摘 ? ? ?要：南非1996年《礦山健康與安全法》構(gòu)建了嚴(yán)密且具有預(yù)防性的安全管理體系，體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會(huì)組織有關(guān)健康與安全關(guān)系上的基本立場(chǎng)和政策選擇。該法是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，其先進(jìn)的立法理念和制度設(shè)計(jì)為我國(guó)修改《礦山安全法》、完善安全監(jiān)管法制等提供了有益的借鑒。

關(guān) ?鍵 ?詞：礦山健康與安全法;礦山安全法;安全監(jiān)管法制

中圖分類號(hào)：D922.62 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2015）01-0119-05

收稿日期：2014-11-11

作者簡(jiǎn)介：代海軍（1977—），男，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院（煤炭信息研究院）法律研究所副所長(zhǎng)，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榘踩a(chǎn)法、礦山安全法。

南非礦產(chǎn)資源豐富，已探明的鉆石、黃金、鉑、釩、煤等資源總量占全世界的40%。目前，全球約10%的黃金產(chǎn)自南非，其地下仍有36000噸尚未開(kāi)采，占全世界的三分之一。[1]自19世紀(jì)開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)采鉆石和黃金以來(lái)，礦業(yè)一直是南非的經(jīng)濟(jì)支柱。南非礦工來(lái)自非洲各國(guó)，礦業(yè)專家受雇于南非各大礦業(yè)公司。從歷史上看，南非礦山曾經(jīng)歷過(guò)開(kāi)采秩序混亂，機(jī)械化程度低，傷亡率居高不下等發(fā)展時(shí)期。20世紀(jì)50年代至80年代，南非每年煤礦事故死亡人數(shù)都在千人以上。在這30年的時(shí)間內(nèi)，單次事故死亡上百人的礦難有上百起。[2]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，南非政府采取了一系列措施，對(duì)違規(guī)操作人員采取經(jīng)濟(jì)處罰、刑罰等嚴(yán)厲措施，并提高了死亡人員的賠償標(biāo)準(zhǔn)，特別是加強(qiáng)了礦山安全立法工作，于1996年頒布了《礦山健康與安全法》。這些措施的實(shí)施，使得南非礦山安全狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，礦山死亡人數(shù)和受傷人數(shù)從1996年的463人、7426人，[3]分別下降到2012年的112人、3377人。[4]南非1996年《礦山健康與安全法》在諸多方面較之前立法有明顯創(chuàng)新，構(gòu)建了更為嚴(yán)密且具有預(yù)防性的安全管理體系，反映出當(dāng)今世界發(fā)達(dá)礦業(yè)國(guó)家依法加強(qiáng)礦山安全健康的基本立場(chǎng)和政策方向，其對(duì)于改革和完善我國(guó)礦山安全監(jiān)管制度具有重要的參考價(jià)值。

一、立法背景和過(guò)程

早在1941年，南非政府就制定了工廠、機(jī)械和建筑工作法，1983年將該法修改為《職業(yè)安全法》，1993年再次對(duì)該法進(jìn)行了修訂，將適用范圍擴(kuò)大到所有的工作場(chǎng)所，并更名為《職業(yè)健康與安全法》，1994年正式實(shí)施。此外，南非政府還制定了一系列相關(guān)法律，如《基本雇傭條件法》（1983）、《礦產(chǎn)技術(shù)法》（1989）、《礦產(chǎn)法》（1991）、《工傷賠償法》（1993）等。但南非始終沒(méi)有一部專門的法律來(lái)指導(dǎo)礦山健康與安全管理工作。1987年，南非發(fā)生一起重大礦山傷亡事故，造成45人死亡，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。[5]此后，政府逐步加強(qiáng)礦山安全立法工作。

1994年，南非萊恩調(diào)查委員會(huì)對(duì)采礦業(yè)健康與安全狀況進(jìn)行了廣泛調(diào)查，結(jié)果顯示該領(lǐng)域形勢(shì)嚴(yán)峻。萊恩調(diào)查委員會(huì)向政府提交了調(diào)查報(bào)告，并提出制定采礦健康與安全法規(guī)的建議。[6]1996年5月，經(jīng)過(guò)南非政府（礦產(chǎn)能源部）、業(yè)界（礦業(yè)商會(huì)）以及勞工代表（礦業(yè)工人工會(huì)）的共同努力，一部反映并代表了各方利益及所關(guān)注問(wèn)題的專門涉及礦業(yè)健康與安全問(wèn)題的法律文件——《礦山健康與安全法》（1996年第29號(hào)法案）迅速獲得國(guó)會(huì)通過(guò)并頒布，1997年1月正式開(kāi)始實(shí)施，成為指導(dǎo)南非礦業(yè)健康與安全的最高法律文件。[7]此后，南非礦山健康與安全工作開(kāi)始逐步走上法治軌道，礦山健康與安全狀況平穩(wěn)好轉(zhuǎn)。

二、主要內(nèi)容及評(píng)價(jià)

（一）主要內(nèi)容

⒈立法旨在保護(hù)礦山雇員的健康與安全?！兜V山健康與安全法》的立法目的是保護(hù)礦山雇員和其他人員的健康與安全。具體包括：⑴促進(jìn)礦山健康與安全文化建設(shè);⑵加強(qiáng)健康和安全的措施;⑶建立有效的機(jī)制，使雇員、雇主和政府部門有效參與到健康與安全問(wèn)題解決過(guò)程中;⑷保證礦山健康與安全法律措施的強(qiáng)制實(shí)施;⑸使南非承擔(dān)與礦山健康與安全有關(guān)的國(guó)際法中的義務(wù);⑹確立雇員在危險(xiǎn)環(huán)境中工作的權(quán)利;⑺其他措施。

⒉確立了保障礦山健康與安全的有效措施?！兜V山健康與安全法》確立了有效的制度和工作機(jī)制，以確保礦山健康與安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體包括：⑴雇主健康與安全主體責(zé)任制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，雇主應(yīng)采取切實(shí)可行的措施，為礦工提供有利于健康與安全的工作環(huán)境。具體包括：為雇員提供必備的健康與安全設(shè)備和設(shè)施，并保證其能夠正確使用和維護(hù);制定健康與安全政策文件;確保雇員得到健康與安全方面的教育培訓(xùn);對(duì)工作區(qū)存在的可能對(duì)雇員健康與安全造成的危害進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，并采取必要的措施，包括改變工作組織方式、安全工作系統(tǒng)的設(shè)計(jì)等，以最大限度地消除或減少危險(xiǎn);建立和維護(hù)一種對(duì)于暴露于健康危險(xiǎn)中的雇員進(jìn)行醫(yī)療監(jiān)測(cè)的系統(tǒng)，系統(tǒng)監(jiān)測(cè)的記錄要保存40年;年度醫(yī)療報(bào)告，內(nèi)容包括：礦山雇員情況，以及根據(jù)雇員醫(yī)療監(jiān)測(cè)記錄分析雇員的健康狀況，但不能泄露雇員的姓名。⑵企業(yè)健康與安全代表和健康與安全委員會(huì)制度。一是規(guī)定企業(yè)健康與安全代表和委員會(huì)的設(shè)立條件?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，員工人數(shù)達(dá)到或者超過(guò)20人的礦山，必須為礦上每個(gè)指定工作場(chǎng)所的每個(gè)工作班組配備一名健康與安全代表;員工人數(shù)達(dá)到或超過(guò)100人的礦山，必須設(shè)立一個(gè)以上的健康與安全委員會(huì)（第25條）。二是規(guī)定了企業(yè)健康與安全代表的資格和職權(quán)。要取得健康與安全代表資格，一般情況下應(yīng)具備以下兩個(gè)條件：條件之一為在指定的工作場(chǎng)所是全職員工;條件之二為熟悉指定的工作場(chǎng)所的情況和活動(dòng)安排（第25條）。健康與安全代表的權(quán)利包括：代表員工處理與健康安全有關(guān)的所有事宜;如認(rèn)為作業(yè)場(chǎng)所存在對(duì)雇員健康和安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅時(shí)，可以指導(dǎo)員工離開(kāi)該工作場(chǎng)所;確定潛在的健康或安全危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn);向礦長(zhǎng)或健康安全委員會(huì)就影響員工健康和安全的事宜做出說(shuō)明或提出建議;檢查《礦山健康與安全法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以存檔的相關(guān)文件;經(jīng)礦長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以向其他員工或其他人擔(dān)任的顧問(wèn)或技術(shù)專家尋求協(xié)助或咨詢（第30條）。三是規(guī)定了企業(yè)健康與安全委員會(huì)組成及職權(quán)。《礦山健康與安全法》規(guī)定，健康與安全委員會(huì)至少由四名員工代表以及一定數(shù)量的不超過(guò)員工代表人數(shù)的管理層代表組成，并各自選舉產(chǎn)生一名主席。除非另有約定，兩位主席必須輪流擔(dān)任委員會(huì)的執(zhí)行主席?？梢匝?qǐng)員工代表或管理層代表之外的人員參加安全衛(wèi)生委員會(huì)的會(huì)議，參與委員會(huì)的議事程序（第34條、35條）。健康與安全委員會(huì)職權(quán)主要包括：代表員工處理與安全衛(wèi)生有關(guān)的所有事宜;提請(qǐng)首席監(jiān)察員審查行業(yè)準(zhǔn)則;要求根據(jù)本法應(yīng)當(dāng)向委員會(huì)提供信息的人員提供相關(guān)信息;同意健康與安全代表滿足更多的資格要求或承擔(dān)更多的職責(zé);要求監(jiān)察人員按本法的要求進(jìn)行調(diào)查或質(zhì)詢;經(jīng)礦長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以向其他員工或顧問(wèn)或技術(shù)專家尋求協(xié)助或咨詢;合理安排時(shí)間籌備委員會(huì)會(huì)議，向健康與安全代表匯報(bào)工作;在正常的工作時(shí)間內(nèi)履行職責(zé)和接受培訓(xùn)（第36條）。⑶職業(yè)健康與安全三方機(jī)構(gòu)制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，國(guó)家設(shè)立礦山健康與安全委員會(huì)（MHSC）和采礦資格管理局（MQA），前者負(fù)責(zé)向部長(zhǎng)提供礦山健康安全方面的意見(jiàn)和建議，后者負(fù)責(zé)向部長(zhǎng)提供采礦業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和資格設(shè)定、評(píng)估、考試、質(zhì)量保證和認(rèn)證等方面的意見(jiàn)和建議;MHSC下設(shè)采礦法規(guī)咨詢委員會(huì)、采礦職業(yè)健康咨詢委員會(huì)以及礦山安全研究咨詢委員會(huì)等三個(gè)委員會(huì)（第41條）。MHSC由五名礦主代表、五名礦工代表以及四名政府部門代表組成，由礦山監(jiān)察局局長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。其職權(quán)包括：為部長(zhǎng)提供與礦山健康安全有關(guān)的意見(jiàn)和建議;協(xié)調(diào)常設(shè)委員會(huì)的活動(dòng)，接受常設(shè)委員會(huì)提交的報(bào)告;與采礦資格管理局就健康安全事宜保持聯(lián)絡(luò);與其他相關(guān)的法定機(jī)構(gòu)就健康安全事宜保持聯(lián)絡(luò);促進(jìn)采礦業(yè)的健康與安全;至少每?jī)赡臧才乓淮稳綍?huì)議，對(duì)礦山健康安全狀況進(jìn)行審查（第42條、43條）。MQA由五名礦主代表、五名礦工代表以及四名政府部門代表組成，由礦山監(jiān)察局局長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。其職權(quán)包括：向在采礦資格管理局注冊(cè)的機(jī)構(gòu)提供教育和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)及資格方面的建議;為采礦業(yè)制定教育培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)或資格;監(jiān)督和審查與這些標(biāo)準(zhǔn)和資格有關(guān)的成績(jī)。此外， MQA可以行使下列權(quán)力：成立常設(shè)或特別委員會(huì)和小組委員會(huì);管控財(cái)務(wù)事宜;為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采取必要的行動(dòng)（第45條）。⑷礦山健康與安全監(jiān)察制度?！兜V山健康與安全法》規(guī)定，設(shè)立礦山健康與安全監(jiān)察局，同時(shí)根據(jù)實(shí)施本法的需要，部長(zhǎng)可以將全國(guó)劃分為幾個(gè)區(qū)，并設(shè)立礦山健康與安全監(jiān)察辦公室，礦山健康與安全監(jiān)察局局長(zhǎng)由部長(zhǎng)任命。其職責(zé)包括：負(fù)責(zé)礦山健康與安全監(jiān)察局的管理;任命具備相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的官員擔(dān)任醫(yī)療監(jiān)察員和檢查人員;制訂和執(zhí)行相關(guān)政策，以改善礦山工作人員以及受采礦活動(dòng)影響的人員的健康與安全;收集、處理和發(fā)布與健康安全方面的信息，并向部長(zhǎng)提出相關(guān)的意見(jiàn)和建議;征求MHSC的意見(jiàn)并經(jīng)部長(zhǎng)批準(zhǔn)后，發(fā)布礦山健康與安全監(jiān)察局年度計(jì)劃;撰寫礦山健康與安全年度報(bào)告，并提交給部長(zhǎng)（第47條、49條）?！兜V山健康與安全法》賦予了監(jiān)察員充分的權(quán)力：無(wú)需批準(zhǔn)或通知隨時(shí)進(jìn)入任何礦場(chǎng);向有關(guān)人員進(jìn)行詢問(wèn);查閱或復(fù)制相關(guān)文件或資料;對(duì)任何物品、材料或機(jī)器進(jìn)行檢查或取樣（第50條）;發(fā)布緊急停產(chǎn)或部分停產(chǎn)指令（第54條）;對(duì)違反法律規(guī)定的雇主進(jìn)行行政處罰。

（二）《礦山健康與安全法》之評(píng)價(jià)

《礦山健康與安全法》是南非政府總結(jié)礦山管理經(jīng)驗(yàn)和事故教訓(xùn)、整合與完善職業(yè)健康與安全立法的產(chǎn)物，歷經(jīng)多次修改和完善，其內(nèi)容充分反映出當(dāng)今社會(huì)對(duì)健康與安全的關(guān)注和要求，以及南非政府承擔(dān)與礦山健康與安全國(guó)際法中的相關(guān)義務(wù)，也體現(xiàn)了礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在協(xié)調(diào)政府、雇主、雇員和社會(huì)組織有關(guān)健康與安全關(guān)系上的基本立場(chǎng)和政策選擇。

⒈掀開(kāi)了南非礦山安全依法監(jiān)管的新篇章?！兜V山健康與安全法》是南非政府在1993年《職業(yè)健康與安全法》的基礎(chǔ)上制定的一部針對(duì)礦山安全的特別法，它不僅是南非礦山發(fā)展史上一部具有里程碑意義的法律，也是世界范圍內(nèi)礦山健康與安全立法的典范，其地位和作用相當(dāng)于美國(guó)1977年《聯(lián)邦礦山安全與健康法》。該法確立了南非礦山安全監(jiān)察制度、三方委員會(huì)制度以及礦山救援體系制度等重要制度，搭建起了南非依法監(jiān)管礦山健康與安全的框架體系。盡管頒布迄今已近20年，但相關(guān)制度和規(guī)定仍然顯示出勃勃生機(jī)，其先進(jìn)的立法理念和法律制度為我國(guó)完善《礦山安全法》等相關(guān)法律提供了借鑒。

⒉確立了基于風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)設(shè)定性法律框架。南非在歷史上屬于英聯(lián)邦國(guó)家，其法律傳統(tǒng)和立法技術(shù)深受英國(guó)法的影響。英國(guó)1974年《職業(yè)安全健康法》確立了“誰(shuí)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)管理”的原則，采用廣義的目標(biāo)設(shè)定，提供了一個(gè)均衡、確定的目標(biāo)和基于風(fēng)險(xiǎn)的管理方法。[8]《礦山健康與安全法》充分吸收了英國(guó)1974年《職業(yè)安全健康法》的理念和成果，引入了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的概念和采礦業(yè)職業(yè)健康與安全管理體系。[9]如該法要求雇主和雇員識(shí)別危害，將消除、控制和減少與礦山健康和安全有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)作為立法目的，并在第13條對(duì)雇主的危險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查進(jìn)行了明確和細(xì)化。該法的其他部分條款也體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，標(biāo)志著南非礦山安全從指令式轉(zhuǎn)向確定目標(biāo)的法規(guī)框架。

⒊執(zhí)法呈現(xiàn)出一種金字塔式的結(jié)構(gòu)。根據(jù)《礦山健康與安全法》第91條第1款的規(guī)定，違反或不遵守本法任一條款的行為將被視為犯罪。根據(jù)違法嚴(yán)重程度，監(jiān)察人員可以下達(dá)執(zhí)法指令、暫?；蚪K止礦山項(xiàng)目命令，直至實(shí)施行政處罰或提起訴訟，執(zhí)法呈現(xiàn)一種金字塔式的結(jié)構(gòu)。[10]（如下圖所示）

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南非礦山健康與安全執(zhí)法金字塔

至于是否對(duì)相關(guān)責(zé)任人員提起訴訟，監(jiān)察人員將視以下情況而定：一是預(yù)期的危害結(jié)果，二是行為人的故意程度，三是行為人的態(tài)度。另外，為了便于預(yù)防傷亡，南非礦山健康與安全監(jiān)察局（MHSI）可以采取一些非常規(guī)的執(zhí)法手段。

⒋法律體系嚴(yán)密，可操作性強(qiáng)?！兜V山健康與安全法》內(nèi)容規(guī)定明確具體。以處罰為例，根據(jù)該法第92條的規(guī)定，不同的違法行為將被處以數(shù)額不等的罰款或監(jiān)禁。（如下表所示）

違反《礦山健康與安全法》處罰一覽表

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此外，《礦山健康與安全法》在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上講究邏輯性。以礦山健康與安全委員會(huì)為例，有關(guān)礦山健康與安全委員會(huì)的一般內(nèi)容在第4章作了規(guī)定，為便于實(shí)施，該法又以附件的形式對(duì)礦山健康與安全委員會(huì)的組建、法律地位、工作目標(biāo)、主要職能、人員的組成、提名和任命、會(huì)議的程序，以及委員會(huì)的財(cái)物及經(jīng)費(fèi)等作了全面細(xì)致的規(guī)定，體現(xiàn)了法律的邏輯性和完整性。

⒌法律修訂較為及時(shí)，體現(xiàn)了立法的穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一。南非政府在保持《礦山健康與安全法》相對(duì)穩(wěn)定性的同時(shí)，注意根據(jù)不斷變化的社會(huì)形勢(shì)及礦山安全狀況，及時(shí)對(duì)其作出修訂?！兜V山健康與安全法》頒布的當(dāng)年12月，礦產(chǎn)能源部即針對(duì)法律中不相適應(yīng)的部分條款予以修訂，發(fā)布了《礦山健康與安全法修訂案》（1997年72號(hào)法案）。最近的一次修訂是在2008年。為了進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法和處罰，同時(shí)與2002年《礦山和石油資源發(fā)展法》做好立法銜接，南非通過(guò)2008年第74號(hào)法案對(duì)《礦山健康與安全法》作出進(jìn)一步修訂。以罰則部分為例，如果違反第2條規(guī)定，最高可處以5年的監(jiān)禁。[11]

盡管南非的礦山安全健康水平較高，但整個(gè)安全健康體系也并非絕對(duì)完善。南非的礦山健康與安全法規(guī)體系較為復(fù)雜，且與標(biāo)準(zhǔn)存在一些混亂之處，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的解決與協(xié)調(diào)機(jī)制。依據(jù)《礦山健康與安全法》設(shè)立的三方機(jī)構(gòu)，各自有自己的戰(zhàn)略方針與工作措施，缺乏國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，隨著社會(huì)各界對(duì)環(huán)境、安全、健康關(guān)注程度的增加，《礦山健康與安全法》也急需修改或增加相關(guān)內(nèi)容，比如律師是否有權(quán)參與事故調(diào)查，對(duì)這一問(wèn)題《礦山健康與安全法》沒(méi)有給出回答。根據(jù)自由州地區(qū)辦公室向礦山健康與安全監(jiān)察局提交的《每月地區(qū)通訊》（2011年7月號(hào)），《礦山健康與安全法》第65條規(guī)定的調(diào)查不同于第74條規(guī)定，后者是司法程序。南非憲法法院2007年的一份判決明確了“行政行為不同于司法程序”的原則，意味著準(zhǔn)司法的程序不再被認(rèn)可。因此，律師在事故調(diào)查中無(wú)權(quán)出現(xiàn)。[12]

三、給我國(guó)健全礦山安全監(jiān)管法制帶來(lái)的啟示

自新中國(guó)成立到現(xiàn)在，我國(guó)礦山安全監(jiān)管工作發(fā)生了很大變化，作為監(jiān)管基礎(chǔ)的法律法規(guī)及相關(guān)制度也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整和完善。在這一過(guò)程中，南非《礦山健康與安全法》的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（一）及時(shí)修改《礦山安全法》

由于歷史及管理體制等原因，我國(guó)目前實(shí)行的是礦山安全與職業(yè)衛(wèi)生分別立法的模式。以《礦山安全法》為例，該法頒布于1992年，總體規(guī)定比較簡(jiǎn)單，內(nèi)容較為陳舊，可操作性差，與《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)存在沖突。對(duì)此，筆者建議，借鑒南非《礦山健康與安全法》的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂我國(guó)《礦山安全法》，以立法形式明確和規(guī)范政府部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管職責(zé)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)適時(shí)考慮將現(xiàn)行的《礦山安全法》和《職業(yè)病防治法》合并修訂為一部統(tǒng)一的《礦山安全健康法》，整合現(xiàn)行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康許可、處罰、強(qiáng)制等方面的制度，建立統(tǒng)一、完善的礦山安全與健康法律體系。

（二）優(yōu)化礦山安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置

南非依據(jù)《礦山健康與安全法》第47條的規(guī)定，設(shè)立了礦山健康與安全監(jiān)察局（隸屬于礦產(chǎn)能源部），對(duì)全聯(lián)邦煤礦、金屬非金屬等礦山實(shí)行垂直監(jiān)管。這也是世界礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)礦山安全監(jiān)管的普遍模式和做法。目前，我國(guó)煤礦安全實(shí)行的是類似南非的垂直管理模式，非煤礦山安全則采取一般性行政管理模式。實(shí)踐證明，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的許多政策措施和經(jīng)驗(yàn)在很多情況下同樣適用于金屬和非金屬礦山。在當(dāng)前全面深化安全管理體制改革的背景下，建議借鑒南非對(duì)礦山實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)優(yōu)化并調(diào)整礦山安全機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)煤礦與非煤礦山統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）建立礦山安全咨詢機(jī)構(gòu)

三方機(jī)構(gòu)參與礦山健康與安全管理是南非《礦山健康與安全法》的一大特色。建議借鑒南非的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，建立礦山安全咨詢委員會(huì)，主要職責(zé)是為政府監(jiān)管部門提供安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生方面的決策咨詢和法律建議，其人員由政府、企業(yè)和職工等三方代表按比例組成。政府代表從各級(jí)政府及安全監(jiān)管監(jiān)察部門中產(chǎn)生，職工代表從各地工會(huì)中產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)家組織或協(xié)會(huì)中產(chǎn)生?？紤]到各級(jí)政府已設(shè)有安全生產(chǎn)委員會(huì)，工會(huì)也是重要成員之一，這種模式是否適合中國(guó)國(guó)情以及如何理順其相互關(guān)系還需要進(jìn)一步研究。

（四）健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制

南非《礦山健康與安全法》賦予了礦山健康與安全監(jiān)察局（MHSI）事故調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)。在發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)或相關(guān)人員違反礦山安全法時(shí)，MHSI有權(quán)直接向法院提起公訴，由法院判決礦山企業(yè)違法，做出民事或刑事處罰。建議我國(guó)借鑒南非經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)同司法機(jī)關(guān)的溝通，建立健全礦山安全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，及時(shí)、有效地打擊礦山安全違法犯罪行為。鑒于安全生產(chǎn)工作的特殊性，可以考慮立法賦予礦山安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)在查處涉嫌礦山安全犯罪活動(dòng)時(shí)享有偵查權(quán)和建議起訴權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化安全監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威。

（五）落實(shí)礦山企業(yè)主體責(zé)任

南非《礦山健康與安全法》規(guī)定，礦山企業(yè)要依法設(shè)立健康與安全代表和健康與安全委員會(huì)制度，并對(duì)其組成、相關(guān)職責(zé)等作了具體要求，在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。反觀我國(guó)，由于立法不明確、職能定位偏差等原因，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)主體責(zé)任混淆不清，不利于安全工作的深入健康開(kāi)展。建議借鑒南非經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立“誰(shuí)制造風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)管理風(fēng)險(xiǎn)”的理念，從立法和處罰等方面進(jìn)一步加大力度。一方面，強(qiáng)化礦山企業(yè)落實(shí)健康與安全主體責(zé)任的制度措施，比如建立礦山企業(yè)編制安全報(bào)告制度，礦山安全監(jiān)管部門主要監(jiān)督檢查報(bào)告內(nèi)容的執(zhí)行情況，并依此作為對(duì)企業(yè)分級(jí)分類管理的依據(jù);另一方面，支持和鼓勵(lì)礦工參與礦山健康與安全管理，立法規(guī)定企業(yè)安全生產(chǎn)相關(guān)重大決策應(yīng)征求礦工代表的意見(jiàn)，同時(shí)進(jìn)一步暢通舉報(bào)和投訴渠道，加大舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度。

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[12]Free State Region.Mine Health and Safety Inspectorate：Monthly Regional Newsletter，July 2011[R].15.

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Comments on “South African Mine Health and Safety Act”

——Also on the Perfection of the Supervision System of Mine Safety in China

Dai Haijun

Abstract：The South African Mine Health and Safety Act in 1996 established and implemented the strict and preventive safety management system and indicated mine developed countries' basic stand and policy choosing on coordinating the relationships among the government，employers，employees and social organizations.The Act is the milestone of law in South African history of mining，whose advanced legislative ideas and system design provide useful reference for our country to modify the Mine Safety Law and improve the safety supervision legal system.

Key words：Mine Health and Safety Act;Mine Safety Law;safety supervision