文｜邢建國

新環(huán)保法實施的作用、存在的問題及其對策

文｜邢建國

新《環(huán)境保護(hù)法》將十八大以來國家倡導(dǎo)的“生態(tài)文明”的價值理念第一次以國家立法的形式加以確立，奠定了新《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境基本法的基礎(chǔ)地位，直面我國環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的客觀事實。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，新法已經(jīng)于2015年1月1日施行。至此，這部中國環(huán)境領(lǐng)域的"基本法"，完成了25年來的首次修訂。這也讓環(huán)保法律與時俱進(jìn)，開始服務(wù)于公眾對依法建設(shè)"美麗中國"的期待。受限于原有的法律規(guī)定，長期以來，中國環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限，相對于公安甚至稅務(wù)和工商部門來說，環(huán)保部門一直都是一個“軟衙門”，難以震懾日益猖獗的環(huán)境違法行為。剛剛出臺的新《環(huán)境保護(hù)法》，提供了一系列足以改變現(xiàn)狀、有針對性的執(zhí)法利器。

一是新增“按日計罰”的制度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款。這意味著，非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。之前法律規(guī)定的針對環(huán)境違法的罰款，是一個定數(shù)，數(shù)額并不大，導(dǎo)致違法成本較低，不少企業(yè)因而怠于治污。新法施行“按日計罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。

二是新的《環(huán)境保護(hù)法》作為一部行政法律，罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。新法規(guī)定：對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留；對有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運營機構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

三是個別地方企業(yè)的污染行為之所以肆無忌憚，背后是當(dāng)?shù)毓賳T基于畸形政績觀的默許縱容，對此新《環(huán)境保護(hù)法》將拿“保護(hù)傘”開刀。其具體規(guī)定是：領(lǐng)導(dǎo)干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會引咎辭職；面對重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人將“引咎辭職”。

新《環(huán)境保護(hù)法》將十八大以來國家倡導(dǎo)的“生態(tài)文明”的價值理念第一次以國家立法的形式加以確立，奠定了新《環(huán)境保護(hù)法》環(huán)境基本法的基礎(chǔ)地位，直面我國環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻的客觀事實，問題導(dǎo)向突出，改變了長期以來我國環(huán)境立法脫離經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的實際、環(huán)境立法“過軟”的現(xiàn)狀。

新環(huán)保法起到的突出作用

針對我國環(huán)境管理體制過于單一結(jié)構(gòu)的弊端，新環(huán)保法在突出強調(diào)政府的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的同時，秉持“多元共治、社會參與”的現(xiàn)代環(huán)境治理的理念，鼓勵企事業(yè)組織和公民個人積極參與環(huán)境治理，充分發(fā)揮社會的力量參與環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)了“參與民主”的時代潮流，也順應(yīng)了“科學(xué)立法”的社會民意。

針對過去各級政府對環(huán)境監(jiān)管“有權(quán)無責(zé)”，“責(zé)權(quán)不明”的監(jiān)管體制，新環(huán)保法明確了政府的職責(zé)范圍，依法接受本級人大監(jiān)督，為進(jìn)一步明確和加強政府的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)確立了法律依據(jù)。

針對環(huán)境執(zhí)法部門“有責(zé)無權(quán)”的實際，新環(huán)保法賦予了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能部門以現(xiàn)場檢查權(quán)，查封、扣押權(quán)等，進(jìn)一步樹立了環(huán)境監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)威。

針對過去環(huán)境執(zhí)法的手段落后、以罰代管的實際，新環(huán)保法在機制創(chuàng)新方面，一改過去政府和相關(guān)部門包攬一切、單打獨斗的傳統(tǒng)，立足環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、治理模式、治理手段、政策引導(dǎo)、司法救濟等幾個方面，從社會經(jīng)濟發(fā)展方式上尋源頭、找辦法、求出路。

針對過去環(huán)境保護(hù)制度缺失，欠缺科學(xué)性的實際，新《環(huán)境保護(hù)法》新《環(huán)境保護(hù)法》在自然資源保護(hù)、污染防治、區(qū)域治理、環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境損害、風(fēng)險預(yù)警、公民環(huán)境權(quán)保護(hù)等諸多方面都有制度創(chuàng)新，一定程度上彌補了我國以往立法制度不完善的問題。

針對過去環(huán)境侵害“立案難、救濟難”的實際，在司法救濟方面，新《環(huán)境保護(hù)法》最大的亮點之一就是規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟制度在新《環(huán)境保護(hù)法》中的確立歷經(jīng)了“制度從無到有，原告主體從單一向多元擴展”的博弈和波折，順應(yīng)了社會民意，體現(xiàn)了公民參與和民主立法的基本精神。

針對過去對公民“環(huán)境權(quán)”保護(hù)無立法依據(jù)問題，分析指出，新環(huán)保法雖未明確提出“公民環(huán)境權(quán)”的概念，但新環(huán)保法規(guī)定了信息公開和公眾參與制度。同時，新法對各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，提出應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利的責(zé)任規(guī)定，這無疑對于推動我國環(huán)境民主、培育和夯實社會生態(tài)文化具有重大的積極意義。

新法施行“按日計罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為

實施新環(huán)保法過程中存在的問題

地方政府的環(huán)保主體責(zé)任凸顯不夠。新《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這明確界定了地方政府的環(huán)保主體責(zé)任。目前，雖然地方各級政府的環(huán)境意識有了不同程度的提高，但是一些地方政府不能正確處理環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展是硬任務(wù)，環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo)，一旦環(huán)保與發(fā)展出現(xiàn)矛盾時往往舍棄環(huán)保。雖然中央提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，離任時要有自然資源資產(chǎn)離任審計，但因目前尚未出臺實施細(xì)則而難以落實；對有的領(lǐng)導(dǎo)干部本應(yīng)追究環(huán)保責(zé)任，也因無相應(yīng)追責(zé)制度而不了了之。

環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理難度大。一是在職能定位上，地方政府對環(huán)保部門定位千差萬別。二是在監(jiān)管體制上，環(huán)保部門平行于其他部門，甚至被視作弱勢部門。三是在監(jiān)管職能上，除環(huán)境保護(hù)部環(huán)監(jiān)局及少數(shù)地方環(huán)監(jiān)部門為公務(wù)員編制外，各地環(huán)監(jiān)部門均為事業(yè)編制或參公管理事業(yè)編制。四是在監(jiān)管能力上，部分地方以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法未納入國務(wù)院正式批準(zhǔn)的執(zhí)法序列為由，將基層環(huán)境執(zhí)法車輛收回，執(zhí)法裝備配備也十分有限。五是在監(jiān)管力度上，一些基層環(huán)保部門由于主客觀原因，監(jiān)管執(zhí)法的力度依然偏軟。

有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)督管理未形成合力。新《環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：縣級以上人民政府有關(guān)部門和軍隊環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實施監(jiān)督管理。這明確界定了政府有關(guān)部門擔(dān)負(fù)環(huán)保監(jiān)管的法定職責(zé)。

一些企事業(yè)單位守法自覺性不高。新《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。目前環(huán)境違法行為仍然多發(fā)，其根源是一些企事業(yè)單位守法的自覺性不高，主要表現(xiàn)在：一是不知而犯，尤其是小企業(yè)主的環(huán)境常識不足、環(huán)境意識低下，對環(huán)境違法渾然不覺，對違法排污行為司空見慣，不以為違法；二是明知故犯，不少企業(yè)仍抱有僥幸心理，尤其是企業(yè)在經(jīng)濟效益不好的情況下，為獲得利潤想方設(shè)法逃避監(jiān)管；三是惡意違法，為追求效益，在環(huán)保設(shè)施上做文章，不上環(huán)保設(shè)施，或者上了設(shè)施也不能正常運行，運行起來又不能達(dá)標(biāo)排放。對此，增強企事業(yè)單位守法的自覺性，無疑是當(dāng)前最為迫切的任務(wù)之一。

公眾履行環(huán)保義務(wù)不到位。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會公眾的環(huán)境意識日益增強，但與新《環(huán)境保護(hù)法》的要求還有差距，很多人不能正確履行環(huán)保義務(wù)：一是有的缺乏環(huán)境意識，不懂法、不知法，對環(huán)境保護(hù)漠不關(guān)心，聽之任之；二是有的雖有環(huán)境意識，但不能親力親為踐行環(huán)保義務(wù)，一旦牽涉到個人利益訴求，便言行不一，甚至成為污染制造者；三是有的缺乏環(huán)保義務(wù)和責(zé)任感，對政府提倡的環(huán)保行動不能積極參與；四是有的監(jiān)督意識不強，對環(huán)境違法行為不制止、不舉報。

主要對策

要實行黨政同責(zé),督促地方政府切實落實環(huán)保主體責(zé)任。2015年全國環(huán)境保護(hù)工作會議明確提出要著力推動“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，把生態(tài)文明建設(shè)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價重要內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)凸顯黨委的環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)有法定職責(zé)。黨委在資源配置、發(fā)展導(dǎo)向、人事安排等方面具有決定性作用，在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，一旦黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化，將不可避免地導(dǎo)致政府環(huán)保工作出現(xiàn)不確定性。因此，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和評價機制，建立健全黨委環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)機制已是當(dāng)務(wù)之急。要不斷深化督政工作，以環(huán)保綜合督查為主要形式，以地方政府為主要督查對象，從經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系著眼，從地方政府、有關(guān)職能部門、排污單位等不同責(zé)任主體著手，對政府履責(zé)不到位的采取通報、約談、限批等方式，推動政府切實承擔(dān)起環(huán)保主體責(zé)任和發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，使地方經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)得以協(xié)調(diào)推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量得以不斷改善。

要加強人大、政協(xié)監(jiān)督，督促政府強化環(huán)保履責(zé)。人大監(jiān)督是憲法賦予人大及其常委會的重要職權(quán)，負(fù)有監(jiān)督本級人民政府工作之責(zé)；民主監(jiān)督是憲法賦予政協(xié)的重要職能，是政協(xié)實施黨外監(jiān)督的有效形式。尤其是面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和廣大人民群眾的迫切期待，推動新《環(huán)境保護(hù)法》有效實施，人大和政協(xié)的監(jiān)督必不可少。一方面，人大應(yīng)積極監(jiān)督政府履行環(huán)保職責(zé)，通過專題調(diào)研、實地考察、明察暗訪、問卷調(diào)查等多種形式，全面了解環(huán)保真實狀況，督促政府嚴(yán)格依法行政；政協(xié)應(yīng)主動開展熱點調(diào)研，深入開展民主監(jiān)督，充分發(fā)揮參政議政職能，對黨委和政府落實環(huán)保主體責(zé)任方面提出及時批評和建設(shè)性建議，推動地方政府主動接受監(jiān)督、重視監(jiān)督、落實監(jiān)督。另一方面，人大在加快修訂和完善與新《環(huán)境保護(hù)法》配套的各專業(yè)法的同時，應(yīng)充分重視與法律配套的行政法規(guī)、規(guī)章制訂不及時的問題，將督促國務(wù)院和相關(guān)部門及時出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，確保新《環(huán)境保護(hù)法》有效實施。

要不斷完善環(huán)保體制，保障環(huán)保部門統(tǒng)一實施監(jiān)管。為解決當(dāng)前環(huán)保部門監(jiān)管的統(tǒng)籌性和權(quán)威性不足的痼疾，需要對現(xiàn)行環(huán)境管理體制進(jìn)行改革。一是建議在政府層面成立環(huán)境保護(hù)委員會，探索和完善大環(huán)保體制，強化環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和協(xié)調(diào)機制，使環(huán)保工作由單一的污染源監(jiān)管上升到對空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置的調(diào)控和優(yōu)化。二是適當(dāng)歸并環(huán)境監(jiān)管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管職能，逐步建立統(tǒng)籌有力、運行高效的環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管格局。三是授權(quán)環(huán)保部門按照環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，定期對各行業(yè)、各部門組織開展環(huán)保目標(biāo)考核，強化環(huán)保約束機制。四是強化環(huán)保部門能力建設(shè)，明確將環(huán)境執(zhí)法納入行政執(zhí)法序列，統(tǒng)一服裝，保障裝備，增加編制，盡快改變現(xiàn)行委托執(zhí)法地位，切實加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度。

要強化有關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，促成權(quán)責(zé)相匹配的分工合作格局。一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。加強環(huán)境監(jiān)督管理，各有關(guān)部門必須齊抓共管，形成合力。一是要增強認(rèn)識，勇于擔(dān)當(dāng)。二是明晰職能，責(zé)任到位。三是部門聯(lián)動，形成合力。大力推動環(huán)保與城建、國土、水利（水務(wù)）、公安、農(nóng)業(yè)、工信等部門的聯(lián)動。四是嚴(yán)格考核，實行問責(zé)。在考核政府環(huán)保履責(zé)的同時，應(yīng)對各有關(guān)部門的環(huán)保履責(zé)情況進(jìn)行考核，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系。

要落實企業(yè)治污責(zé)任，強化守法的自覺性。立法、執(zhí)法、司法，最終還是要落到守法上來。從目前情況看，加大執(zhí)法力度是一方面，更重要的是企業(yè)要自律守法。對此，要多措并舉，綜合施策。一是在思想上，使排污者不愿違法。要通過各種形式的宣傳，強化企業(yè)的守法意識。二是在制度上，使排污者不能違法。按照新《環(huán)境保護(hù)法》的總體原則和要求，配套相應(yīng)的制度規(guī)定，把制度籠子扎緊，不讓違法者有機可乘。三是在執(zhí)法上，使排污者不敢違法。要堅持鐵腕執(zhí)法，嚴(yán)厲處罰，加強與公安的合作，加大執(zhí)法力度。四是在經(jīng)濟上，運用各種經(jīng)濟手段，利用經(jīng)濟杠桿激勵和約束企業(yè)，對企業(yè)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，促使企業(yè)守法自律。

(作者單位:新疆兵團(tuán)第五師環(huán)保局)