[摘 ? 要] 在新時期，農村義務教育政策追求的目標實質和實施重心在不同時段都有變化，具體有三個特點：一是政策的目標追求從機會平等轉為過程平等，二是政策的重心從側重效率轉為側重公平，三是政策的形成動力從問題倒逼轉為目標引導。教育政策的出臺是作用于它的多重因素互動的結果，正因為如此，政策的效果有時難以彰顯。新時期教育政策在追求效能價值、效率價值、公平價值上都有了明顯的效果，但公平價值仍然有較大的提升空間。

[關鍵詞] 新時期;農村義務教育;政策演變

一、新時期農村義務教育政策演變特點

（一）政策的目標追求：從機會平等到過程平等

農村義務教育政策在不同歷史時期有著不同的重點目標。1978—1984年以恢復教育秩序與普及初等教育為基本目標，1985—2000年以基本普及九年義務教育為基本目標，2001—2007年以全面普及九年義務教育為基本目標。不同時期的基本目標都是為了讓農村孩子有機會與城市孩子一樣，有權利接受義務教育，不因民族、性別、家庭背景、經濟狀況的差距而失去受教育的機會。顯然，這一段時期是在追求教育的機會平等。

2007年完成全面普及義務教育的任務后，國家又圍繞農村義務教育均衡發(fā)展出臺了一系列政策，如2009年出臺《關于進一步做好中小學教師補充工作的通知》，擴大實施被證明有一定成效的“特崗計劃”;2010年啟動針對落后地區(qū)教育的兩項“國培”工程，提升農村教師的專業(yè)素質;2012年下發(fā)《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，推進縣域義務教育均衡發(fā)展;2014年國務院教育督導委員會辦公室發(fā)出《關于開展農村義務教育學校基本辦學條件專項督導的通知》，指出要確保滿足義務教育最基本的辦學條件。這一系列政策的實質，是為了讓農村孩子在獲得了受教育機會平等的基礎上，還要獲得與城市孩子同等的教育資源，以實現(xiàn)他們在接受教育中的過程平等。可以看出，新時期我國農村義務教育政策的制定，始終體現(xiàn)出對“平等化”[1] ?的追求。

（二）政策的重心轉移：從側重效率到側重公平

1978—1984年改革之初，針對經濟社會發(fā)展對人才的渴求，政策實施的重點聚集在大力普及初等教育上。在此過程中，作為制定政策主體的政府，很快發(fā)現(xiàn)在當時百廢待興、經濟落后的社會背景下，要在全國內實現(xiàn)初級教育的普及是一個艱巨的任務，尤其是在占人口絕大多數(shù)、經濟落后的農村地區(qū)。為了盡快滿足社會對人才的渴求，國家在發(fā)展教育事業(yè)時，只能集中資金去發(fā)展能為社會直接輸出人才的高等教育，重點在基礎教育條件相對較好、辦學質量較高的城市投資建設中小學。這是側重從發(fā)展效率的角度，來制定教育政策。盡管現(xiàn)在有些學者對此頗有微詞，但在當時條件下也算是一種最現(xiàn)實的選擇。

進入二十一世紀，面對農村基礎教育處于嚴重弱勢的情況，政府逐漸認識到造成農村基礎教育落后的結果與長期側重效率的政策取向有很大的關系?；诹x務教育在整個教育階段中的基礎作用，政府選擇對農村義務教育實施一定的政策傾斜和政策補償?；谶@樣的認知，2003年9月，國務院下發(fā)《關于進一步加強農村教育工作的決定》，強調新增教育經費主要用于農村教育，由此開始了對弱勢農村義務教育的傾斜補償。傾斜補償性政策主要有三類：一是發(fā)展性政策，包括從2003年開始實施的農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程，2006年開始實施的大規(guī)模招收農村特崗教師等，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的共享，提升農村教師素質;二是保障性政策，如2005年下發(fā)的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，確保對農村義務教育的應有投入;三是救助性政策，如2001年開始實施推廣的“兩免一補”等，以更大力度資助農村貧困家庭的學生。這些對農村義務教育的傾斜性政策，在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)義務教育日益擴大的差距。

（三）政策的形成動力：從問題倒逼到目標引導

新時期農村義務教育政策的一個很重要的特點，就是它形成的主要動力是來源于問題的倒逼，也就是在實踐中一些教育問題逐漸積累，導致矛盾已經到了非解決不可的時候才出臺相應政策。如1978—1984年間出臺的種種規(guī)范和整頓農村教育的政策，就是因為“文革”十年對基礎教育造成嚴重破壞，教育秩序一片混亂，亟待出臺政策保證教育教學正常進行。1985年中央出臺《教育體制改革的決定》，也是因為當時整個國家的教育水平已經不適應經濟社會的快速發(fā)展，教育體制與1984年出臺的《經濟體制改革的決議》精神不符合。二十一世紀初出臺的“一費制”政策以及教育收費公示制度，是為了遏制當時讓廣大農民群情激奮的教育亂收費現(xiàn)象，以穩(wěn)定農村教育形勢。這一問題倒逼的政策形成機制，在一定程度上呈現(xiàn)出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動性、救急性特征，政策出臺應有的前瞻性嚴重不足。

隨著教育事業(yè)的整體推進以及管理經驗的日益豐富，政府對義務教育重要性的認知日益深刻，再加上學界為政府決策提供大量的理論支撐和政策建議，政府對農村義務教育政策的決策方式日趨呈現(xiàn)出目標導向型的公共政策形成特色。這一新型決策方式，指公共政策的決策主體根據(jù)對影響教育發(fā)展各種因素的綜合分析，前瞻性地提出農村基礎教育在一個較長時期內的可行性發(fā)展目標，然后圍繞這一目標制定公共教育政策。

這一特點在二十世紀九十年代初見端睨。如1993年出臺了作為九十年代發(fā)展規(guī)劃的《中國教育發(fā)展和改革綱要》，在綜合考量種種因素后，提出了“到2000年以農村為重點基本普及九年義務教育”這一中期發(fā)展規(guī)劃。1994 年教育部出臺《關于落實〈中國教育發(fā)展和改革綱要〉的實施意見》，強調縣級政府在組織義務教育實施方面負有主要責任。1996年國家正式啟動《貧困地區(qū)義務教育工程》，對貧困地區(qū)義務教育進行大規(guī)模資助。接下來，還陸續(xù)出臺了《農村教育集資管理辦法》《關于民族地區(qū)貧困地區(qū)女童教育工作的十條意見》等政策。

到新世紀，這一決策方式更加普遍。圍繞以西部農村為重點，全面普及九年義務教育的目標，政府做出把新增教育資金主要用于農村教育的重大決策，先后實施了國家貧困地區(qū)義務教育二期工程、全國中小學危房改造工程、農村寄宿制學校建設工程和農村中小學現(xiàn)代遠程教育等政策。對于具有投資大、周期長、見效慢等特點的農村基礎教育來說，這一目標導向型的決策方式無疑是更加適用的。

二、影響農村義務教育政策出臺與實施的因素

（一）政策出臺：作用于教育的多重因素互動

一是社會環(huán)境。改革開放帶來了經濟的迅速發(fā)展，整個社會以經濟建設為中心。在農村，鄉(xiāng)級基礎政府取代了公社體制，農村經濟不斷發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間的差距依然日益擴大。二是國家發(fā)展教育的宏觀政策。農村義務教育是整個教育事業(yè)的一部分，不可能不受國家宏觀教育政策的影響。三是教育發(fā)展水平。政策制定和調整均基于客觀實際，教育自身發(fā)展的水平必然也是客觀實際的一部分。四是教育政策決策者的認知和能力。教育政策總是牽扯不同階層人們的利益，這些利益經常是互相沖突的，因而政策制定者往往會就各方面的利益進行綜合考量。那些被政策制定者認為是當下最有價值的領域，往往在政策出臺時就會對它傾斜。農村基礎教育政策也是隨著國家對農村教育的價值判定變化而變化的。五是農民接受教育的訴求。作為義務教育重要相關方和參與者，農民對教育的重視程度和參與程度也是影響教育政策制定的重要因素。

上世紀九十年代分稅制改革，由于對農村義務教育負有投入主責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權嚴重不對稱，導致教育投入空前困難，而中央并沒有及時向上提升負主責的政府層級。造成這種境況的原因是，當時各級財政都比較困難，中心任務是在保持政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的前提下，追求經濟高速增長。追求經濟增長堅持的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，因此，國家有限的財政資金沒有大規(guī)模投入到基礎較差、見效較慢的農村教育上，而是投入到了最能出效益的其他領域。1994年發(fā)布的《國務院關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》，強調縣級政府在組織義務教育實施方面負有主要責任，但這項政策并沒有得到真正實施。直到2001年，社會經濟有了進一步發(fā)展，中央財力逐漸增強，基于城鄉(xiāng)基礎教育差距日益擴大，稅費改革后農村基層政府更窮、教育負擔更重，以及高校不包分配的現(xiàn)實條件，才開始向上提升農村義務教育的管理和投入的政府層級，以解困局。

（二）政策實施：效果有時難以彰顯

正是由于教育政策是多重因素相互作用的結果，而且這些因素具有聯(lián)動性、動態(tài)性等特點，政策的制定者在把握這些特點和所處的實際環(huán)境時可能會出現(xiàn)一些偏差。因此，出臺的政策可能不符合當時的社會環(huán)境。政策的出發(fā)點是好的，但在實施過程中，影響政策的各種因素并沒有消失，它還會受到這些因素的影響與制約。這些因素所帶來的負面影響與制約，往往不是政策決策者和政策本身所能控制的。因此，教育政策只能被動地適應這些因素及其變化，這無疑會影響政策的執(zhí)行效果。

新世紀初，經過稅費改革后，農村義務教育實行“一費制”政策，不再征收教育附加費以及進行教育集資，財政轉移支付主要用于教職工工資。當時很多農村學校的公用經費資金缺口很大，難以維持學校正常開支。針對這種情況，2003年國務院下發(fā)《關于進一步加強農村教育工作的決定》，指出農村基礎政府要確保對農村義務教育投入不低于改革前的水平，并力爭有所提高。實際上，這一政策出臺后的效果非常有限，因為當時中央政府、省級政府對農村義務教育投入并沒有多大增加，農村基層政府經過1994年分稅制改革后，由于不能征收教育附加費和進行教育集資，財政能力大為降低，無法確保對義務教育的投入不低于改革前的水平。

三、新時期農村義務教育政策價值追求的三維審視

根據(jù)教育政策學理論，我們還可以從追求政策的效能價值、效率價值和公平價值三個維度 [2]，對教育政策的價值追求進行審視。

教育政策的效能，是指國家在確定合目的性的教育發(fā)展目標后，通過相應政策的實施所達到該目標的實現(xiàn)程度。新時期農村義務教育政策的主要目標是普及義務教育，在此基礎上再向高水平教育發(fā)展推進。鑒于義務教育對人的發(fā)展和經濟社會發(fā)展的基礎性作用，1985年，國家提出了要普及義務教育的目標，通過各種政策的積極實施，經過20多年的不懈努力，到2007年實現(xiàn)了包括廣大農村的義務教育全國普及。美國普及義務教育用了70年，日本、法國、英國各用了35年、30年和25年，蘇聯(lián)用了15年，但普及的只是四年制義務教育 [3]。對比其他國家，我們這樣一個人口眾多、經濟發(fā)展落后的大國，可以說是用相對較少的時間完成了義務教育的普及，政策效能價值良好。

教育政策的效率，即教育政策運行所消耗的教育資源與該政策為教育發(fā)展所創(chuàng)造的收益之間的比例。在二十世紀八十到九十年代，“中國用了不足全世界3%的教育經費，支撐的是全世界22%的受教育人口”[4]。1979—2000年公用教育經費占國內生產總值的比例大體浮動在2%—3%，2001年后公用教育經費占國內生產總值的比例接近3%，而這兩個時期發(fā)展中國家這一數(shù)據(jù)平均水平超過4%。[5] ?鑒于二十世紀九十年代中期前，國家長期在基礎教育中實行重點學校政策，到九十年代中期，這一政策雖被取消但仍保留了強大的慣性，在現(xiàn)實中有種種變通，對處于弱勢的農村義務教育的投入相對更少。盡管如此，普及農村九年義務教育的任務進度并沒有停滯。到2007年底，我國實現(xiàn)“兩基”驗收的縣（市、區(qū)）累計3022個，占全國總縣數(shù)的98.5%，“兩基”人口的覆蓋率99%。[6] 這些數(shù)據(jù)在一定程度上說明了政策的效率價值。

教育政策的公平價值，也就是說，作為配置公共教育資源的手段，教育政策的整個實施過程都應追求公平。新時期農村義務教育政策的主要目標是普及和提升義務教育的水平。公平性本身就是義務教育具有的一個重要屬性，義務教育的公平，涉及機會公平、過程公平和結果公平。2007年全面實現(xiàn)普及九年義務教育的目標，說明教育政策追求的機會公平已經實現(xiàn)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，到2020年，基本實現(xiàn)區(qū)域內均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。這在某種程度上也表明，已實現(xiàn)的公平遠非高質量的公平，教育政策對公平價值的追求依然有很大的提升空間。

參考文獻

[1]吳家慶，陳利華.改革開放以來我國農村基礎教育政策創(chuàng)新發(fā)展的特點[J].湖南師范大學社會科學學報，2008（4）.

[2]褚宏啟.教育政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2011：72-86.

[3]顧明遠.改革開放30年中國教育紀實[M].北京：人民出版社，2008：311.

[4]改革開放30年中國教育改革與發(fā)展課題組.教育大國的崛起：1978—2008[M].北京：教育科學出版社，2008：124.

[5]魏所康.國民教育論—和諧社會建設與公共教育政策[M].南京：東南大學出版社，2008：301.

[6]中華人民共和國教育部.2007年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB / OL].http//www.moe.edu.cn/edoas/website18/54/info 12099

72965475254.htm.

責任編輯 張淑光

[基金項目] 江西省2012年教育規(guī)劃重點課題“關于新時期農村基礎教育政策變遷的研究”的部分成果，（12ZD068）。

[作者簡介] 陳圣鋼（1964—），男，江西九江人，九江學院教授，研究方向為教育學。