文｜凌江

危險(xiǎn)廢物大量堆積已成環(huán)境隱患

文｜凌江

天津“8·12”危險(xiǎn)品倉(cāng)庫的爆炸聲猶響在耳，如何使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作更好地適應(yīng)新常態(tài)下危險(xiǎn)廢物管理工作的需求？

歷史欠賬多，危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察形勢(shì)嚴(yán)峻

我國(guó)危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察工作起步晚、基礎(chǔ)薄弱、歷史欠賬多，當(dāng)前危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察問題較為突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法事件集中式爆發(fā)

2013年，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2013]15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“兩高司法解釋”）出臺(tái)后，環(huán)境監(jiān)察部門鐵腕治污和強(qiáng)勢(shì)執(zhí)法取得了顯著效果。但仍有部分企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，未將危險(xiǎn)廢物提供或委托給持經(jīng)營(yíng)許可證的單位進(jìn)行利用處置，而是“一轉(zhuǎn)了之”，甚至非法傾倒，導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件集中式爆發(fā)，環(huán)境監(jiān)察工作任務(wù)依然十分艱巨。

2014年度，山東公安機(jī)關(guān)共偵辦破壞生態(tài)環(huán)境案件990起，其中非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物的案件共計(jì)601起，占全部案件的60.7%。2012年6月至2013年2月期間，江蘇泰州多家化工企業(yè)為節(jié)省處置費(fèi)用，通過向個(gè)人支付低價(jià)運(yùn)輸費(fèi)用，采用安裝在船艙底部的自動(dòng)閥門向河流傾倒廢鹽酸的方式“處理”危險(xiǎn)廢物，對(duì)長(zhǎng)江水系造成了嚴(yán)重污染。

危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理總體水平偏低

“十二五”期間，各級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門積極貫徹落實(shí)《“十二五”危險(xiǎn)廢物污染防治規(guī)劃》，全面開展危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理督察考核工作，危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理取得明顯成效，但是總體水平仍然偏低。危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理督察考核中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別企業(yè)存在危險(xiǎn)廢物識(shí)別標(biāo)志和貯存場(chǎng)所建設(shè)不規(guī)范、不如實(shí)申報(bào)危險(xiǎn)廢物種類和數(shù)量、危險(xiǎn)廢物內(nèi)部管理臺(tái)賬和轉(zhuǎn)移聯(lián)單等基礎(chǔ)檔案保存不完善、應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)、法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)欠缺等問題尤為突出。

2013年度，環(huán)境保護(hù)部六大督查中心在全國(guó)共抽查危險(xiǎn)廢物重點(diǎn)單位1649家，其中危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位的抽查合格率為68.1%，危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位的抽查合格率為72.5%，距離《“十二五”危險(xiǎn)廢物污染防治規(guī)劃》分別提出的90%和95%目標(biāo)要求仍有較大差距。

危險(xiǎn)廢物大量堆積成為環(huán)境隱患

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量逐年增加。據(jù)專家研究估算，當(dāng)前我國(guó)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量約為1億噸/年，而每年危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)單位實(shí)際利用處置量約為1500萬噸左右?，F(xiàn)有的危險(xiǎn)廢物利用處置能力遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，加上歷年累計(jì)貯存量，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物大量堆積，成為環(huán)境安全隱患。據(jù)初步估算，全國(guó)危險(xiǎn)廢物堆存點(diǎn)多達(dá)數(shù)百個(gè)，歷史堆存的危險(xiǎn)廢物數(shù)量高達(dá)上億噸。2014年12月6日媒體曝光湖南創(chuàng)元鋁業(yè)有限公司的上千噸電解槽大修產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物——含氟廢料未經(jīng)處理進(jìn)行簡(jiǎn)易堆存，嚴(yán)重危害周圍環(huán)境與人體健康。

危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察問題的根源分析

危險(xiǎn)廢物的環(huán)境監(jiān)察工作缺乏技術(shù)支撐。環(huán)境監(jiān)察部門在日常執(zhí)法檢查中，對(duì)危險(xiǎn)廢物種類、數(shù)量的判定很大程度上依賴于《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書。但是，當(dāng)前我國(guó)《名錄》尚不完善，部分危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生工藝和《名錄》中不對(duì)應(yīng)，致使其分類模糊或沒有體現(xiàn)。另外，大量環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件針對(duì)危險(xiǎn)廢物通常只有一句“交由有資質(zhì)的單位處理”，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中危險(xiǎn)廢物種類、數(shù)量與企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生情況不符，無法為環(huán)境監(jiān)察部門日常執(zhí)法檢查提供正確、科學(xué)的判定依據(jù)。

環(huán)境監(jiān)察工作存在“重水、重氣、輕渣”現(xiàn)象

當(dāng)前，危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境的嚴(yán)重性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性仍未得到有效重視。一方面，多數(shù)地區(qū)環(huán)境監(jiān)察部門在日常執(zhí)法檢查中通常將大氣、水納入環(huán)保系統(tǒng)重點(diǎn)污染監(jiān)管體系和環(huán)境監(jiān)察重點(diǎn)，而忽視了危險(xiǎn)廢物的監(jiān)管。另一方面，多數(shù)地區(qū)的市縣尚未設(shè)立專門的固體廢物管理機(jī)構(gòu)，危險(xiǎn)廢物管理工作由監(jiān)察、污防機(jī)構(gòu)人員兼職管理。各機(jī)構(gòu)在管理職能上界定不清、工作程序混亂，導(dǎo)致危險(xiǎn)廢物執(zhí)法監(jiān)管存在缺位問題。

基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)薄弱

危險(xiǎn)廢物種類多、涉及行業(yè)范圍廣，對(duì)基層執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察能力都有較高的要求。但是，當(dāng)前基層執(zhí)法隊(duì)伍普遍存在人員總量不足、能力素質(zhì)不高、結(jié)構(gòu)不盡合理、高層次專業(yè)技術(shù)人才缺乏、人才培養(yǎng)工作薄弱等突出問題。多數(shù)基層執(zhí)法人員對(duì)危險(xiǎn)廢物相關(guān)的法律法規(guī)、企業(yè)生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查時(shí)“找不到、找不準(zhǔn)”問題，與新時(shí)期環(huán)保工作的新要求相比還有較大差距。

亟需強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)部正在以貫徹落實(shí)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，積極開展《固體法》《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》和《危險(xiǎn)廢物鑒別程序》等法律法規(guī)的制修訂工作，將為危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察提供法制保障。

為了進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，使其更好地適應(yīng)新形勢(shì)下危險(xiǎn)廢物污染防治工作的要求，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：

一是全面提升危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察能力。強(qiáng)化內(nèi)部合作機(jī)制。一方面，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)各部門按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)廢物全過程監(jiān)督管理。另一方面，建立以環(huán)境監(jiān)察部門為主、固體廢物管理等相關(guān)部門配合的危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察機(jī)制，加大對(duì)危險(xiǎn)廢物執(zhí)法檢查力度，形成齊抓共管的工作局面。

實(shí)行“三級(jí)聯(lián)查”機(jī)制。以貫徹落實(shí)國(guó)辦《通知》為契機(jī)，在完善國(guó)家環(huán)境監(jiān)察體制的基礎(chǔ)上，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。同時(shí)，要充分發(fā)揮“三級(jí)聯(lián)查”（國(guó)家督查、省級(jí)巡查、市縣檢查）作用，加大對(duì)危險(xiǎn)廢物相關(guān)企業(yè)的暗查暗訪力度，依法嚴(yán)厲打擊危險(xiǎn)廢物環(huán)境違法行為。

建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。全面實(shí)施行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)，加大對(duì)危險(xiǎn)廢物等環(huán)境污染刑事案件的查處力度。各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要和公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等司法部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有條件的地區(qū)可成立“環(huán)保警察”，實(shí)現(xiàn)對(duì)危險(xiǎn)廢物違法行為的行政處罰和刑事處罰無縫銜接。

二是通過危險(xiǎn)廢物專項(xiàng)執(zhí)法檢查嚴(yán)厲打擊違法行為。強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境監(jiān)察。各級(jí)環(huán)保部門可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，選取重點(diǎn)行業(yè)深入開展危險(xiǎn)廢物專項(xiàng)執(zhí)法檢查。排查危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生種類和數(shù)量，切實(shí)摸清重點(diǎn)行業(yè)的危險(xiǎn)廢物底數(shù)。排查歷史堆存危險(xiǎn)廢物的地點(diǎn)和數(shù)量，切實(shí)防控歷史堆存危險(xiǎn)廢物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。排查危險(xiǎn)廢物利用處置情況，切實(shí)保障危險(xiǎn)廢物得到合法轉(zhuǎn)移和妥善利用處置。

突出“出重拳、用重典”的主基調(diào)。針對(duì)危險(xiǎn)廢物專項(xiàng)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為，充分借助新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和“兩高司法解釋”這兩把利劍，嚴(yán)格追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，加大對(duì)當(dāng)事人的索賠、罰款和刑事處罰力度。對(duì)惡意傾倒危險(xiǎn)廢物等違法行為，依法從嚴(yán)從重處罰；對(duì)涉嫌危險(xiǎn)廢物環(huán)境污染刑事犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。

三是創(chuàng)新危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察機(jī)制。水氣核查，兼顧廢渣。將污染物總量減排產(chǎn)生的固體廢物，尤其是危險(xiǎn)廢物的利用處置情況納入污染物總量減排督查考核指標(biāo)體系。只有廢水和廢氣污染物總量減排產(chǎn)生的污泥和脫硝催化劑等危險(xiǎn)廢物得到妥善利用處置，才能達(dá)到污染物總量減排的效果，真正改善環(huán)境質(zhì)量。對(duì)于污染物總量減排產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物沒有得到妥善利用處置的，視為沒有完成污染物總量減排任務(wù)；沒有妥善利用處置廢棄脫硝催化劑的企業(yè)，不享受電價(jià)補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。

分級(jí)管理，突出重點(diǎn)。一方面，針對(duì)危險(xiǎn)廢物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，將有毒有害物質(zhì)含量高、無利用價(jià)值需要處置的危險(xiǎn)廢物作為優(yōu)先管控類危險(xiǎn)廢物。另一方面，根據(jù)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生數(shù)量，將危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生數(shù)量大的產(chǎn)廢單位作為重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)。環(huán)境監(jiān)察部門可以依據(jù)上述兩項(xiàng)原則，確定危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)察重點(diǎn)對(duì)象，加大現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查和危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理抽查力度。

借助信息化手段，提高監(jiān)察效率。充分運(yùn)用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)和地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術(shù)，對(duì)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置等過程進(jìn)行電子跟蹤監(jiān)管，防止非法轉(zhuǎn)移和傾倒，切實(shí)做到危險(xiǎn)廢物全過程監(jiān)管。

四是突出抓好宣傳培訓(xùn)。加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳。以貫徹落實(shí)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為主線，積極宣傳與危險(xiǎn)廢物密切相關(guān)按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理等配套文件，提高危險(xiǎn)廢物相關(guān)企業(yè)的法律意識(shí)，達(dá)到“知法、敬法、守法”的效果。

強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)。日常監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查中堅(jiān)持“疏堵結(jié)合”的原則，在加大對(duì)危險(xiǎn)廢物違法行為打擊力度的同時(shí)，按照相關(guān)法律規(guī)定指導(dǎo)企業(yè)提升危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理水平，落實(shí)危險(xiǎn)廢物污染防治的主體責(zé)任，提高危險(xiǎn)廢物法律制度的執(zhí)行力。

加大違法事件曝光率。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)等新媒體和省、市等地方媒體作用，曝光一批由非法堆存、傾倒和處置危險(xiǎn)廢物引發(fā)的環(huán)境污染刑事案件。通過對(duì)危險(xiǎn)廢物典型案例進(jìn)行宣傳報(bào)道，實(shí)現(xiàn)打擊一家、震懾一片、教育一方，切實(shí)起到警示作用。

(作者系環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任)