摘 ? ? ?要：“公、檢、法、司”四家政法機(jī)關(guān)的工作可謂你中有我、我中有你，其在社會(huì)中的作用也難分軒輊。近年來，隨著一些重要法律制度的修訂，司法行政機(jī)關(guān)的職能、職責(zé)明顯得到了強(qiáng)化;司法行政機(jī)關(guān)在履行職能、職責(zé)的過程中，主動(dòng)創(chuàng)新，積極有為，也取得了顯著的成績。但我國現(xiàn)行的一些法律政策和上級(jí)機(jī)關(guān)給予司法行政機(jī)關(guān)的待遇卻與此極不相稱。有鑒于此，在對(duì)司法體制進(jìn)行改革設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將司法行政機(jī)關(guān)納入整體方案加以考慮，與其它三家同等對(duì)待，從而使四家政法機(jī)關(guān)更加協(xié)調(diào)地完成相關(guān)的法律工作和其他社會(huì)建設(shè)、法治建設(shè)任務(wù)。

關(guān) ?鍵 ?詞：司法體制改革;司法行政機(jī)關(guān);法治建設(shè);地位;作用

中圖分類號(hào)：D926.13 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）01-0037-06

收稿日期：2014-08-25

作者簡(jiǎn)介：肖晗（1965—），男，湖南常寧人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)、教育法學(xué)、法律文書學(xué)。

一、邊緣化：司法行政機(jī)關(guān)不受足夠重視的現(xiàn)狀

在中國傳統(tǒng)語境中，通常把承擔(dān)打擊犯罪、預(yù)防糾紛、化解矛盾、維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定、保障權(quán)益之職能職責(zé)的“公、檢、法、司”四機(jī)關(guān)統(tǒng)稱為政法機(jī)關(guān)。這四機(jī)關(guān)雖然分工不同，職責(zé)有異，但卻互相關(guān)聯(lián)，共同完成相關(guān)的法律工作。例如在刑事訴訟中，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公訴，法院負(fù)責(zé)審判，司法行政機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)執(zhí)行，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)，均無法完成刑事訴訟任務(wù)。由此可見，四者的法律地位應(yīng)當(dāng)平等，不應(yīng)有孰輕孰重的區(qū)分，有關(guān)機(jī)關(guān)特別是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中也不應(yīng)厚此薄彼。然而，事實(shí)并非如此。這可從兩個(gè)層面予以實(shí)證：

⒈從政策法律的規(guī)定看，司法行政機(jī)關(guān)的法定地位有被邊緣化之嫌。一些法律乃至憲法的規(guī)定，從一定程度上可以說明司法行政機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系中所處的地位。我國憲法對(duì)公安機(jī)關(guān)、檢察院和法院的職責(zé)和職權(quán)均有明確規(guī)定，而對(duì)司法行政機(jī)關(guān)則未作規(guī)定;同時(shí)憲法還規(guī)定居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)以調(diào)解民間糾紛，卻未指明其由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)。有“小憲法”之稱的刑事訴訟法同樣如此。在這部十分重要的國家法律中，凡涉及法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)及安全機(jī)關(guān)的法定職能時(shí)，都是用“人民法院”、“人民檢察院”、“公安機(jī)關(guān)”、“國家安全機(jī)關(guān)”等全稱或整體概念來表述。但在涉及司法行政機(jī)關(guān)的職能時(shí)，該法卻沒有一處使用“司法行政機(jī)關(guān)”的全稱作為表述，而是將其拆解開來，根據(jù)其部分職能，用其下屬部門作為指稱。例如涉及罪犯改造的，用“監(jiān)獄”來表述;涉及法律援助的，用“法律援助機(jī)構(gòu)”來表述;涉及對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的矯正管理的，用“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”來表述。在廣大人民群眾對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的職能職責(zé)普遍不了解的情況下，司法行政機(jī)關(guān)在國家法律中得不到完整、全面、準(zhǔn)確的表述，這對(duì)其地位與權(quán)威的形成顯然是不利的。在這種狀況下，人們甚至疑惑監(jiān)獄、法律援助機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解委員會(huì)是否為司法行政機(jī)關(guān)管轄或指導(dǎo)的職能部門。[1]

一些政策性文件也給予司法行政機(jī)關(guān)“歧視待遇”。如十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《改革決定》）對(duì)法院、檢察院的改革都用全稱直接列明，對(duì)法官、檢察官、人民警察的招錄、遴選、管理及保障等制度也予以明確規(guī)定：“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度”。然而，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)卻給予了另一種境遇。雖然對(duì)全面深化改革具有重大意義和指導(dǎo)作用的這一《改革決定》的多處規(guī)定屬于司法行政工作或者與司法行政工作具有極其緊密的關(guān)系，例如：“普遍建立法律顧問制度”、“健全社會(huì)普法教育機(jī)制，增強(qiáng)全民法治觀念”、“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制”、“嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強(qiáng)化監(jiān)督制度”、“廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”、“完善法律援助制度。完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用”等等，但卻沒有明確使用“司法行政機(jī)關(guān)”的概念，沒有明確這些是司法行政機(jī)關(guān)的職能職責(zé)，也沒有對(duì)司法行政干警和人員的管理與保障機(jī)制予以規(guī)定。

綜上所述，司法行政機(jī)關(guān)在憲法、法律和其他規(guī)范性文件中缺乏規(guī)范的全稱表述，其職能職責(zé)被分解，因而其在政法機(jī)關(guān)中的法定地位有被邊緣化之嫌。這既不利于以法治方式解決違法犯罪問題，化解其他社會(huì)矛盾，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，也不利于社會(huì)主義法治建設(shè)的整體推進(jìn)。

⒉從實(shí)際工作的運(yùn)行狀況看，司法行政工作缺乏有力保障。應(yīng)當(dāng)說，長沙市的司法行政工作在湖南省處于領(lǐng)先地位，其經(jīng)費(fèi)、人員、辦公條件等與本省其他市的司法行政機(jī)關(guān)甚至與其他省同級(jí)別的司法行政機(jī)關(guān)相比是較為優(yōu)越的，但從我們的調(diào)研和有關(guān)資料反映的情況看，其仍然缺乏有力保障。這主要表現(xiàn)在：

第一，人員不足。長沙市現(xiàn)在共有170余個(gè)基層司法所，卻只有346個(gè)司法助理員的專項(xiàng)編制，在編在崗的司法助理員僅280余人。雖然條件較好的司法所配有1-3名專職人民調(diào)解員協(xié)助工作，但大部分司法所為一人一所。而基層司法所承擔(dān)的工作職責(zé)具有多樣性：一是承擔(dān)人民調(diào)解工作職責(zé)，并完成相關(guān)報(bào)表等事務(wù)性工作;二是承擔(dān)社區(qū)矯正工作職責(zé);三是承擔(dān)司法所規(guī)范化建設(shè)、法制宣傳教育等日常工作;四是參與拆遷、文明創(chuàng)建、維穩(wěn)等各項(xiàng)黨委政府的中心工作，還要解決因當(dāng)事人上訪而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。職責(zé)多樣，人手不足，一人負(fù)數(shù)責(zé)的狀況成為常態(tài)，使得基層司法所及其工作人員的壓力倍增。[2]例如：由于人手不足，目前長沙市的社區(qū)矯正專職干事基本上系由司法所長或人民調(diào)解員兼任，致使一名基層司法行政工作者往往要承擔(dān)幾名、十幾名甚至幾十名矯正對(duì)象的社區(qū)矯正工作。①雖然長沙市社區(qū)矯正工作在逐步完善信息管理系統(tǒng)，也在積極利用手機(jī)定位功能、指紋圖像核查等科技手段進(jìn)行監(jiān)督、管控，但人員不足可能造成監(jiān)管難以到位，甚至可能帶來對(duì)矯正對(duì)象脫管、漏管的后果。再者，一人一所很可能導(dǎo)致司法助理員在同一程序中兼任數(shù)種角色而產(chǎn)生職能沖突，違背程序正義原則。例如在調(diào)解民間糾紛時(shí)，可能既要充當(dāng)調(diào)解主持人，還要擔(dān)任記錄員進(jìn)行記錄，這種自調(diào)自記就為程序正義所不許。

第二，經(jīng)費(fèi)不足。開展任何工作都需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障，如果經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工作就會(huì)受到各種制約。從總體上看，有關(guān)機(jī)關(guān)給司法行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)撥付不如給其他幾家政法機(jī)關(guān)那樣足額和及時(shí)，以致司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)缺乏保障已成為眾所周知之事。例如：一是長沙市人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)不足。根據(jù)長辦發(fā)[2007]42號(hào)文件規(guī)定，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)按如下標(biāo)準(zhǔn)撥付：“市級(jí)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)按人平0.1元預(yù)算、市五區(qū)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)按人平0.3元預(yù)算、四縣（市）人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)按人平0.2元預(yù)算?！彪S著人民調(diào)解工作任務(wù)的加重和難度的加大，這種經(jīng)費(fèi)預(yù)算已不能滿足人民調(diào)解工作順利開展的需要，況且，就是按現(xiàn)行這種經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的區(qū)縣（市）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道還要打折扣或尚未落實(shí)。二是特殊人群（含刑釋解教人員、社區(qū)矯正對(duì)象等）的管理經(jīng)費(fèi)不足。截至2013年6月底，長沙市刑釋解教人員16000余人，累計(jì)接收社區(qū)矯正人員7270人，累計(jì)解除矯正3948人，在冊(cè)矯正3322人。[3]根據(jù)相關(guān)要求，對(duì)這些特殊人群應(yīng)當(dāng)開展集中勞動(dòng)、教育學(xué)習(xí)等活動(dòng)并掌握其動(dòng)向等。然而，這些工作的開展也需要經(jīng)費(fèi)作支撐。根據(jù)長政發(fā)[2003]5號(hào)文件，對(duì)刑釋解教人員的管理經(jīng)費(fèi)為人平100元;對(duì)社區(qū)矯正人員的管理經(jīng)費(fèi)，長沙市在2012年共安排120余萬元，人均僅244元。顯然，這項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)頗有令人捉襟見肘之感。[4]經(jīng)費(fèi)不足，就會(huì)使司法行政工人員對(duì)諸如進(jìn)行人民調(diào)解、社區(qū)矯正等工作有心無力。

第三，權(quán)威不足?！八痉ㄐ姓?quán)”雖與司法掛鉤，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，它并不屬于司法權(quán)，而屬于行政權(quán)?？蛇@種行政權(quán)在人們的心目中并沒有公安機(jī)關(guān)的治安管理權(quán)、財(cái)政部門的財(cái)政管理權(quán)、稅務(wù)部門的稅收征管權(quán)等行政權(quán)那樣的權(quán)威性。這種根深蒂固的觀念影響了司法行政工作的開展。例如：司法所的管理體制至今尚未理順。在長沙市，雖然早在數(shù)年前就已下發(fā)文件要求司法所從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道歸建司法局，但事實(shí)上此項(xiàng)工作并未落實(shí)，即其究竟是縣區(qū)（市）司法局的派出機(jī)構(gòu)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作部門尚不明晰。而法律又規(guī)定社區(qū)矯正工作由司法行政部門承擔(dān)，實(shí)際上就是由司法所承擔(dān)。如果司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作部門，則其承擔(dān)社區(qū)矯正工作就于法無據(jù)。很明顯，這種管理體制的不順，使司法所處于尷尬的境地。在一定程度上既削弱了司法所的權(quán)威，也使其權(quán)力行使受限。同時(shí)司法所的級(jí)別和司法所長的職級(jí)較低，有的至今仍未解決副科級(jí)架構(gòu)和職級(jí)，也使其難以獲得應(yīng)有的權(quán)威。再者，司法助理人員的身份既不是法官、檢察官，也不是警察，因而執(zhí)行公務(wù)時(shí)無法充分體現(xiàn)國家的強(qiáng)制執(zhí)行力，由其擔(dān)當(dāng)社區(qū)矯正工作，難以對(duì)矯正對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾力，加之目前的法律對(duì)社區(qū)矯正決定撤銷后公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何追逃和收監(jiān)沒有明確規(guī)定，這就容易使社區(qū)矯正人員漏管、脫管，從而影響社區(qū)矯正的效果。

上述種種問題已嚴(yán)重影響了司法行政工作尤其是基層司法行政工作的進(jìn)一步開展，急需引起相關(guān)部門的重視。只有把司法行政機(jī)關(guān)放在與“公、檢、法”同等地位來看待，并著力從體制機(jī)制上進(jìn)行改革，明確其執(zhí)法依據(jù)、健全其執(zhí)法機(jī)構(gòu)、充實(shí)其執(zhí)法力量、保障其工作經(jīng)費(fèi)，才能確保司法行政工作充滿生機(jī)活力，進(jìn)而為法治中國、平安中國建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。

二、多樣化：司法行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上又添新職能

司法行政人通常把司法行政機(jī)關(guān)的職能概述為三類，即法制宣傳職能、法律服務(wù)職能和法律保障職能。就長沙市司法行政機(jī)關(guān)而言，法制宣傳職能主要指其所承擔(dān)的最傳統(tǒng)的普法教育職能以及后來的司法考試組考、頒證職能等;法律服務(wù)職能主要是指司法行政機(jī)關(guān)管理的公證、律師、司法鑒定、法律援助、148法律服務(wù)中心和基層法律服務(wù)所等提供的法律服務(wù);法律保障職能在傳統(tǒng)上是指監(jiān)所管理，也就是司法行政機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄、勞教所、強(qiáng)制戒毒所的管理以及對(duì)刑釋解教人員的安置幫教。隨著一些新的法律制度、政策的出臺(tái)和頒布實(shí)施，司法行政機(jī)關(guān)的職能職責(zé)得到進(jìn)一步充實(shí)和強(qiáng)化。主要包括：

⒈人民調(diào)解職能的強(qiáng)化。2010年全國人大常委會(huì)通過了《人民調(diào)解法》（2011年1月1日生效實(shí)施），該法第5條規(guī)定：“國務(wù)院司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國的人民調(diào)解工作，縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)本行政區(qū)域的人民調(diào)解工作”;第10條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并且將人民調(diào)解委員會(huì)以及人員組成和調(diào)整情況及時(shí)通報(bào)所在地基層人民法院”;第14條第2款規(guī)定：“縣級(jí)人民政府司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)”。這些規(guī)定明確、具體地肯定了指導(dǎo)、管理人民調(diào)解工作是司法行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。之所以要強(qiáng)化人民調(diào)解的職能，是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解委員會(huì)作為依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，扎根群眾、面向群眾、服務(wù)群眾，而且在調(diào)解民間糾紛時(shí)不收取任何費(fèi)用并實(shí)行就地管轄原則，可以給糾紛的解決帶來巨大的便利，因而人民調(diào)解是一種充滿生命力且為人民群眾樂于選擇的社會(huì)糾紛解決機(jī)制。從社會(huì)治理和建設(shè)的角度看，人民調(diào)解可發(fā)揮兩大功能：一是社會(huì)糾紛的預(yù)防功能，二是社會(huì)矛盾的化解功能。這就是說，通過人民調(diào)解委員會(huì)的積極工作，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)某些潛在的糾紛因素，進(jìn)而把糾紛消解于萌芽狀態(tài);而且人民調(diào)解委員會(huì)作為聯(lián)系群眾與政府的橋梁和紐帶，可以起到上情下達(dá)、下情上達(dá)的作用，特別是當(dāng)政府作出涉及群眾利益的決策時(shí)，政府可以通過人民調(diào)解委員會(huì)收集和聽取群眾的意見，向群眾解釋有關(guān)政策和法律法規(guī)，讓群眾理解、接受、支持政府的決策，即通過人民調(diào)解委員會(huì)的溝通，杜絕或減少官民對(duì)立，防止因決策失誤、決策不當(dāng)或群眾誤解而引發(fā)社會(huì)糾紛尤其是群體性官民矛盾。而當(dāng)社會(huì)糾紛已然發(fā)生，人民調(diào)解組織可主動(dòng)、及時(shí)介入，通過說服、勸導(dǎo)，既可以防止矛盾升級(jí)，又可以促成糾紛當(dāng)事人互諒互讓并自愿、合法地達(dá)成解決糾紛的協(xié)議，使糾紛以和平的方式解決，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的和諧。

⒉法律援助職能的強(qiáng)化。按照國務(wù)院《法律援助條例》第4條、第5條的規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)是司法行政機(jī)關(guān)所屬的下屬機(jī)構(gòu)，法律援助工作由縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理。根據(jù)2012年修訂的《刑事訴訟法》第34條、第267條、第286條的規(guī)定，可以或應(yīng)當(dāng)提供法律援助的刑事案件包括：犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的案件;犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護(hù)人的案件;犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護(hù)人的案件;未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護(hù)人的案件;被申請(qǐng)人或者被告人沒有委托訴訟代理人的強(qiáng)制醫(yī)療案件。同以前的規(guī)定相比，刑事法律援助的案件范圍明顯拓寬。這意味著司法行政機(jī)關(guān)主管法律援助工作之職能的強(qiáng)化。近年來，長沙市司法行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的當(dāng)事人（即經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件的當(dāng)事人）①倡導(dǎo)“應(yīng)援盡援”，甚至要求將法律援助對(duì)象由“經(jīng)濟(jì)困難者”拓寬到中低收入者，使法律援助工作走在了全省的前列。

⒊律師管理職能的強(qiáng)化。依據(jù)律師法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)督、指導(dǎo)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)，是司法行政機(jī)關(guān)肩負(fù)的法定職責(zé)。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以中辦發(fā)[2010]30號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中明確指出，律師制度是中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，律師隊(duì)伍是落實(shí)依法治國基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要力量。同時(shí)，該《意見》要求從思想政治建設(shè)、職業(yè)道德建設(shè)、業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)、執(zhí)業(yè)活動(dòng)的指導(dǎo)監(jiān)督、律師事務(wù)所建設(shè)和管理五個(gè)方面堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)律師隊(duì)伍的教育管理，還要求從執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、執(zhí)業(yè)狀況評(píng)價(jià)機(jī)制、執(zhí)業(yè)獎(jiǎng)懲機(jī)制、管理體制四個(gè)方面進(jìn)一步健全和完善律師工作體制機(jī)制?！陡母餂Q定》也明確要求：“完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機(jī)制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用”。可見，隨著一些法律法規(guī)和政策的出臺(tái)，司法行政機(jī)關(guān)管理律師工作的職能在不斷強(qiáng)化。至今，長沙市已擁有一支2800余人的律師隊(duì)伍，這是建設(shè)法治長沙的一支重要的力量。從各方面反映的情況看，長沙市律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障工作做得比較好，但對(duì)違法違規(guī)執(zhí)業(yè)的懲戒則與其他地方一樣，基本未予落實(shí)。

⒋司法鑒定管理職能的強(qiáng)化。2012年修改的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》將以前的“鑒定結(jié)論”改為“鑒定意見”，并強(qiáng)調(diào)了鑒定人必須具備相應(yīng)的資格，規(guī)定了鑒定人的簽名（蓋章）和必要時(shí)出庭作證的義務(wù)，且規(guī)定當(dāng)事人可以邀請(qǐng)專家輔助人出庭就鑒定意見進(jìn)行質(zhì)證。很明顯，司法鑒定的要求有所提高。這也就意味著司法行政機(jī)關(guān)之司法鑒定管理職能的強(qiáng)化。

⒌法律顧問職能的強(qiáng)化。為推進(jìn)法治中國建設(shè)，《改革決定》明確要求“普遍建立法律顧問制度”。據(jù)了解，為建設(shè)法治長沙，長沙市政府法制辦、長沙市司法行政機(jī)關(guān)等正在著手做這項(xiàng)工作。

⒍新增社區(qū)矯正管理職能。2011年2月25日，全國人大常委會(huì)通過了《刑法修正案（八）》，其中第2條規(guī)定：“對(duì)判處管制的犯罪分子，依法實(shí)行社區(qū)矯正”;第13條規(guī)定：“對(duì)宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)，依法實(shí)行社區(qū)矯正”;第17條規(guī)定：“對(duì)假釋的犯罪分子，在假釋考驗(yàn)期限內(nèi)，依法實(shí)行社區(qū)矯正”。由此，社區(qū)矯正工作在我國全面鋪開。在此基礎(chǔ)上，2012年修訂的《刑事訴訟法》不但對(duì)社區(qū)矯正制度予以再次肯定，而且還有所發(fā)展，即社區(qū)矯正對(duì)象的范圍有所拓寬——除被判處管制、宣告緩刑、假釋的罪犯外，對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯也可以實(shí)行社區(qū)矯正，并明確其由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)行。①社區(qū)矯正作為一項(xiàng)新的法律制度，是中央司法體制和工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容，因而《改革決定》也明確要求“健全社區(qū)矯正制度”。社區(qū)矯正作為一種特殊的刑罰執(zhí)行方法，是與監(jiān)禁矯正相對(duì)應(yīng)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，是目前國際上普遍實(shí)行的一種刑罰執(zhí)行制度;作為一項(xiàng)工作，它是從公安機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)給司法行政機(jī)關(guān)的一種職責(zé)，是司法行政機(jī)關(guān)肩負(fù)的一種新職能。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同發(fā)布了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（自2012年3月1日起施行），其中第2條規(guī)定了“公、檢、法、司”四家在社區(qū)矯正中的職責(zé)分工，即：“司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作。人民法院對(duì)符合社區(qū)矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定。人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實(shí)行法律監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理規(guī)定和重新犯罪的社區(qū)矯正人員及時(shí)依法處理。”其第3條進(jìn)一步規(guī)定：“縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作?！鄙鐓^(qū)矯正直接體現(xiàn)了我國寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，目的在于對(duì)社會(huì)人格不完善、不能正常進(jìn)行社會(huì)生活的犯罪分子實(shí)現(xiàn)再社會(huì)化，具有懲罰性和恢復(fù)性的雙重價(jià)值，也是司法行政機(jī)關(guān)肩負(fù)的一項(xiàng)富有創(chuàng)新性、挑戰(zhàn)性的新職能。

此外，隨著一些新法律、新政策的出臺(tái)，司法行政機(jī)關(guān)原有的某些職能也將取消。例如勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢止，原勞教所的職能必將轉(zhuǎn)型。長沙市司法行政機(jī)關(guān)所屬的長橋勞教所就已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制戒毒所。

總之，按照權(quán)責(zé)平衡的原則，司法行政機(jī)關(guān)工作職能的多樣化和強(qiáng)化，要求法律和政策賦予其相應(yīng)的地位和待遇。否則，有職無權(quán)，有責(zé)無位，權(quán)責(zé)失衡，就會(huì)在某種程度上損傷司法行政機(jī)關(guān)及其工作人員的積極性，不利于司法行政工作的推動(dòng)，也不利于法治中國、平安中國建設(shè)，更不利于社會(huì)建設(shè)和治理。

三、實(shí)效化：司法行政機(jī)關(guān)在法治建設(shè)和社會(huì)治理中業(yè)績顯著

司法行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著法制宣傳、法律服務(wù)和法律保障等職能，可以充分發(fā)揮預(yù)防民間糾紛、化解社會(huì)矛盾、引導(dǎo)群眾合理訴求、保障人民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平公正的作用，在中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)中作用獨(dú)特，不可低估。例如：有化解矛盾糾紛“第一道防線”、“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方之花”之稱的人民調(diào)解在糾紛解決機(jī)制體系中就具有獨(dú)特的且為其他糾紛解決機(jī)制所不可代替的作用。“多年來，人民調(diào)解組織每年調(diào)解的各類矛盾糾紛都保持在數(shù)百萬件。僅2009年就達(dá)到767.6萬件，調(diào)解成功率達(dá)96%以上，當(dāng)事人反悔起訴到法院的約占0.7%，被法院判決維持原調(diào)解協(xié)議的近90%?！盵5]又譬如社區(qū)矯正工作全面開展以來，社區(qū)服刑人員數(shù)量不斷增長。到2013年10月底，全國各地累計(jì)接收社區(qū)服刑人員166.5萬人，累計(jì)解除矯正100.7萬人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員65.8萬人。從目前的情況看，社區(qū)矯正的效果較好。絕大多數(shù)社區(qū)服刑人員能夠認(rèn)真接受矯正，遵紀(jì)守法意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感明顯增強(qiáng)，他們?cè)诔C正期間的重新犯罪率一直保持在0.2%的較低水平。顯然，社區(qū)矯正工作為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)，取得了良好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果，在國際上也產(chǎn)生了良好的反響。[6]

長沙市司法行政機(jī)關(guān)緊緊圍繞“公平正義、主動(dòng)有為、服務(wù)高效、創(chuàng)新發(fā)展”的工作理念和“全省率先、全國爭(zhēng)先”的工作目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)司法行政工作，在法治長沙建設(shè)中更是績效顯著。

⒈人民調(diào)解工作績效顯著。2012年，長沙市司法行政機(jī)關(guān)組織開展了“人民調(diào)解進(jìn)萬家、化解糾紛促和諧”活動(dòng)，全市開展市級(jí)矛盾糾紛集中排查4次，區(qū)（縣、市）集中排查69次，全市各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)和人民調(diào)解組織共開展糾紛排查3800余次，共排查調(diào)解糾紛34882件，調(diào)處成功34324件，調(diào)處成功率達(dá)98.4%，充分彰顯了人民調(diào)解在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用。

⒉特殊人群管理績效顯著。長沙市司法行政機(jī)關(guān)積極推進(jìn)特殊人群的創(chuàng)新管理工作并取得了良好的效果。例如：采用手機(jī)GPS定位等高科技措施對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象進(jìn)行監(jiān)控，將全市社區(qū)矯正人員全部納入電子化管理;與“孟媽媽青護(hù)園”等有關(guān)公益組織合作，對(duì)特殊人群逐步建立“政府-社會(huì)-家庭”的教育監(jiān)管模式;同時(shí)還成立了專門的社區(qū)矯正中心，負(fù)責(zé)相關(guān)的社區(qū)矯正工作。截至2012年12月底，長沙市累計(jì)接收社區(qū)矯正人員5807人，順利解除矯正2846人，在冊(cè)2961人，未出現(xiàn)脫管、漏管和重新違法犯罪情況。

⒊法律服務(wù)工作績效顯著。長沙市司法行政機(jī)關(guān)注意發(fā)揮公證機(jī)構(gòu)、律師和律師事務(wù)所、法律援助機(jī)構(gòu)、148法律服務(wù)中心和基層法律服務(wù)所等部門、機(jī)構(gòu)的職能作用，為長沙民眾、為企事業(yè)單位提供法律服務(wù)，為黨政機(jī)關(guān)決策提供法律咨詢，從而在法治長沙建設(shè)中發(fā)揮了積極有效的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，長沙市公證機(jī)構(gòu)共辦理各類公證50236件，其中，辦理公證援助132件，辦理經(jīng)濟(jì)公證事項(xiàng)涉及金額達(dá)598557萬元，在一定程度上預(yù)防了民事經(jīng)濟(jì)糾紛的發(fā)生。全市律師參與政府招商引資、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判1788次，幫扶創(chuàng)業(yè)實(shí)體1672家，幫扶創(chuàng)業(yè)者1669人，為創(chuàng)業(yè)者提供法律咨詢14010人次，為430個(gè)社區(qū)（村委會(huì)）和3956家企業(yè)提供定向服務(wù)，在一程度上保證了政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)沿著法律軌道正確運(yùn)行。2012年，長沙市法律援助的門檻進(jìn)一步降低，便民措施進(jìn)一步強(qiáng)化。全市法律援助機(jī)構(gòu)共辦理法律援助案件2795件，解答來訪咨詢事項(xiàng)4549件，接待來訪咨詢5509人次，進(jìn)一步凸顯了法律援助機(jī)構(gòu)維護(hù)困難群眾合法權(quán)益、服務(wù)基層、服務(wù)民生的作用。12348法律服務(wù)熱線（148中心）共接聽33691個(gè)咨詢電話，接待來訪641人次，協(xié)助辦理各類法律事務(wù)160余起，發(fā)布公益法律服務(wù)微博提醒1600余條，開展送法進(jìn)社區(qū)活動(dòng)17次，編制輿情動(dòng)態(tài)12期，制作法制宣傳資料23100份，在引導(dǎo)群眾理性表達(dá)訴求、合法維權(quán)等方面發(fā)揮了積極作用。

總之，長沙市司法行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著多種職責(zé)并充分發(fā)揮了職能作用，在實(shí)際工作中取得了令人矚目的業(yè)績，為法治長沙建設(shè)立下了汗馬功勞。這足以說明司法行政機(jī)關(guān)在法治中國、平安中國的建設(shè)中具有不可替代的作用。有鑒于此，筆者建議，在對(duì)司法體制進(jìn)行改革設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將司法行政機(jī)關(guān)納入整體方案加以考慮，從而使它們更加協(xié)調(diào)地完成訴訟、調(diào)解等法律工作和其他社會(huì)建設(shè)、法治建設(shè)工作。

【參考文獻(xiàn)】

[1]肖建中.司法行政系統(tǒng)文化建設(shè)之我見[J].長沙司法行政，2012，（01）：35.

[2][4]余偉軍.關(guān)于長沙市司法行政系統(tǒng)基層狀況的調(diào)研報(bào)告[J].長沙司法行政，2013，（04）：43-45.

[3]長沙市司法局監(jiān)察室.上半年長沙司法行政工作綜述[J].長沙司法行政，2013，（07）：14.

[5]郭曉宇.人民調(diào)解制度發(fā)展的里程碑——司法部副部長郝赤勇就人民調(diào)解法頒布答記者問[N].法制日?qǐng)?bào)，2010-09-07（01）.

[6]周斌.貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神推動(dòng)中國特色社區(qū)矯正工作新發(fā)展[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-12-09（01）.

（責(zé)任編輯：徐 ?虹）

The Status and Function of the Judicial Administrative Department

in the Reform of Judicial System

——Taking the Judicial Administrative Organs of Changsha City

Xiao Han

Abstract：The public security organization，inspecting organs，court and judicial administrative department are called by a joint name “politico-legal organs”.Their works may be said to be inter-being，and their contributions to and roles in the society may be said to be down the middle.In recent years，along with the revisions of some important legal systems，the functions and responsibilities of the judicial administrative departments are significantly enhanced.In the process of performing these duties，the judicial administrative department has achieved remarkable results through active innovation and positive action.But the status and treatment given to the judicial administrative department by some current laws and policies do not correspond with each other.In view of this， when designing the reform of judicial system，the judicial administrative department shall be incorporated into the overall plan to be considered.The four politico-legal organs should be equivalently treated in order to make them more cooperatively complete the related legal works and other social construction and legal construction works.

Key words：reform of judicial system;the judicial administrative department;status;function