文｜何愛群

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何鏈接？

文｜何愛群

當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接中存在的問題如何解決？環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)動(dòng)？

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接存在的問題

在基層環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，環(huán)保部門與公安司法機(jī)關(guān)在涉及行政執(zhí)法與刑事司法銜接方面存在多方面的問題和不足，主要表現(xiàn)在“準(zhǔn)”和“快”兩個(gè)方面：有的移送不夠準(zhǔn)，導(dǎo)致后續(xù)銜接不夠快；有的聯(lián)動(dòng)不夠快，導(dǎo)致線索成不了案，更談不上準(zhǔn)。究其因素，主要有以下幾個(gè)方面：

缺乏統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)

信息是決策的基礎(chǔ)。當(dāng)前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)各自獨(dú)立執(zhí)法，相互之間沒有案件信息共享的平臺(tái)，也沒有行政處罰案件必須報(bào)司法機(jī)關(guān)備案的法律規(guī)定，有一些部委可能有相關(guān)備案的要求，但是只是規(guī)范性文件的要求，不是法定義務(wù)。沒有共享信息，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法狀況沒有全面準(zhǔn)確地把握，不便于高效開展法律監(jiān)督。

缺乏規(guī)范的移送條件判斷標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及環(huán)保部、公安部聯(lián)合發(fā)文中對(duì)移送條件都表述為“涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任”。但即便在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，有時(shí)對(duì)一個(gè)案件是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)有不同意見。在行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間，對(duì)是否構(gòu)成犯罪的認(rèn)定，自然也難免會(huì)產(chǎn)生分歧。在實(shí)踐中，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)要移，一個(gè)不收的情形出現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)移送文書、證據(jù)材料的具體要求往往也不一致，這也會(huì)影響銜接工作效率。

缺乏規(guī)范的證據(jù)確認(rèn)轉(zhuǎn)換規(guī)則

在實(shí)踐中影響兩法銜接效率的一個(gè)重要問題，是行政執(zhí)法中收集的證據(jù)的法律地位及證明規(guī)則問題。《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第五十二條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”其中明確“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)”可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用，對(duì)其他調(diào)查筆錄、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄等沒有明確列入“可以作為證據(jù)”的范圍。對(duì)行政執(zhí)法過程中形成的證據(jù)，哪些能夠直接確認(rèn)，哪些需要轉(zhuǎn)換，哪些需要重新調(diào)查取證，實(shí)踐中的作法不規(guī)范、不統(tǒng)一，有時(shí)也影響案件移送效率。這其中，還涉及到專門的鑒定、檢測(cè)問題。辦理環(huán)境污染刑事案件，常常涉及污染物認(rèn)定、損失評(píng)估等專門性問題，需要由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見。但是，目前具有環(huán)境污染鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)很少，費(fèi)用較高，時(shí)間成本也很高，難以滿足辦案實(shí)踐需求。在“兩高”司法解釋中，要求在涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送工作中，對(duì)縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，需要經(jīng)省級(jí)以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可，才能作為證據(jù)使用。而這種要求，在實(shí)踐中只是程序?qū)彶?，意義不大，且影響了工作效率和基層工作積極性。2014年10月份，環(huán)保部對(duì)環(huán)境污染損害推薦了12個(gè)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格來說，這些機(jī)構(gòu)仍然不具備法律意義上的司法鑒定資質(zhì)，同時(shí)其數(shù)量也不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

缺乏高效的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前，對(duì)事實(shí)清楚、危害嚴(yán)重的案件移送不存在爭(zhēng)議。但是面對(duì)有些案情尚不清楚、而又事態(tài)緊急、或者證據(jù)容易滅失等情況，需要聯(lián)合行動(dòng)的情形，卻沒有一個(gè)規(guī)范的高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。尤其是在一些非專業(yè)人員表面上看不出緊迫事態(tài)、卻蘊(yùn)含潛在隱患的情形下，行政機(jī)關(guān)需要司法機(jī)關(guān)聯(lián)合行動(dòng)，控制相關(guān)嫌疑人、固定證據(jù)、制止事態(tài)擴(kuò)大時(shí)，司法機(jī)關(guān)可能不理解，覺得沒必要，配合稍有遲緩，可能會(huì)導(dǎo)致一些線索無法成案。現(xiàn)在一些部門之間建立了一些協(xié)調(diào)機(jī)制，比如湖北省要求在公檢法和環(huán)保部門之間建立聯(lián)席會(huì)議制度，由環(huán)保部門作為召集單位推進(jìn)兩法銜接。筆者認(rèn)為，根據(jù)環(huán)保部門在政府組成部門中地位和影響，不足以擔(dān)負(fù)起相關(guān)的組織、協(xié)調(diào)、督辦、通報(bào)等職責(zé)，不能很好地推動(dòng)這項(xiàng)工作。

推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的建議

建立完善統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)

逐步推行案件網(wǎng)上信息共享。現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在牽頭建立相關(guān)信息平臺(tái)。我們認(rèn)為，此舉有利于司法機(jī)關(guān)掌握行政執(zhí)法的動(dòng)態(tài)信息，分析相關(guān)問題和規(guī)律，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法工作的法律監(jiān)督，為“兩法”銜接工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。今后還應(yīng)當(dāng)逐步推行案件網(wǎng)上移送、網(wǎng)上回復(fù)，提高效率。

細(xì)化移送條件判斷標(biāo)準(zhǔn)

需要從法規(guī)層面或者司法解釋層面進(jìn)一步細(xì)化明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)和判斷原則。從實(shí)踐需要看，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確，但不宜過于嚴(yán)格，有利于提高工作效率，打擊違法犯罪。有些案件，移送之后，經(jīng)過調(diào)查如果不符合立案條件，可以不立案，說明情況即可。但是，如果移送條件過于嚴(yán)苛，過于繁瑣，往往難以把握，且分歧較多，則不利于鼓勵(lì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送積極性，不利于提高工作效率，不利于打擊違法犯罪。

規(guī)范證據(jù)確認(rèn)轉(zhuǎn)換規(guī)則

建議應(yīng)當(dāng)通過法規(guī)形式或者司法解釋形式明確賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法獲取證據(jù)材料的刑事訴訟法律地位，分別分類予以直接確認(rèn)或者轉(zhuǎn)換確認(rèn)，對(duì)少量關(guān)鍵證據(jù)才需要重新調(diào)查取證。對(duì)于物證、書證、視聽資料等證據(jù)，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法提取的，經(jīng)審核后應(yīng)當(dāng)可以作為刑事訴訟證據(jù)。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中制作的調(diào)查、詢問筆錄，勘驗(yàn)檢查筆錄，原則上要求司法人員重新調(diào)查或收集，但因客觀原因無法重新取證的，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證其符合證據(jù)的合法性、真實(shí)性、相關(guān)性原則的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)。對(duì)于行政法機(jī)關(guān)出具的鑒定結(jié)論等，符合鑒定法定程序規(guī)則的，可以提交司法機(jī)關(guān)作為證據(jù)材料使用。同時(shí)，建議對(duì)環(huán)境檢測(cè)、環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)參照司法鑒定機(jī)構(gòu)改革的做法，逐步納入司法鑒定機(jī)構(gòu)范圍，之后，其檢測(cè)、鑒定結(jié)果可直接作為刑事訴訟證據(jù)。

健全完善高效的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

一是要建立運(yùn)轉(zhuǎn)有效的聯(lián)席會(huì)議制度。但這個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)由權(quán)威部門牽頭，比如檢察機(jī)關(guān)或者政法委、政府法制辦牽頭，不能由環(huán)保部門牽頭。聯(lián)席會(huì)議定期通報(bào)情況，研究問題，會(huì)商決策。二是要建立特殊情形、重大案件的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，自然需要快速聯(lián)動(dòng)。在出現(xiàn)一些由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段、能力限制不能及時(shí)查清案情、固定證據(jù)而又可能存在涉嫌犯罪的案件時(shí)，公安等司法機(jī)關(guān)能夠積極參加，聯(lián)合行動(dòng)，有利于迅速查清案情，固定證據(jù)，采取必要措施制止犯罪，防止損失擴(kuò)大。三是要在司法機(jī)關(guān)組建專門機(jī)構(gòu)，專司查辦資源環(huán)境犯罪案件。比如，在公安機(jī)關(guān)，如果沒有專門機(jī)構(gòu)承辦此類案件，簡(jiǎn)單由屬地派出所或者刑警中隊(duì)管轄，可能由于各地認(rèn)識(shí)不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致工作銜接不暢。有了專門機(jī)構(gòu)和人員，便于環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)與他們直接對(duì)接，互相交流，互相學(xué)習(xí)，有利于提高各自專業(yè)水平，提高兩法銜接的實(shí)效。

此外，在實(shí)踐中，環(huán)境執(zhí)法人員常常相對(duì)缺乏刑事法律知識(shí)，在識(shí)別罪與非罪、證據(jù)的收集、鑒定及保全等方面經(jīng)驗(yàn)不足。而刑事偵查人員往往缺乏環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和能力，有必要通過適當(dāng)?shù)姆绞?，開展一些聯(lián)合培訓(xùn)，典型案件剖析、研討等，互相學(xué)習(xí)，共同提高相關(guān)法律素養(yǎng)和實(shí)務(wù)技能。

（作者系湖北省襄陽(yáng)市環(huán)保局副局長(zhǎng)）