文｜方燦芬

新常態(tài)下基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管實(shí)踐與思考

文｜方燦芬

新常態(tài)下，基層環(huán)保工作面臨巨大的壓力，包括平衡環(huán)境與發(fā)展的壓力、社會(huì)輿論的壓力、行政責(zé)任追究的壓力等等。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)工作面臨新常態(tài)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。新常態(tài)下，環(huán)保優(yōu)先理念成為新的主流意識(shí)，群眾環(huán)境期待成為新的民生訴求，環(huán)境質(zhì)量考核成為新的業(yè)績(jī)要求，權(quán)責(zé)法定成為新的環(huán)保管理規(guī)則。

東莞環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀

東莞市位于廣東省珠江三角洲核心區(qū)域，位于廣州、深圳經(jīng)濟(jì)走廊中間。改革開放以來，東莞從一個(gè)農(nóng)業(yè)縣以發(fā)展“三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)起步，用超常規(guī)速度完成工業(yè)化、城市化過程，2014年全市GDP達(dá)5881.12億元，工商登記經(jīng)濟(jì)體62.93萬(wàn)個(gè)，工業(yè)企業(yè)總數(shù)超過3萬(wàn)家，全市常住人口834.3萬(wàn)（戶籍人口191.4萬(wàn)）。同時(shí)，東莞市有著獨(dú)特的行政架構(gòu)——以地級(jí)市政府直接管轄鎮(zhèn)（街道），全市共有32個(gè)鎮(zhèn)（街道）、2個(gè)園區(qū)。該市以工業(yè)制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以勞動(dòng)密集型為主的產(chǎn)業(yè)特征、以燃煤為主的能源結(jié)構(gòu)，環(huán)境依賴性強(qiáng)，按照萬(wàn)元GDP排放強(qiáng)度計(jì)算，2014年二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮四項(xiàng)主要污染物排放強(qiáng)度在珠江三角洲中排名第一，給環(huán)境監(jiān)管帶來巨大壓力。

近年來，隨著環(huán)境質(zhì)量改善的壓力不斷加大，東莞市全面加強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管力度。一是下放執(zhí)法權(quán)限。東莞是我國(guó)典型的地級(jí)市直轄鎮(zhèn)（街道）的行政架構(gòu)，為解決鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保部門執(zhí)法資格問題，采取了授權(quán)、委托等方式，賦予鎮(zhèn)級(jí)環(huán)保部門以縣級(jí)環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限，有效提升執(zhí)法監(jiān)察能力。二是健全執(zhí)法機(jī)制。先后建立了市鎮(zhèn)分級(jí)監(jiān)管制度、村級(jí)環(huán)保協(xié)管員制度、差別化環(huán)境監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)測(cè)與監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制、跨區(qū)域交叉執(zhí)法制度、全員執(zhí)法制度、企業(yè)約談制度、掛牌督辦制度、環(huán)境監(jiān)管臺(tái)賬管理制度、環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)格化管理制度、環(huán)境監(jiān)察稽查制度等，進(jìn)一步集中強(qiáng)化執(zhí)法力量，全面構(gòu)建“監(jiān)管無死角，違法必懲處”的環(huán)保監(jiān)管體系。三是提升科技水平。先后建成覆蓋341家重點(diǎn)污染源的環(huán)保在線監(jiān)控（監(jiān)測(cè)）網(wǎng)絡(luò)，建成覆蓋重點(diǎn)區(qū)域、路段的黑煙囪視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建成覆蓋主城區(qū)的黃標(biāo)車抓拍系統(tǒng)、移動(dòng)黃標(biāo)車遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)執(zhí)法系統(tǒng)，建成環(huán)保移動(dòng)執(zhí)法信息系統(tǒng)，以先進(jìn)科技手段提高執(zhí)法效能。四是重點(diǎn)專項(xiàng)治理。近3年來，先后組織開展了28次環(huán)保專項(xiàng)動(dòng)，整治范圍包括：電鍍行業(yè)、造紙行業(yè)、漂染行業(yè)、洗水印花行業(yè)、鉛蓄電池行業(yè)、化工行業(yè)、小型重污染鍋爐排放源、揮發(fā)性有機(jī)物排放源、臭氧排放源等等，建立產(chǎn)業(yè)集群檔案，全覆蓋進(jìn)行達(dá)標(biāo)整治。五是創(chuàng)新執(zhí)法方式。以造紙、電鍍、漂染等重點(diǎn)污染行業(yè)為試點(diǎn)，推行環(huán)保核查方式創(chuàng)新，通過核查企業(yè)臺(tái)賬，采取物料、能量、水量等衡算方法，全面核實(shí)企業(yè)的排污狀況，對(duì)企業(yè)環(huán)保管理制度及落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，切實(shí)從過去對(duì)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備狀況的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)企業(yè)排污總量、排污因子和達(dá)標(biāo)排放的全面監(jiān)管。同時(shí)，大力推行服務(wù)型監(jiān)管，采取剛?cè)峤Y(jié)合的措施，對(duì)企業(yè)未構(gòu)成違法的不規(guī)范行為，通過行政輔導(dǎo)措施幫助企業(yè)全面整改，實(shí)行環(huán)保干部“信訪包案”“掛鉤聯(lián)系企業(yè)”等措施，全面強(qiáng)化環(huán)保服務(wù)職能，促企業(yè)環(huán)保守法水平提高，進(jìn)一步增強(qiáng)“環(huán)保為民”宗旨觀念。

通過一系列的強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管措施，環(huán)境保護(hù)工作取得明顯成效。一是環(huán)境質(zhì)量明顯改善提高。2015年1～8月，全市飲用水水源保持安全，水質(zhì)良好。主要江河和跨市河流總體平穩(wěn)，水質(zhì)類別保持不變。空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善，各項(xiàng)大氣污染物濃度均有明顯降低，根據(jù)全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量月報(bào)，東莞市按月排名在7～18名之間居全國(guó)上游，在珠三角排名3～7名之間居中游水平，全市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為85.5%，較上年同期上升了11.3個(gè)百分點(diǎn)。二是環(huán)保違法行為得到震懾。2015年1～7月，全市環(huán)保部門出動(dòng)執(zhí)法人員58015人次，累計(jì)檢查企業(yè)24785家次，發(fā)出行政命令2197宗，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行987宗，處罰環(huán)境違法行為2643宗、罰款8984萬(wàn)元，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件23宗。環(huán)境違法行為得到有效打擊，較好地保障了社會(huì)公平秩序、維護(hù)了群眾環(huán)境權(quán)益。三是社會(huì)環(huán)保共識(shí)得到強(qiáng)化。近年來，東莞市全市每年接受群眾環(huán)境投訴均超過1.6萬(wàn)宗，當(dāng)年信訪辦結(jié)率均超過96%，群眾監(jiān)督已成為環(huán)保執(zhí)法最重要的能力補(bǔ)充。同時(shí)，社會(huì)、媒體等對(duì)環(huán)保工作的理解支持也在不斷提高，群眾環(huán)保意識(shí)不斷強(qiáng)化，關(guān)注環(huán)保日益成為社會(huì)民眾的自覺行動(dòng)。

基層環(huán)保執(zhí)法面臨的主要困難和問題

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的全面實(shí)施，環(huán)保執(zhí)法手段得到全面強(qiáng)化，特別是按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留、企業(yè)環(huán)境信息公開等工作規(guī)范的出臺(tái)，基層依法行政工作進(jìn)一步得到規(guī)范和強(qiáng)化。同時(shí)，《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，將進(jìn)一步保障基層環(huán)保執(zhí)法工作。但是，法律法規(guī)和政策制度的落實(shí)仍然需要時(shí)間和過程，基層環(huán)保執(zhí)法仍然面臨的不少現(xiàn)實(shí)問題和困難。

環(huán)?！包h政同責(zé)”機(jī)制有待進(jìn)一步落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，地方基層政府平衡環(huán)保與發(fā)展關(guān)系時(shí)，沒有真正樹立“環(huán)保優(yōu)先”觀念，重發(fā)展輕環(huán)保仍有不同程度存在。由于基層政府財(cái)政資金相對(duì)緊張，大都將有限的資金投入到更能體現(xiàn)政績(jī)形象的項(xiàng)目，對(duì)環(huán)保等社會(huì)效益項(xiàng)目投入熱情不高，影響環(huán)保能力建設(shè)的投入。同時(shí)，基層政府環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”機(jī)制未全面落實(shí)，環(huán)保危機(jī)意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)基層環(huán)保執(zhí)法的重視程度不夠，給環(huán)保執(zhí)法工作帶來困擾。

環(huán)保執(zhí)法的法律支撐有待進(jìn)一步完善。新修訂的《環(huán)保法》對(duì)企業(yè)排污主體所需履行的環(huán)保責(zé)任和義務(wù)規(guī)定不夠明確，包括企業(yè)環(huán)保內(nèi)控制度、環(huán)保崗位責(zé)任制度、環(huán)保應(yīng)急管理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、環(huán)保臺(tái)賬、排污申報(bào)等，基層環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制企業(yè)履行的法律依據(jù)。排污許可管理、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)等，雖有法律規(guī)定但缺乏統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施細(xì)則，部分重點(diǎn)行業(yè)的揮發(fā)性有機(jī)物、臭氣等沒有國(guó)家統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管帶來影響。再如，國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)黃標(biāo)車淘汰，但強(qiáng)制淘汰黃標(biāo)車、對(duì)超標(biāo)排放車輛的強(qiáng)制維修等法律依據(jù)仍顯不足，導(dǎo)致I/M制度難以執(zhí)行、黃標(biāo)車淘汰難度大。

環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性有待進(jìn)一步強(qiáng)化?；鶎迎h(huán)保執(zhí)法人員少、裝備差，有的地方甚至沒有將環(huán)保執(zhí)法車輛納入公車改革的保留范圍，難以滿足正常執(zhí)法監(jiān)管需要。環(huán)保執(zhí)法管理仍然存在“九龍治水”的窘?jīng)r，環(huán)保、水務(wù)、城管、農(nóng)業(yè)等部門存在條塊分割、職能交叉的情況，不少基層政府在推進(jìn)大部制改革過程中，沒有很好地統(tǒng)籌強(qiáng)化環(huán)保職能，環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性反而弱化?！碍h(huán)保警察”未普遍設(shè)立，公安機(jī)關(guān)的環(huán)境犯罪偵查職能仍然沒有得到強(qiáng)化，環(huán)境犯罪打擊力度仍然較弱。

環(huán)保監(jiān)管責(zé)任有待進(jìn)一步厘清。不能忽視的是，新修訂實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》是一把雙刃劍，它不僅有嚴(yán)厲的環(huán)保處罰手段，也有很嚴(yán)厲的環(huán)保追責(zé)要求。該法第68條列明了對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門相關(guān)責(zé)任人員的9種追責(zé)情形，責(zé)任追究范圍非常廣，幾乎涵蓋基層環(huán)保執(zhí)法的全部過程和內(nèi)容，可以說，一旦出現(xiàn)環(huán)境事件，追究幾乎無可避免。因此，需要進(jìn)一步厘清環(huán)保監(jiān)管職責(zé)、細(xì)化追責(zé)范圍，為基層環(huán)保執(zhí)法人員創(chuàng)造更為寬松、規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境，減輕執(zhí)法人員工作壓力。

社會(huì)環(huán)保共識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。企業(yè)守法意識(shí)不高，普遍存在抵制、排斥執(zhí)法檢查的心理，不配合、漫罵、恐嚇甚至圍攻執(zhí)法人員的情況偶有發(fā)生。群眾環(huán)保責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)保自覺意識(shí)不高，既是環(huán)境權(quán)益的訴求者，又成為環(huán)境問題的加害者。同時(shí)，隨著信息網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，信息傳播速度和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原來的傳統(tǒng)媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體的雙向互動(dòng)作用又加大了新聞的渲染效果，一個(gè)簡(jiǎn)單的企業(yè)環(huán)保違法行為就可能渲染成為巨大的環(huán)境事件，特別是媒體的跟風(fēng)炒作、惡意炒作等行為對(duì)環(huán)保工作造成巨大的壓力。

對(duì)策思考

以考核手段強(qiáng)化落實(shí)環(huán)保責(zé)任。全面落實(shí)屬地環(huán)保管理責(zé)任是強(qiáng)化基層環(huán)保執(zhí)法的最有效措施，要全面建立環(huán)保責(zé)任考核機(jī)制（在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)考核對(duì)象延伸到鎮(zhèn)級(jí)），把執(zhí)法管理工作納入考核內(nèi)容，把考核結(jié)果作為干部晉升的重要依據(jù)。推動(dòng)建立基層“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”的環(huán)保管理機(jī)制，推行領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)保責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)以及生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部將執(zhí)政理念徹底轉(zhuǎn)變到“保護(hù)優(yōu)先”的方針上來，將各級(jí)黨政“一把手”的環(huán)保責(zé)任落到實(shí)處。

以法治手段遏制違法現(xiàn)象蔓延。嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法不僅是環(huán)保部門盡職履責(zé)的需要，也是維護(hù)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、保障群眾合法權(quán)益的需要，解決社會(huì)環(huán)境問題必須要依靠法治的力量。要以新環(huán)境保護(hù)法貫徹實(shí)施為契機(jī)，全面加強(qiáng)環(huán)保法治建設(shè)，在頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、制度政策、操作流程等方面進(jìn)行全面梳理和完善，確保環(huán)保執(zhí)法全過程納入法治規(guī)范軌道。同時(shí)，始終保持環(huán)保執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)，全面營(yíng)造“有案必查、違法必懲”的社會(huì)氛圍，

以市場(chǎng)手段約束企業(yè)環(huán)保自覺。執(zhí)法是一種外部驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)企業(yè)被動(dòng)履行環(huán)保職責(zé)，要通過市場(chǎng)手段產(chǎn)生內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)自覺環(huán)保，全面加強(qiáng)綠色供應(yīng)鏈體系建設(shè)，從消費(fèi)環(huán)節(jié)入手，將環(huán)境影響覆蓋到產(chǎn)品的原料、加工、包裝、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、使用、報(bào)廢處理的全過程，倒逼企業(yè)踐行綠色發(fā)展、低碳發(fā)展理念。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”、“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在環(huán)境保護(hù)中的資源配置作用，大力推行污染第三方治理，既能夠充分發(fā)揮第三方治理的專業(yè)性，又能夠構(gòu)建形成環(huán)保執(zhí)法、付費(fèi)企業(yè)雙向監(jiān)督的良好機(jī)制。要研究制訂相關(guān)的政策制度，對(duì)于無法穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放但又暫時(shí)不能關(guān)閉的企業(yè)，強(qiáng)制實(shí)施第三方治理。

以科技手段提升環(huán)保執(zhí)法水平。依靠科技創(chuàng)新是提升基層環(huán)保執(zhí)法能力的有效途徑。要大力推進(jìn)環(huán)保在線監(jiān)控管理，通過大數(shù)據(jù)分析，將現(xiàn)行的在線末端監(jiān)控向生產(chǎn)過程監(jiān)控延伸，確保全面監(jiān)控企業(yè)環(huán)保守法行為。大力推進(jìn)環(huán)保信息化建設(shè)，整合環(huán)保審批、驗(yàn)收、排污許可、監(jiān)測(cè)等信息資源，統(tǒng)籌用于環(huán)保執(zhí)法，并實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息數(shù)字化流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管留痕。大力推進(jìn)執(zhí)法科技運(yùn)用，如無人機(jī)巡查、“千里眼”視頻監(jiān)管、黃標(biāo)車遙感監(jiān)測(cè)執(zhí)法等等，全面提升執(zhí)法效率，解決人員不足的難題。

以規(guī)范手段提升環(huán)保執(zhí)法能力。規(guī)范化推進(jìn)后續(xù)教育培訓(xùn)，建立基層環(huán)保執(zhí)法人員定期教育制度，不斷提高執(zhí)法人員的自身素質(zhì)，包括思想道德素質(zhì)、政策業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法操作能力；規(guī)范化推進(jìn)環(huán)保能力建設(shè)，以國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法通知》的文件為契機(jī)，對(duì)照環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，全面加強(qiáng)執(zhí)法裝備、執(zhí)法用車、個(gè)人防護(hù)設(shè)備、監(jiān)測(cè)設(shè)備能力建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)基層環(huán)保執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；規(guī)范化推進(jìn)環(huán)保制度管理，全面推行環(huán)保權(quán)力清單、責(zé)任清單管理，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法操作規(guī)程，細(xì)化環(huán)保處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，全面推進(jìn)執(zhí)法制度化、規(guī)范化建設(shè)，立足依法行政推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境執(zhí)法工作。

（作者系廣東省東莞市環(huán)保局局長(zhǎng)）