文｜王以淼

浙江:積極探索“第三方”監(jiān)督

文｜王以淼

>>浙江麗水梯田

2015年1月，新修訂的《環(huán)境保護法》正式施行，標(biāo)志著環(huán)境保護工作步入新常態(tài)，政府監(jiān)管服務(wù)、企業(yè)自律自治、社會參與監(jiān)督的環(huán)境公共治理格局正逐步形成。為適應(yīng)環(huán)境管理新形勢，環(huán)保部門需要創(chuàng)新思維，在著力完善行政監(jiān)管的同時，積極引智借力，充分發(fā)揮和有效引導(dǎo)社會力量特別是具備環(huán)保專業(yè)素質(zhì)的機構(gòu)作為“第三方”參與環(huán)境保護監(jiān)督，提高環(huán)境管理效能。

開展環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督的必要性

有利于抬高環(huán)保部門監(jiān)管能力“短板”

當(dāng)前，環(huán)境形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)繁重，相較于門類繁雜的污染行業(yè)和量大面廣的污染企業(yè)，基層環(huán)保監(jiān)管不僅人力欠缺、智力更是有些“短板”，監(jiān)管覆蓋面、精深度都存在一些問題。通過引智借力，充分發(fā)揮“第三方”機構(gòu)人力和智力優(yōu)勢，可以很大程度上彌補“短板”，進(jìn)一步提升執(zhí)法監(jiān)管的質(zhì)量，做到管得更深、更精、更有效，實現(xiàn)對污染企業(yè)的精細(xì)化、專業(yè)化管理。

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有利于企業(yè)提高自身環(huán)境管理水平

當(dāng)前，浙江相當(dāng)數(shù)量企業(yè)已走出粗放型發(fā)展階段，正朝著資源集約、環(huán)境友好方向發(fā)展，這部分企業(yè)環(huán)境意識水平較高，有意愿也有實力投資環(huán)境治理，但受制于自身能力不足、人員專業(yè)水平不夠等因素，自我監(jiān)督管理無從發(fā)力。引入“第三方”監(jiān)督，一定程度滿足企業(yè)提升環(huán)境管理和治理水平的實際需求，從長遠(yuǎn)看還可推動建立一套完整的企業(yè)環(huán)境管理認(rèn)證和評價體系，促進(jìn)企業(yè)自覺守法。

有利于增強環(huán)境管理社會公信力

如何樹立環(huán)境管理公信力成為當(dāng)前環(huán)保部門面臨的重大課題。特別是在調(diào)查處置環(huán)境污染事件和投訴時，一些環(huán)保部門由于缺乏專業(yè)性和公開性，導(dǎo)致公眾信任度不高，對調(diào)查處置過程和結(jié)果存在異議，認(rèn)為環(huán)保部門沒有檢查到位，隱瞞企業(yè)環(huán)保問題等。引入“第三方”監(jiān)督，邀請社會技術(shù)權(quán)威機構(gòu)參與調(diào)查或出具檢查檢測報告，公正、客觀、專業(yè)發(fā)聲，提高透明度，有利于增強環(huán)境管理社會公信力。

環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督的初步探索

浙江部分縣市在“第三方”監(jiān)督內(nèi)容和模式上進(jìn)行了積極探索，取得一定成效。

環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督內(nèi)容

一是法律政策執(zhí)行情況監(jiān)督，即從環(huán)境守法和管理制度建設(shè)方面監(jiān)督企業(yè)，包括對企業(yè)建設(shè)項目環(huán)評、“三同時”驗收、排污申報與收費、自行監(jiān)測和各類臺賬管理等進(jìn)行檢查；二是產(chǎn)污和治污情況監(jiān)督，即從企業(yè)清潔生產(chǎn)和污染治理方面監(jiān)督企業(yè)，包括對企業(yè)配套污染治理設(shè)施是否建成和正常運行，污染治理工藝是否適當(dāng)，排放是否達(dá)標(biāo)等進(jìn)行核查。

環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督模式

政府購買服務(wù)：即在環(huán)境保護資金中列支建立“第三方”監(jiān)督專項資金，與“第三方”簽訂合同，委托其進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果對環(huán)保部門負(fù)責(zé)。如紹興市上虞區(qū)由財政出資，采用競爭性談判采購方式確定省環(huán)科院等4家技術(shù)核查單位開展高耗能重污染行業(yè)整治核查工作，對企業(yè)實施全面核查和整治績效評估工作，為企業(yè)整治提升提供技術(shù)支持；衢州市綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會出資邀請省環(huán)科院對污染重、問題多的企業(yè)進(jìn)行檢查，由柯城環(huán)保分局向檢查發(fā)現(xiàn)問題企業(yè)發(fā)送限期整改通知書。通過專業(yè)機構(gòu)技術(shù)支撐，企業(yè)大量生產(chǎn)和環(huán)境基礎(chǔ)信息被整合加工形成環(huán)境執(zhí)法的第一手資料，環(huán)保部門據(jù)此可深入了解企業(yè)產(chǎn)排污環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患點，執(zhí)法更趨精細(xì)化，解決了以往執(zhí)法過程中存在的信息不對稱問題，提高監(jiān)管效能。

企業(yè)自主委托：東陽市、建德市企業(yè)在重污染高耗能行業(yè)整治中，在政府引導(dǎo)下，與省環(huán)科院簽訂協(xié)議，由企業(yè)出資購買“第三方”服務(wù)對本企業(yè)行業(yè)整治核查，核查報告經(jīng)過專家評審后，作為企業(yè)環(huán)境保護工作提升的依據(jù)，從而達(dá)到規(guī)范環(huán)境管理的目標(biāo)。企業(yè)自主委托“第三方”機構(gòu)對自身進(jìn)行監(jiān)督核查，強化了企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任的落實，倒逼企業(yè)自我提升。不少企業(yè)認(rèn)為只要達(dá)標(biāo)排放就意味著環(huán)保工作到位了，但通過第三方監(jiān)督核查，讓企業(yè)真正意識到環(huán)保工作是一項融法律、政策、經(jīng)濟、技術(shù)和管理要素在內(nèi)的綜合性工程，使得企業(yè)環(huán)保管理意識進(jìn)一步深化，環(huán)保管理人員業(yè)務(wù)得到進(jìn)一步加強。

行業(yè)協(xié)會監(jiān)督：行業(yè)協(xié)會成員單位在生產(chǎn)和治污上存在共性，成員之間存在競爭關(guān)系。某一家企業(yè)的違法排污導(dǎo)致其治污成本降低，就是典型不正當(dāng)競爭。通過共同利益代表行業(yè)協(xié)會的“第三方”監(jiān)督，強化了對成員企業(yè)環(huán)境行為的規(guī)范和制約，使得行業(yè)自律性進(jìn)一步加強。目前，溫州龍灣合成革協(xié)會在這方面已經(jīng)進(jìn)行嘗試，該協(xié)會從會員企業(yè)抽調(diào)專職環(huán)保人員組成環(huán)保自查監(jiān)督隊，對會員企業(yè)進(jìn)行免費檢查，促進(jìn)了企業(yè)的相互學(xué)習(xí)，提升了企業(yè)的環(huán)保管理水平。

積極探索建立環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督機制

以提高政府環(huán)境監(jiān)管效能和企業(yè)環(huán)境自律水平為目標(biāo)，以專業(yè)化的環(huán)境保護技術(shù)機構(gòu)為依托，以科學(xué)、公正、客觀、公開為原則，以建立健全環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督市場為基礎(chǔ)，加強對典型示范點的培育和宣傳推廣，采取政府采購、企業(yè)自主委托雙路并進(jìn)的推行方式，強化政策激勵和制度約束的保障，充分調(diào)動政府、企業(yè)和“第三方”機構(gòu)積極性，建立一套特點鮮明、效果顯著、運轉(zhuǎn)順暢、多方共贏的環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督機制。

環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督機制的實施路徑

強化宣傳引導(dǎo)，逐步凝聚共識。目前，環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督即使在已開展相關(guān)試點的地區(qū)來說，也只是剛剛起步，覆蓋面比較小，內(nèi)容也比較單一，成效尚未充分顯現(xiàn)，因此，普遍推行該項措施尚不具備成熟的氛圍和堅實的基礎(chǔ)。首要是要加強對“第三方”監(jiān)督宣傳引導(dǎo)，使基層環(huán)境部門充分認(rèn)識其價值，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)意識的提升，打好環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督認(rèn)識基礎(chǔ)。

狠抓典型示范，力促以點帶面。對于已經(jīng)開展試點的地區(qū)和單位，一定要著力加強幫扶指導(dǎo)和政策支持，及時查補漏洞，完善制度，要有針對性地重點培育不同實現(xiàn)模式的先進(jìn)典型，從而為面上推廣打下堅實基礎(chǔ)。在抓好典型培育過程中，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，提煉精華，逐步摸索出推廣“第三方”監(jiān)督的可行之路，在此基礎(chǔ)上，通過典型示范效應(yīng)，輔之以政策激勵，力求在同地區(qū)、同行業(yè)逐步帶動面上企業(yè)主動開展“第三方”監(jiān)督。

加緊研究政策，及時制度跟進(jìn)。在取得一些成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，要加快研究和出臺支持環(huán)?！暗谌健北O(jiān)督的政策措施，予以鼓勵和保障先行地區(qū)和企業(yè)，充分保護這些地區(qū)和企業(yè)的工作積極性，同時要從面上出臺規(guī)范環(huán)?！暗谌健北O(jiān)督的工作制度，確保該項工作在正軌上運作。

環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督的保障措施

加強資金保障。開展環(huán)境保護“第三方”監(jiān)督之初，企業(yè)大多數(shù)處觀望中，主動出資意向不強，因此需要政府資金作為啟動之需。因此，開展環(huán)?！暗谌健北O(jiān)督，政府必須保障啟動資金。建議從生態(tài)環(huán)保資金、環(huán)境行政處罰罰款或從排污費收入中列支作為開展“第三方”監(jiān)督的啟動資金。

出臺公平有效的環(huán)保激勵政策。出臺相關(guān)激勵措施，提高企業(yè)委托主動性，譬如環(huán)保資金補助、項目審批、排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境信用評級、綠色企業(yè)評比、綠色保險和環(huán)保守法證明出具等簡化手續(xù)等。

培育客觀公正的“第三方”市場。“第三方”監(jiān)督市場的客觀公正直接影響到此項制度改革的成敗，建立一套責(zé)任明確、競爭有序的“第三方”評價體系和監(jiān)督約束機制：一是嚴(yán)格“第三方”監(jiān)督準(zhǔn)入門檻，規(guī)定從事“第三方”服務(wù)的機構(gòu)，必須具備相應(yīng)的條件；二是嚴(yán)格“第三方”采購機制，對政府購買服務(wù)的“第三方”監(jiān)督，要從嚴(yán)采購，從嚴(yán)把控購買程序、內(nèi)容和要求；三是嚴(yán)格“第三方”監(jiān)督懲戒制度，建立“第三方”信用評價體系和責(zé)任追究機制；四是建立健全“第三方”監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系，確?！暗谌健北O(jiān)督質(zhì)量。

推進(jìn)信息公開和社會監(jiān)督。推進(jìn)信息公開，讓環(huán)境管理在陽光下運行，接受社會監(jiān)督，是確保環(huán)境保護工作公正、客觀的重要保障，這既是政府環(huán)境保護工作對公眾負(fù)責(zé)，也是“第三方”監(jiān)督對企業(yè)對環(huán)保部門負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。要建立“第三方”監(jiān)督信息的發(fā)布機制，通過各種渠道，向社會公布“第三方”監(jiān)督信息。

(作者系浙江省環(huán)境保護廳總工程師)