及消費水平相平衡；省環(huán)保部門還應(yīng)一視同仁，讓基層環(huán)境監(jiān)察人員能夠享受國家或所在省市地方可以享受的政策待遇。

五是改善基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)工作條件。解決無辦公場所問題，配備辦公自動化設(shè)備及執(zhí)法裝備，改善工作環(huán)境，提高執(zhí)法能力。

>>環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法重點難點在基層

應(yīng)著力拓展干部使用空間渠道

塊塊管理下的基層環(huán)境監(jiān)察干部職工基本是“一進(jìn)定終身”，內(nèi)部流動、升任的空間極其有限，輸出任職更受體制限制，即便十分優(yōu)秀或有很強的工作能力，也得不到職務(wù)晉升或輸出任用。內(nèi)部沒有升任空間，外部出口又被堵死，長此以往使基層環(huán)境監(jiān)察干部產(chǎn)生了“疲倦感”，積極性、上進(jìn)心受到嚴(yán)重打擊，外面優(yōu)秀人才更不愿進(jìn)來，不利于基層環(huán)境監(jiān)察隊伍建設(shè)。

國家及省有關(guān)部門在實施基層環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)管理制度改革時，應(yīng)一并對基層環(huán)境監(jiān)察干部使用制度進(jìn)行創(chuàng)新，為優(yōu)秀人才健康成長創(chuàng)造條件。應(yīng)打破縱向限制，讓優(yōu)秀基層環(huán)境監(jiān)察干部與人才有系統(tǒng)內(nèi)向上升任的空間。有關(guān)部門應(yīng)破除“條條”束縛，制定新規(guī)，讓基層環(huán)境監(jiān)察優(yōu)秀干部也能進(jìn)入市級省級環(huán)保系統(tǒng)工作。應(yīng)洞開橫向天地，營造優(yōu)秀基層環(huán)境監(jiān)察干部與人才系統(tǒng)內(nèi)流動的環(huán)境?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察機構(gòu)“垂直管理”后，人、財、物三權(quán)在上，人員使用、干部配備、人員崗位調(diào)整主動權(quán)在省級環(huán)保部門，應(yīng)打開內(nèi)部人員橫向流動渠道，改變隸屬地方時系統(tǒng)人員“死水一潭”局面，實行縣與縣、地區(qū)與地區(qū) “跨界使用”，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)干部調(diào)動、區(qū)域交流“無禁區(qū)”，讓優(yōu)秀干部脫穎而出，進(jìn)一步加強基層環(huán)境監(jiān)察干部隊伍建設(shè)。

應(yīng)拆除體制籬笆，疏通基層環(huán)境監(jiān)察干部與優(yōu)秀人才系統(tǒng)外任職出口。拆除現(xiàn)實地方環(huán)境監(jiān)察優(yōu)秀干部不能“跳出”系統(tǒng)去外單位任職的體制“籬笆”。上級相關(guān)部門應(yīng)主動溝通，形成共識，采取措施，暢通基層環(huán)境監(jiān)察干部輸出與進(jìn)入的渠道及升任空間。

要重視加強基層環(huán)境監(jiān)察干部的培訓(xùn)培養(yǎng)。上級環(huán)保部門應(yīng)多關(guān)心基層環(huán)境監(jiān)察干部的成長，加強在崗干部的系統(tǒng)性培訓(xùn)、教育與管理，提高綜合素質(zhì)和從業(yè)能力；加強后備干部及優(yōu)秀人才培養(yǎng)，建立后備干部梯隊及人才庫，多給年輕干部一些輸出鍛煉的機會。建設(shè)一支留得住、敢擔(dān)當(dāng)、過得硬的高素質(zhì)基層環(huán)境監(jiān)察隊伍，適應(yīng)愈加艱巨而繁重的基層環(huán)保事業(yè)，不負(fù)改革期待。

（作者單位：安徽省肥西縣環(huán)保局）