虞愛娜（溫州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

淺談農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)及其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

虞愛娜（溫州市標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

居家養(yǎng)老作為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，具有覆蓋面廣、服務(wù)項(xiàng)目靈活等特點(diǎn)，是解決我國養(yǎng)老問題的途徑之一。本文概述了當(dāng)前我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀，以及農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意義和現(xiàn)狀，給出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的對(duì)策，對(duì)完善我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有一定的指導(dǎo)意義。

農(nóng)村居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化

聯(lián)合國將60歲以上老年人口達(dá)到總?cè)丝?0%或者65歲以上老年人口達(dá)到總?cè)丝?%的國家，界定為人口老齡化國家。我國1999年步入老齡化國家，預(yù)計(jì)到2015年我國60歲以上老年人口將達(dá)到2.21億，約占總?cè)丝诘?6%[1]。與城市相比，由于大量青壯年勞動(dòng)力的外流，農(nóng)村空巢家庭、獨(dú)居老人的數(shù)量日益增加，農(nóng)村地區(qū)的老齡化問題比城市更加突出，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老壓力巨大。2008年1月，全國老齡委、民政部等十部委聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》指出了我國發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的緊迫性。居家養(yǎng)老具有覆蓋面廣、成本低、服務(wù)項(xiàng)目靈活等特點(diǎn)，它已作為傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是適合我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)的一個(gè)養(yǎng)老途徑。

一、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

隨著居家養(yǎng)老工作的不斷擴(kuò)展和深入，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的數(shù)量在不斷增加，服務(wù)對(duì)象從最初的“五保戶”向所有老年人發(fā)展，服務(wù)內(nèi)容從低層的生活照料發(fā)展到較高層的精神慰藉，解決了農(nóng)村地區(qū)一部分的養(yǎng)老難題。2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中提出“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”，在未來幾年，居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展將更加迅速。

整體而言，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還處于起步階段。自我國推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)不再是城市的代名詞。農(nóng)村的社區(qū)居家養(yǎng)老一般是建設(shè)在中心村，由于農(nóng)村特殊地理環(huán)境和村之間的人際、文化差異，使幾個(gè)村共享一個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源的做法滿足不了所有老年人的需求，需要建立行政村（自然村）級(jí)別的居家養(yǎng)老服務(wù)中心。由于經(jīng)濟(jì)條件的限制以及家庭贍養(yǎng)的傳統(tǒng)觀念影響，老年人認(rèn)為享受“保姆”服務(wù)過于奢侈，同時(shí)也會(huì)被外人認(rèn)為是兒女不盡孝的表現(xiàn)。因此，農(nóng)村居家養(yǎng)老建設(shè)難度遠(yuǎn)大于城市，將城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式搬到農(nóng)村是不合適的。

目前，我國農(nóng)村居家養(yǎng)老存在的主要問題有以下幾點(diǎn)：（1）各地區(qū)發(fā)展不平衡，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。我國近幾年相繼出臺(tái)了多份關(guān)于居家養(yǎng)老的政策文件，但是文件的可操作性不強(qiáng)，也沒有專門針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，基本上是哪里有條件哪里建一個(gè)，沒有統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，從省級(jí)到市級(jí)，發(fā)展的水平各不相同。以溫州為例，溫州近幾年在養(yǎng)老及居家養(yǎng)老方面做了很多工作，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村鎮(zhèn)和以農(nóng)耕為主的偏遠(yuǎn)山區(qū)之間，以及同鎮(zhèn)不同村之間的居家養(yǎng)老建設(shè)存在較大差異，農(nóng)村居家養(yǎng)老缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，水平參差不齊。（2）缺乏專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)隊(duì)伍。市場化的服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村涉足較少，農(nóng)村的居家養(yǎng)老基本上是以政府主導(dǎo)的、農(nóng)村社區(qū)或行政村（自然村）建設(shè)的照料中心的形式存在。有些已處于無活動(dòng)、無服務(wù)、無資金狀態(tài)，只是掛個(gè)牌子應(yīng)付上級(jí)檢查而已，服務(wù)設(shè)施陳舊，使用率低，環(huán)境差。服務(wù)隊(duì)伍一般由當(dāng)?shù)卮迕窈椭驹刚呓M成，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的專業(yè)培訓(xùn)，服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。（3）服務(wù)內(nèi)容單一，難以滿足老年人的需求。很多農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心是從農(nóng)村“星光老年之家”升級(jí)改造的，服務(wù)項(xiàng)目大多還停留在簡單娛樂項(xiàng)目及日常生活照料上，像護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療保健等服務(wù)項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)，服務(wù)內(nèi)容的多樣性方面還無法滿足老年人的實(shí)際需求。（4） 缺乏資金支持。農(nóng)村服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要資金來源于村自籌、社會(huì)捐贈(zèng)、政府財(cái)政撥款，政府財(cái)政撥款額度有限且非長久之計(jì)，而村里除非有集體土地租金來源，否則很難籌集到資金，有些村完全是靠社會(huì)捐贈(zèng)支撐整個(gè)運(yùn)作，缺乏穩(wěn)定的資金保障，在建設(shè)和運(yùn)行上都存在困難。

由于農(nóng)村龐大的人口基數(shù)及長期以來非均衡的社會(huì)保障體制，使農(nóng)村人口老齡化問題比城市更加嚴(yán)重、壓力更加突出[2]，而農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)水平卻和實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，如何使農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)發(fā)揮有效作用顯得至關(guān)重要。

二、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的現(xiàn)狀

要完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，除了健全相關(guān)法律法規(guī)，加大政府對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老的財(cái)政投入，加強(qiáng)專業(yè)化人才建設(shè)外，還需要通過標(biāo)準(zhǔn)化的手段提高管理水平和服務(wù)水平，應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡社會(huì)面臨的種種問題。標(biāo)準(zhǔn)化是指“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款活動(dòng)”。標(biāo)準(zhǔn)化的最優(yōu)化效果是規(guī)范、有序、合理、有效。居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化能夠確保服務(wù)質(zhì)量，提高居家養(yǎng)老服務(wù)水平，提升老年人的安全保障和幸福感；能夠降低成本，提高機(jī)構(gòu)管理效率，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的科學(xué)管理；為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供技術(shù)支撐，形成良好有序的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)全面健康可持續(xù)發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化管理已成為世界各國共同關(guān)注的問題。

2014年1月26日，民政部等五部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)于我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作提出了要求，而居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)組成部分，也需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。但我國居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作起步較晚，目前，我國居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域還未出臺(tái)國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)居家養(yǎng)老基本規(guī)范》正在制定，浙江省、山東省、上海市等省市發(fā)布了居家養(yǎng)老的地方標(biāo)準(zhǔn)（標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)見表1），標(biāo)準(zhǔn)基本以服務(wù)規(guī)范為主，涉及面較窄。我國還發(fā)布了一份由民政部組織編制的規(guī)范性文件《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)143—2010），部分地區(qū)的民政局發(fā)布了相關(guān)規(guī)范性文件，比如《無錫市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》[3]等。全國各地正在開展的國家級(jí)、省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)創(chuàng)建工作，其中也包括居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)?？梢钥闯鼋鼛啄旮鞯囟荚诜e極推進(jìn)居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，但是標(biāo)準(zhǔn)化研究對(duì)象大部分集中在社區(qū)，更傾向于城市，我國農(nóng)村老年人生活區(qū)域主要還是在行政村（自然村）。整體來說，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與行業(yè)發(fā)展的需求還有一段距離，居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)面臨新挑戰(zhàn)。

表1　我國已發(fā)布的居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)（不完全統(tǒng)計(jì)）

三、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)策

1.完善居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制

建立以政府主管部門為主導(dǎo)，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)為主體，各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織為承載、企事業(yè)單位共同參與的全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理和運(yùn)行機(jī)制。政府應(yīng)積極推進(jìn)其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃，有效地引入標(biāo)準(zhǔn)化專項(xiàng)資金，培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)人才，民政部門應(yīng)成立標(biāo)準(zhǔn)化管理部門，增強(qiáng)各部門聯(lián)動(dòng)。完善標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)組織，在全國社會(huì)福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（SAC/TC 315）的基礎(chǔ)上設(shè)立相關(guān)分技術(shù)委員會(huì)或成立工作組，負(fù)責(zé)全國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，以提高標(biāo)準(zhǔn)制修訂能力，加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)的建設(shè)，鼓勵(lì)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參與標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)組織活動(dòng)。

2.建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系是農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機(jī)整體，它是以服務(wù)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)為核心的科學(xué)的服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)構(gòu)構(gòu)架形式。標(biāo)準(zhǔn)體系是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的基石，標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)覆蓋全面、重點(diǎn)突出、結(jié)構(gòu)合理，統(tǒng)籌國家、行業(yè)、地方和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成覆蓋農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各環(huán)節(jié)要素、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋對(duì)整個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系起指導(dǎo)作用的標(biāo)準(zhǔn)，包括標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、服務(wù)的術(shù)語和定義、符號(hào)與標(biāo)志等；服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系可以突出農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)，將重心放在環(huán)境、安全與應(yīng)急、設(shè)施設(shè)備及用品、人力資源等子體系的建設(shè)；服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系的重中之重，服務(wù)規(guī)范、服務(wù)提供規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量控制規(guī)范、運(yùn)行管理規(guī)范和評(píng)價(jià)與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)子體系的建設(shè)應(yīng)結(jié)合農(nóng)村老年人需求，突出農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)特色。通過建立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系，全面梳理農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目。

3.開展國家標(biāo)準(zhǔn)的制修訂及實(shí)施

應(yīng)明確農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定方向及重點(diǎn)領(lǐng)域，在農(nóng)村老年人服務(wù)需求、農(nóng)村特色居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量以及農(nóng)村服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)的建設(shè)、管理、監(jiān)督與等級(jí)評(píng)定等方面，加快國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研制，鼓勵(lì)地方標(biāo)準(zhǔn)上升或轉(zhuǎn)化為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)合理把握標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，不應(yīng)輕服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而重建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加細(xì)化，涵蓋農(nóng)村老年人的衣、食、住、行、醫(yī)、衛(wèi)、學(xué)、購、娛等需求。標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該凸顯“滿足和保障老年人的權(quán)益和安全”這一原則，考慮老年人視覺、聽覺以及行動(dòng)上的障礙，并且充分借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開展研究論證。標(biāo)準(zhǔn)的制定過程應(yīng)廣泛征求老年人、服務(wù)組織機(jī)構(gòu)、管理單位、科研院所等社會(huì)力量的意見，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的市場適用性，為市場準(zhǔn)入和規(guī)范市場秩序提供技術(shù)支撐。推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的同時(shí)，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用型科研成果向標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化，建立科研成果與標(biāo)準(zhǔn)制修訂的良性銜接機(jī)制。注重標(biāo)準(zhǔn)宣傳貫徹，通過宣傳培訓(xùn)、等級(jí)評(píng)定、試點(diǎn)示范等方式，提高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施質(zhì)量，使農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作落到實(shí)處。

4.推進(jìn)農(nóng)村居家養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范建設(shè)

優(yōu)先選擇農(nóng)村區(qū)域性基礎(chǔ)好、社會(huì)認(rèn)可度較高的服務(wù)機(jī)構(gòu)開展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域形成一批具有輻射作用和推廣價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范地區(qū)和試點(diǎn)示范機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過自上而下、由點(diǎn)及面的方式逐步推廣，以試點(diǎn)和示范作用帶動(dòng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化水平整體提升，形成具有行業(yè)特點(diǎn)與優(yōu)勢的農(nóng)村服務(wù)品牌。

[1] 國務(wù)院辦公廳.社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）[EB/OL]. [2011-12-16]. http://www.gov.cn/xxgk/ pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html.

[2] 袁俊,吳殿延,吳錚爭.中國農(nóng)村人口老齡化的空間差異及其影響因素分析[J]. 中國人口科學(xué), 2007（3）：41-47.

[3] 彭嘉林.我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)現(xiàn)狀及問題分析[J]. 北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào), 2013, 7（4）：24-28.

Introduction to Home-based Care Services in Rural of China and its Standardization Construction

Yu Ai-na ( Wenzhou Institute of Standardization )

As the supplement and update of traditional family endowment, home-based care has many characteristics, such as wide coverage, fl exible service items and so on. It is one of the ways to solve the problem of supporting old people in China. This article summarizes the current situation of home-based care services in rural of China, as well as the signifi cance and the situation of its standardization construction. Also, the paper presents the countermeasures for its standardization construction, which is instructive for home-based care services in rural of China.

home-based care services in rural of China, standardization