文｜賀震

垂直管理需解決好三大問題，宜分三步走

文｜賀震

黨的十八屆五中全會提出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度?！绷?xí)近平總書記在全會上所作的《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>的說明》中指出：“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)?！?/p>

這是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在遏制環(huán)境管理中的地方保護主義，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法是一個牽涉面甚廣的交叉領(lǐng)域，環(huán)保部門與政府之間、與政府其他部門之間，甚至環(huán)保部門內(nèi)部各單位之間，都有著說不清道不明的職能與責任邊界。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的復(fù)雜性，要求我們在推行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度時，慎之又慎、認真搞好操作層面的具體的制度設(shè)計，從而在實踐中貫徹落實好中央決策，保證有效達成改革目標。

比較省以下環(huán)保局這兩個機構(gòu)的建設(shè)與工作運行情況看，省以下環(huán)保監(jiān)測機構(gòu)——市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)測中心（站）通常都是作為一個獨立的法人機構(gòu)來建設(shè)和管理的技術(shù)支撐單位，工作內(nèi)容相對單純，工作手段較為成熟，人員身份性質(zhì)單一，組織保障自成體系，實行垂直管理相對較好操作；省以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)——市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊，雖然也是一個獨立的法人機構(gòu)，但現(xiàn)實中是作為環(huán)保局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)來建設(shè)和管理的，其日常工作與環(huán)保局機關(guān)絕大多數(shù)處（科）的業(yè)務(wù)工作深度交織，人員身份性質(zhì)復(fù)雜（部分人員為行政編制、部分人員為參公管理、部分人員為事業(yè)編制），組織保障由局機關(guān)統(tǒng)一負責，是實行垂直管理的難點所在。

實行垂直管理尤其需要悉心做好制度設(shè)計，避免走彎路。筆者認為，從現(xiàn)實情況看，實行省以下環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法垂直管理和縣級環(huán)保局作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)，需要審慎解決好三大問題。

如何落實市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責和縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定？

從2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責?！钡谑畻l規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睆?008年6月1日起施行的現(xiàn)行《水污染防治法》第四條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責?！?第八條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睂⒂?016年1月1日起施行的新修訂的《大氣染防治法》第三條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責”。第五條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊，是同級環(huán)保部門委托的主要環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為主要靠這支隊伍查處，同級行政區(qū)域的環(huán)境問題整改主要靠這支隊伍督促落實。實行垂直管理后，這支隊伍的角色定位將發(fā)生變化，將不再是同級環(huán)保部門委托的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)。市、縣（市、區(qū)）環(huán)保局是否要查處本行政區(qū)域企業(yè)事業(yè)單位的環(huán)境違法行為、是否要督促本行政區(qū)域的環(huán)境問題的整改？如果承擔這些職能，要靠哪些力量（隊伍）來落實相關(guān)工作？縣級環(huán)保局成為市級環(huán)保局的派出機構(gòu)之后，其也不再是縣級人民政府的環(huán)境保護主管部門，縣級人民政府用什么機構(gòu)來進行環(huán)境監(jiān)管？與法律有規(guī)定如何銜接？

有人提出，市、縣（市、區(qū)）另外成立自己的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)，縣級地方政府另行成立環(huán)境保護主管部門。但在同一行政區(qū)域內(nèi)再建立同一類型的機構(gòu)，顯然不是一種正向改革，而是一種倒退。這既不符合中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》確定的“構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責不一致、違法成本過低等問題”的目標，不符合“將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制”的制度設(shè)計，不符合中央推進環(huán)境管理體制改革的本意，也不符合壓減財政供養(yǎng)人員總量的大趨勢。顯然此路不通。

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境管理的主戰(zhàn)場，是實現(xiàn)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)目標的重要保障。而加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平，關(guān)鍵在于地方。如果市、縣（市、區(qū)）環(huán)保局不再擔負查處本行政區(qū)域企事業(yè)單位的環(huán)境違法行為、督促本行政區(qū)域的環(huán)境問題的整改的職能，市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責和縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定就勢必落空。由此，還涉及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》中規(guī)定的市、縣級行政區(qū)域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究的問題。如若其不再承擔相應(yīng)職能，而追究其相關(guān)責任就說不通。

如若將現(xiàn)行和全國人大剛剛頒布即將施行的相關(guān)法律的相關(guān)規(guī)定修改為“省和市級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，既是于法律本身不嚴肅的，同時也等于從法律上宣布了“縣級人民政府不需要對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，也不需要進行相關(guān)責任追究。如果沒有縣級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責作為支撐和依托，省和市級人民政府又怎能對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負得起責呢？層層責任落空，由此引發(fā)的問題和可能產(chǎn)生的后果將是不堪設(shè)想的。顯然，此路也不通。

可見，如何進行科學(xué)的制度設(shè)計，從而保證市、縣人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責和縣級以上地方環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的法律規(guī)定落到實處，是關(guān)系到實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度成敗的關(guān)鍵所在。必須從法律與制度上科學(xué)劃分環(huán)境保護的事權(quán)，最終既維護好地方保護環(huán)境的積極性，發(fā)揮地方的監(jiān)管責任，使新的環(huán)境監(jiān)管體系可問責，也能保證環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的獨立性。

>>實行垂直管理尤其需要悉心做好制度設(shè)計，避免走彎路

市、縣（市、區(qū)）環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)與同級環(huán)保部門之間日常工作如何銜接？

>>環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境管理的主戰(zhàn)場，是實現(xiàn)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)目標的重要保障

當前，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊作為同級環(huán)保部門的一部分，負責人參加環(huán)保局的局務(wù)會、辦公會，完全在環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其監(jiān)察執(zhí)法是圍繞著環(huán)保局中心工作進行的，與環(huán)保局機關(guān)絕大多數(shù)處（科）的業(yè)務(wù)工作深度交織融合，環(huán)保局與環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊兩者不是“你中有我，我中有你”的關(guān)系，而是一種包含的關(guān)系。實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度后，市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊與同級環(huán)保部門的關(guān)系便由“一家人”變成了“友鄰單位”，雖然不會一刀兩斷成為互不相干的兩個單位，但兩者間日常運作方式肯定要發(fā)生變化，至少不會像現(xiàn)在這樣緊密。由此，在工作銜接上，就要考慮并解決好以下幾個問題：

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊垂直管理后，與同級環(huán)保局同頻運行，還是獨立運行？其負責人是否需要參與同級環(huán)保局的會議？其日常工作任務(wù)是從同級環(huán)保局領(lǐng)受，還是由省環(huán)保廳（局）下達？如果參加同級環(huán)保局的會議、日常工作與同級環(huán)保局同頻運行，是否存在一個“誰指揮誰”“誰服從誰”的問題？如果其日常工作任務(wù)由省環(huán)保廳（局）下達，如何才能做到符合當?shù)匦姓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管的實際需要？

在具體工作上，還有信訪的受理與處理問題、行政處罰流程設(shè)計問題。目前各市、縣（市、區(qū)）的環(huán)保信訪投訴都是由環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊受理與處理的，作為公眾反映和投訴環(huán)境問題的重要渠道之一的“12369”環(huán)境投訴專線，也是設(shè)在環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的。省以下環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)垂直管理后，環(huán)境信訪受理與處理的職能是隨著環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)一道劃走，還是由環(huán)保局擔負，是要加以考慮的。及時了解掌握群眾的環(huán)境信訪投訴情況，是及時解決群眾身邊環(huán)境問題的重要基礎(chǔ)。如果這項職能隨著環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)一道劃走，則環(huán)保局要了解掌握本行政區(qū)域的環(huán)境情況，中間就隔了“一道墻”。如果這項職能由環(huán)保局擔負，則環(huán)保局受理后自身卻沒有執(zhí)法隊伍能夠及時前往查處，及時給老百姓一個交代。因此，在市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)垂直管理后，無論這項職能由誰擔負，都要有一個好的制度設(shè)計，以免出現(xiàn)“百姓心聲”的信息阻隔與工作上的推諉扯皮。

根據(jù)查處分開的原則，目前在行政處罰的流程上，是環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)進行現(xiàn)場執(zhí)法——“查”，同級環(huán)保機關(guān)的法處（科）依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定審核確定——“處”。在現(xiàn)行體制下，這一流程是不存在問題的。但在市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)垂直管理后，其現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題及處罰建議由誰來審查、下達，就出現(xiàn)了問題。如果仍按現(xiàn)在的運行模式，從部門區(qū)別上說不通，同時如若出現(xiàn)行政復(fù)議、訴訟由誰來承辦，如果處罰發(fā)生失誤需要承擔責任，似乎也難以分清。而如果全省三級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)所有環(huán)境處罰的案件都由省級環(huán)保廳局法規(guī)處承辦，不僅有一個省環(huán)保廳局法規(guī)處人員配備（能力）的問題，更有一個效率的問題。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)垂直管理后如何解決組織人事與保障銜接問題？

當前，環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)重，但環(huán)保機構(gòu)編制員額少、人手緊張，是一個在全國范圍內(nèi)帶有普遍性的問題。這里所指的員額既包括局機關(guān)人員的行政編制，也包括所屬單位的事業(yè)編制，局機關(guān)行政編制少的矛盾更為突出一些。據(jù)調(diào)查，一個縣級環(huán)保局的行政編制通常在20～30人之間（有的不足20人），內(nèi)設(shè)機構(gòu)通常為6～10個科室（有的更多一些），除局領(lǐng)導(dǎo)、退居二線不正?！白唷钡哉季幹频睦贤就猓崎L以下行政編制人員屈指可數(shù)。在此情況下，各地縣級環(huán)保局機關(guān)與其所屬的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)的人員都是混編混用的，局機關(guān)許多科室多數(shù)人員是從這兩個機構(gòu)抽調(diào)的，甚至有一些科室全部人員都是從這兩個機構(gòu)抽調(diào)的。各地縣級環(huán)保局不約而同這樣做，一方面是機關(guān)行政編制人數(shù)太少不得已而為之，另一方面也是熟悉全面情況、鍛煉培養(yǎng)人才的一個途徑。但實行監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)垂直管理后，這兩個機構(gòu)與環(huán)保局機關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機關(guān)工作的人員勢必要歸位，環(huán)保局機關(guān)如何正常運行將需要重新考慮。

市、縣（市、區(qū)）環(huán)境監(jiān)察支隊、大隊，雖然是獨立的法人機構(gòu)，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不完整，人事、黨務(wù)、財務(wù)、日常管理與保障均由環(huán)保局機關(guān)統(tǒng)一管理保障。實行垂直管理與環(huán)保局“分家”后，其人事、黨務(wù)、財務(wù)、日常管理與保障是仍然依托“友鄰單位”環(huán)保局，還是組建自己“小而全”的管理部門完全自行管理，需要加以認真設(shè)計。如果采取依托環(huán)保局管理的辦法，那人事工作顯然不便托管。如果組建自己“小而全”的管理部門完全自行管理，則把本就緊張到捉襟見肘的編制員額用到了非環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法上。

我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，不同的縣級行政區(qū)域內(nèi)污染源數(shù)量差別很大，有的是成倍的差別，這就帶來執(zhí)法監(jiān)管工作量的很大差異。同時，由于不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不一，其人員待遇也存在著一定的差異。就江蘇省來說，經(jīng)濟發(fā)展水平分為明顯的蘇南、蘇中、蘇北三個板塊，與此同時，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作量和人員待遇也存在著三個板塊的差別。省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，必然由省級環(huán)保廳局對人員及待遇進行統(tǒng)一管理，必然出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的人員流動，也必然有一個薪資待遇相互比較的問題。在這方面，也需要做好科學(xué)的制度設(shè)計，以免人心浮動，影響工作。

在目前的環(huán)保管理體制中，核與輻射是自成體系、相對獨立運行的，包括核與輻射的監(jiān)察執(zhí)法也是如此。實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是否包括核與輻射的監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)與職能，也需作出明確。

另外，近年來不少縣級環(huán)保局為了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)境監(jiān)管，分片設(shè)立了環(huán)保分局，有的依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所?？h級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)時，這些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保分局、環(huán)保所，如何管理也需予以明確。

省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度宜分三步走

黨的十八屆五中全會確定實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的決策公布后，在社會各界尤其是在全國環(huán)保系統(tǒng)引起強烈反響。有的認為中央決策已十分明了，不必再進行試點，照辦就是，下一個文件就可以立馬垂直管理了；有的感到環(huán)境問題與地方的經(jīng)濟社會發(fā)展深度交織、矛盾重重，環(huán)保垂直管理是所有垂直管理中最復(fù)雜的，難以操作。在筆者看來，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，涉及法律法規(guī)修訂等制度配套、涉及政府管理規(guī)程調(diào)整、涉及人事經(jīng)費等具體安排，確實是牽一發(fā)而動全身的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是立馬下一個文件就可一蹴而就的。但也不是一項“剪不斷理還亂”、“老虎吃天無從下口”的工作。

記得胡適先生在“五四”時期曾提出來一句名言叫：“大膽假設(shè)，小心求證”。“大膽假設(shè)”是要人們打破舊有觀念的束縛，掙破舊有思想的牢籠，對未解決的問題大膽提出新的假設(shè)或解決的可能；“小心求證”是要人們不能停在假設(shè)或可能的路上，而要以嚴謹求實的態(tài)度進行證明，小心證明要尊重事實、尊重證據(jù)，不能有半點馬虎?！按竽懠僭O(shè)，小心求證”是求新的精神和求實的態(tài)度的結(jié)合。大膽設(shè)想開啟思路，小心行事鑄就成功。胡適的這句話為人們提供了一種全新的研究問題、解決問題的思路，對中國文史研究產(chǎn)生了一定的影響，特別是對新文化運動起到了一定的推動作用。

落實環(huán)保垂直管理制度，應(yīng)借鑒胡適的這兩句話，做到：“堅決貫徹，精心實施”。既不能猶疑不決、拖而不辦，也不能匆忙上馬、急于求成。中央為我們規(guī)劃了藍圖，接下來我們必須科學(xué)“施工”。如何科學(xué)落實中央確定的改革計劃，避免折騰和走彎路，確保達到預(yù)定目標？筆者認為，在具體實施過程中，宜分三步走：

充分調(diào)研論證，精心設(shè)計實施方案

為落實好監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，首先應(yīng)在部和省級政府、省級環(huán)保廳局搭建由領(lǐng)導(dǎo)、專家和從事監(jiān)測監(jiān)察的人員組成的臨時性改革“參謀部”“指揮部”，負責具體的制度設(shè)計和路徑設(shè)計，拿出實施方案。必須看到，實行垂直管理，打破以“塊”為主的地方環(huán)保管理體制，在有利于執(zhí)法監(jiān)管的同時，隨之出現(xiàn)的新問題也須破解。為此，這個改革機構(gòu)組成后，要打破神秘化，力戒閉門造車，關(guān)起門來搞方案，首要做的工作應(yīng)該是帶著中央的精神進行廣泛而深入的調(diào)查研究，問計于民，匯聚民智。通過調(diào)研總結(jié)實踐經(jīng)驗，找出貫徹落實中央決策過程中可能遇到的問題，在充分的調(diào)研中形成改革方案。

調(diào)研工作應(yīng)針對我國東中西部經(jīng)濟與環(huán)保發(fā)展的差異、地域面積的差異、政府有的條線已經(jīng)或曾經(jīng)施行過垂直管理的實際，至少應(yīng)分為五種類型進行，盡力保證調(diào)研的覆蓋面。一是對目前正在實行垂直管理制度的海關(guān)、稅務(wù)、國土等相關(guān)政府部門進行調(diào)研。二是對曾經(jīng)實行過垂直管理，后來又恢復(fù)原有管理體制的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等相關(guān)部門進行調(diào)研，以及對沈陽等地環(huán)保部門在實行了幾年整體直管后，又回歸屬地管理情況進行調(diào)研。三是對已經(jīng)探索試行環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)垂直管理制度的重慶、陜西、貴州等省市地進行調(diào)研。四是分東中西部、經(jīng)濟發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，對省以下地方政府及相關(guān)部門進行調(diào)研。五是對省級環(huán)保廳局和市、縣環(huán)保機構(gòu)進行調(diào)研。

調(diào)研要直奔主題、直面問題，讓大家解放思想，打開心扉掏心窩子，從而廣泛聽取基層真實聲音，了解基層真實情況，了解清楚已實行垂直管理的部門和地區(qū)的成功經(jīng)驗、了解清楚曾經(jīng)實行過垂直管理又恢復(fù)原有管理體制的緣由與教訓(xùn)、了解清楚不同人群對中央決策的學(xué)習(xí)理解情況、了解清楚在實際工作中遭遇的難點與困惑、了解清楚不同地區(qū)對實行垂直管理的政策需求。調(diào)研既要針對普遍性的問題，也要注意研究個性化的小眾問題。要通過廣泛而深入的調(diào)研，傾聽政府和環(huán)保部門在長期實踐中凝練的建議，汲取他們在解決問題中凝聚的智慧，從而推動頂層設(shè)計與基層需求的緊密結(jié)合，打通頂層設(shè)計與基層落實之間的“最后一公里”。調(diào)研的工作做得是否扎實、情況和需求摸得是否準確，將直接影響著后續(xù)出臺的垂直管理具體方案和配套制度、措施是否切合實際、科學(xué)可行，從某種意義上說，甚至決定著垂直管理制度能否得以順利實施。

認真試點探索，檢驗完善實施方案

先試點后推開，是遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。調(diào)研論證—試點探索—全面推開，這是改革進程的通常規(guī)律。跳過一些應(yīng)有的環(huán)節(jié)，調(diào)研論證不夠、試點完善不夠，盲目冒進，急于求成，往往事與愿違，適得其反。其實，這些年來，在一些條線就有這方面的例子。國家行政學(xué)院宋世明教授說，有人這樣形容不成功的改革，改革前是切膚之愛，失敗后是錐心之痛。要避免這種情況的出現(xiàn)，就需要在政策實施前做好頂層設(shè)計和一攬子細節(jié)設(shè)計，而再完美的設(shè)計也要經(jīng)過實踐的檢驗，并在實踐中加以完善。這就有必要在一定范圍內(nèi)先行先試。其實，歷次改革實踐已反復(fù)告訴我們，再完美的方案設(shè)計，距千姿百態(tài)、豐富多彩的實踐都或多或少地有一些距離，都需要在試點中修正、完善。只有經(jīng)過實踐檢驗證明是科學(xué)可行的，才宜于在面上推開。

先試點后推開，是落實中央決策的必要程序。習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議>的說明》中明確要求，“這項改革要在試點基礎(chǔ)上全面推開，力爭‘十三五’時期完成改革任務(wù)”。習(xí)近平總書記在這段這里明確兩點，一是過程性要求，即要在試點基礎(chǔ)上全面推開，試點是一個不可或缺的過程；二是時間性要求，即力爭“十三五”時期完成，并沒有要求立即到位，而是留有充分的時間。我理解，習(xí)近平總書記之所以明確、具體地提出這樣的要求，就是充分考慮到了環(huán)保垂直管理的復(fù)雜性。實行垂直管理中遇到的新問題，需要通過試點去摸索解決的辦法，拿出切合實際的對策。也只有通過試點才能將點上的好經(jīng)驗、好做法，總結(jié)上升為具有普遍性的政策措施。

試點應(yīng)體現(xiàn)差異性和代表性。從國家層面來說，試點應(yīng)針對我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟社會與環(huán)保發(fā)展的差異、地域面積的差異等，在東、中、西部選取能夠代表不同特點的省（市、自治區(qū)）；從省級層面來說，也應(yīng)針對本省級行政區(qū)域內(nèi)不同市、縣（市）的情況，確定有代表性的地方先行先試。試點方案不能簡單“一刀切”，應(yīng)按照分類指導(dǎo)、區(qū)別對待的原則，針對不同地區(qū)的特點試行不同的方案。讓不同的方案通過試點的檢驗，從而優(yōu)選符合當?shù)貙嶋H的最佳方案。

適時面上推開，落實各自最佳方案

在充分調(diào)研論證和試點單位先行先試的基礎(chǔ)上，適時全面推開省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是突破現(xiàn)行環(huán)保體制弊端，解決現(xiàn)行環(huán)保體制存在的4個突出問題，消除有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象，把中央決策落到實處，增強環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性的最后一道環(huán)節(jié)。我國幅員遼闊，存在經(jīng)濟社會發(fā)展差異，在全面落實省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理時，不必強求高度統(tǒng)一“一刀切”，但須務(wù)求效果最佳?！靶枰裁礃拥男幽_知道”。比如，江蘇、浙江與新疆、西藏在實施垂直管理中，就未必適用于一樣的模式。省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是一項大的環(huán)保體制改革，各地在落實中尚有較大探索空間。因此，成熟的制度設(shè)計，至少應(yīng)提供兩種甚至兩種以上不同的方案供不同地區(qū)選擇，以優(yōu)化地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。

全面推開垂直管理制度時，各地實施的方案可以有特色、有差異，但實施的效果必須統(tǒng)一，就是科學(xué)劃分事權(quán)，明晰地方政府、相關(guān)行業(yè)管理部門以及環(huán)保部門的職責，理順三大權(quán)責關(guān)系（即省環(huán)保廳局與市縣政府在環(huán)境保護方面的權(quán)責關(guān)系；市縣監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)與同級環(huán)保局的權(quán)責關(guān)系；市縣環(huán)保局與同級政府及相關(guān)部門在環(huán)境保護方面的權(quán)責關(guān)系），切實落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任、切實解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)、切實適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域和流域環(huán)境問題的新要求、切實規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)，從而落實“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”的法律規(guī)定，構(gòu)建以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，使生態(tài)環(huán)境保護工作能落實、責任可追究、質(zhì)量能改善。

（作者單位：江蘇省環(huán)境保護廳政策法規(guī)處）