李洋

摘 要：土地價(jià)格的扭曲在法律層面上受土地權(quán)利設(shè)置、土地用途管制制度、地方“土地財(cái)政”的影響最為明顯，致使國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的價(jià)格未能準(zhǔn)確體現(xiàn)其價(jià)值。因此，在我國(guó)，土地權(quán)利的設(shè)置需要重構(gòu)，以增強(qiáng)土地權(quán)利的收益能力；土地用途管制犧牲的土地部分價(jià)值應(yīng)予以補(bǔ)償；地方土地收益分配不公平，應(yīng)平衡收益分配并適度向農(nóng)村傾斜；構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

關(guān) 鍵 詞：土地價(jià)格；土地成本；土地財(cái)政；土地收益

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）07-0110-07

一般認(rèn)為，土地價(jià)格的扭曲有兩方面的直接原因：一是土地供需矛盾；二是土地市場(chǎng)機(jī)制不健全。但筆者認(rèn)為，土地價(jià)格的形成有一個(gè)穩(wěn)定的因素極易被經(jīng)濟(jì)學(xué)者忽視，那就是土地權(quán)利。土地權(quán)利的設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容是影響土地價(jià)格的基本因素。在現(xiàn)有的土地制度下，不同的土地權(quán)利的價(jià)格無(wú)法統(tǒng)一，土地市場(chǎng)被國(guó)家（實(shí)際上是各級(jí)政府）壟斷，是完全的賣家市場(chǎng)，土地價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映其價(jià)值。因此，從法律層面分析土地價(jià)格形成的原因有助于從權(quán)利重構(gòu)的角度出發(fā)扭轉(zhuǎn)土地價(jià)格扭曲的局面。

一、土地價(jià)格最基本的來(lái)源是土地權(quán)利

土地權(quán)利是土地價(jià)格成分構(gòu)成中最基本的因素，拋開(kāi)土地權(quán)利論土地價(jià)格猶如“無(wú)本之木”。原因有兩方面：一是土地權(quán)利本身具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，又稱土地產(chǎn)權(quán)。權(quán)利人根據(jù)權(quán)利內(nèi)容的不同對(duì)土地享有收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，從而獲得經(jīng)濟(jì)利益，所以土地權(quán)利能夠貨幣化、資本化投入到市場(chǎng)，成為土地價(jià)格構(gòu)成中相當(dāng)穩(wěn)定的成分；二是對(duì)土地權(quán)利的規(guī)制，限制了權(quán)利財(cái)產(chǎn)價(jià)值潛能的發(fā)揮。對(duì)同等權(quán)利的不同規(guī)制，造成了土地市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，致使土地價(jià)格扭曲。因此，土地價(jià)格應(yīng)從土地權(quán)利的角度進(jìn)行研究與分析。

（一）我國(guó)土地權(quán)利的設(shè)置

我國(guó)現(xiàn)今的土地權(quán)利體系是以憲法為基礎(chǔ)建立的。憲法明確了我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)資料的公有制是經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，公有制在土地權(quán)利上的設(shè)置表現(xiàn)為土地的國(guó)家和集體所有?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@是我國(guó)土地權(quán)利的基本劃分。我國(guó)的土地所有權(quán)絕對(duì)公有，不存在土地私有的例外?！段餀?quán)法》第47條規(guī)定：“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有”。在討論土地的集體所有時(shí)，通常指的是農(nóng)村集體，城鎮(zhèn)集體（城鎮(zhèn)集體企業(yè)）的所有權(quán)主體在本質(zhì)上是缺位的。[1]

公民個(gè)體、組織、企業(yè)享有的土地權(quán)利主要是土地的用益物權(quán)，即建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)。將土地所有權(quán)與使用權(quán)剝離，一是確保土地作為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制性質(zhì)，二是為了發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在城鄉(xiāng)二元體制下，從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者（通常是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶）享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)與集體簽訂承包合同，有償或者無(wú)償獲得一定期限內(nèi)集體農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利；集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有宅基地使用權(quán)，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施?！段餀?quán)法》第152條將其限定為農(nóng)村居民因建造自有住宅而對(duì)集體所有土地的占有、使用的權(quán)利。[2]故宅基地使用權(quán)的主體是特定的，僅限于農(nóng)村居民；地役權(quán)是指依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利，[3]權(quán)利人為沒(méi)有特別的限定，為土地的所有人或者使用人；建設(shè)用地使用權(quán)，是指在國(guó)有土地或者集體土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)為目的的占有、使用、收益土地的權(quán)利。集體土地的建筑用地使用權(quán)是不完整的，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等少數(shù)情況下外，需要通過(guò)征收程序轉(zhuǎn)化為國(guó)有才能真正實(shí)現(xiàn)。

（二）土地權(quán)利內(nèi)容的不同導(dǎo)致土地市場(chǎng)的差異

在我國(guó)現(xiàn)有的土地制度下，土地的所有權(quán)不能交易，只存在集體所有權(quán)向國(guó)家所有權(quán)的單向流動(dòng)，國(guó)家征收集體土地的補(bǔ)償不能看做是所有權(quán)交易價(jià)格，所以通常我們說(shuō)的土地價(jià)格是土地使用權(quán)的價(jià)格，土地使用權(quán)的內(nèi)容不同形成了土地市場(chǎng)價(jià)格的差異。土地權(quán)利被認(rèn)為是一種權(quán)利束或者權(quán)利群，土地權(quán)利內(nèi)容的不同限制了土地權(quán)利的行使范圍。就土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)而言，建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)來(lái)源于國(guó)家對(duì)國(guó)有土地的出讓，當(dāng)然，通過(guò)劃撥取得的土地使用權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)也需要繳納土地出讓金?？傊?，國(guó)家土地所有權(quán)是最為完整的。

集體土地在土地一級(jí)市場(chǎng)沒(méi)有主動(dòng)權(quán)，只有被國(guó)家征收之后才能投放到土地市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)征收，集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)家，國(guó)家可以通過(guò)出讓土地獲得土地收益。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。農(nóng)民集體的土地被征收轉(zhuǎn)用，國(guó)家只按照農(nóng)地原有的用途給予補(bǔ)償，但是轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地出讓后，地方政府即可獲得巨額的土地收益，這就是被詬病已久的“土地財(cái)政”?？陀^地說(shuō)，“土地財(cái)政”是分稅制的直接產(chǎn)物，但集體土地和國(guó)家土地權(quán)利內(nèi)容的鴻溝是“土地財(cái)政”的根源。處于同等物權(quán)地位的土地國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)實(shí)際是不平等的，集體所有權(quán)讓位于國(guó)家，公權(quán)干預(yù)農(nóng)民私人地權(quán)強(qiáng)度過(guò)大。此外，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，單位和個(gè)人不能改變土地的用途，農(nóng)地轉(zhuǎn)用被嚴(yán)格禁止。雖然我國(guó)的土地權(quán)利體系中沒(méi)有土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，[4]但實(shí)際上這種權(quán)利被國(guó)家所獨(dú)占，國(guó)家壟斷了土地發(fā)展權(quán)，因此，國(guó)家也壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。征收時(shí)，國(guó)家按照農(nóng)地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)投資成本對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，但在出讓的時(shí)候，土地的性質(zhì)已經(jīng)從農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對(duì)其進(jìn)行城鎮(zhèn)土地的分等定級(jí)、評(píng)估價(jià)格，對(duì)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地價(jià)格的評(píng)估則參照其他同等級(jí)的土地收益，當(dāng)然，該土地在農(nóng)用地性質(zhì)下的土地收益根本無(wú)法和城鎮(zhèn)建設(shè)用地相比，但經(jīng)過(guò)征收之后就發(fā)生了巨大的變化，這一變化為土地帶來(lái)的增值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值被國(guó)家拿走，土地權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)格差異隨之產(chǎn)生。

（三）土地權(quán)利的限制加劇了土地價(jià)格差異

凡因國(guó)家行為而致個(gè)人的權(quán)利無(wú)法完善行使的，均可構(gòu)成權(quán)利限制。[5]對(duì)土地權(quán)利的限制存在于兩個(gè)方面，一是權(quán)利的設(shè)置上，國(guó)有土地與集體土地的差別；二是權(quán)利的行使上，國(guó)家對(duì)土地權(quán)利人現(xiàn)有的土地權(quán)利進(jìn)行界定或者干預(yù)，從而導(dǎo)致其權(quán)利不完整。土地的稀缺性要求對(duì)有限的土地進(jìn)行合理的利用，土地利用后果的社會(huì)性要求公權(quán)力予以干預(yù)，對(duì)土地進(jìn)行管理。

我國(guó)《土地管理法》限制集體建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)主體虛化，作為基本物權(quán)其對(duì)世性不足。在征收過(guò)程中，集體土地只能服從于公共利益，然而公共利益的界定一直是個(gè)難題，列為符合公共利益的土地征收沒(méi)有反轉(zhuǎn)的期待可能性。這種權(quán)利的限制使集體土地與國(guó)有土地的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為不可能，公法的強(qiáng)制效力排擠了平衡權(quán)利個(gè)體的私法法益。農(nóng)村集體土地不僅承擔(dān)了農(nóng)村居民的生活保障功能，還承擔(dān)了直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外的生態(tài)保護(hù)功能，而城市建設(shè)用地的這種功能負(fù)擔(dān)十分有限或者說(shuō)基本被剝離。集體土地不能主動(dòng)放棄這樣的功能負(fù)擔(dān)，在國(guó)家征收轉(zhuǎn)用時(shí)獲得的補(bǔ)償也未考慮到其生態(tài)價(jià)值，集體土地承擔(dān)的這一社會(huì)義務(wù)，在土地所有權(quán)喪失時(shí)沒(méi)有得到同等的權(quán)利作為交換。集體土地對(duì)于這種權(quán)利限制的忍受是無(wú)償?shù)摹o(wú)條件的，那么，基于經(jīng)濟(jì)法公平的原則和“特別犧牲”理論的要求，應(yīng)當(dāng)作出合理補(bǔ)償，且該補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)還原財(cái)產(chǎn)應(yīng)有的價(jià)值，[6]但是，《土地管理法》并無(wú)相關(guān)規(guī)定。

土地自身權(quán)利的行使也受到不同的限制，如《關(guān)于保護(hù)地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定地震臺(tái)站附近禁止進(jìn)行對(duì)觀測(cè)有影響的工程建設(shè)。這種對(duì)權(quán)利行使上的限制的正當(dāng)性前提是公共利益的需要，土地權(quán)利人的合法權(quán)利受到了限制，壓縮了其正當(dāng)行使土地權(quán)利的自由空間，土地能夠?yàn)槠鋷?lái)的經(jīng)濟(jì)利益也隨之減弱。可以說(shuō)，權(quán)利人為公共利益作出的特別犧牲應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。但在我國(guó)，除了《防洪法》規(guī)定蓄滯洪區(qū)可以按照規(guī)定獲得補(bǔ)償以外，在行使過(guò)程中的土地權(quán)利限制往往是無(wú)償?shù)摹?/p>

權(quán)利設(shè)置上的限制影響了土地市場(chǎng)的供給，權(quán)利行使上的限制影響了土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。供需狀況決定了獲得土地的金錢代價(jià)，經(jīng)濟(jì)效益的變化和差別決定了土地能帶來(lái)的收益多少，這兩個(gè)層面的土地權(quán)利限制在土地交易過(guò)程中是不得不考慮的因素。因此筆者認(rèn)為，土地權(quán)利的限制加劇了權(quán)利內(nèi)容上的土地價(jià)格差異。

二、土地價(jià)格等級(jí)產(chǎn)生的權(quán)利外在因素

（一）對(duì)土地用途的劃分導(dǎo)致土地價(jià)格等級(jí)的出現(xiàn)

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度，《土地管理法》對(duì)土地用途進(jìn)行管制，一塊土地不可能完全按照權(quán)利人的意愿進(jìn)行任意開(kāi)發(fā)和使用。在這種制度安排下，土地以農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的不同方式參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余分配，[7]農(nóng)用地（尤其是基本農(nóng)田）的用途受到嚴(yán)格限制，只有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的征收程序才能將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

土地用途限制的基礎(chǔ)是國(guó)家壟斷土地發(fā)展權(quán)。國(guó)外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的制度安排大致有兩種：一是土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家，單位或者個(gè)人想改變土地用途需向國(guó)家支付費(fèi)用購(gòu)買該權(quán)利；二是土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有人，國(guó)家通過(guò)購(gòu)買該權(quán)利來(lái)限制土地用途。我國(guó)沒(méi)有明確的土地發(fā)展權(quán)設(shè)置，但實(shí)質(zhì)上歸屬于國(guó)家。與國(guó)外不同的是這種從土地所有權(quán)中拆分出來(lái)的權(quán)利為國(guó)家絕對(duì)享有，單位和個(gè)人沒(méi)有可以改變土地用途的權(quán)利途徑?？梢?jiàn)，我國(guó)對(duì)土地用途管制在權(quán)利設(shè)置上是十分嚴(yán)格的。

土地用途的劃分帶來(lái)了土地價(jià)值的較大差異。農(nóng)用地的價(jià)值來(lái)源于其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中作為生產(chǎn)要素所起的作用，其價(jià)值嚴(yán)重依賴于土地的級(jí)差，但是農(nóng)用地本身蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值往往被忽視，農(nóng)地價(jià)格主要通過(guò)土地承包權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，村集體成員與集體簽訂土地承包合同獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民可以自己經(jīng)營(yíng)也可以將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去獲得地租，農(nóng)地的價(jià)值具體表現(xiàn)為承包款、租金等。農(nóng)地受土地級(jí)差的影響，價(jià)值也有較大的差異。建設(shè)用地的價(jià)值主要受區(qū)位因素影響，建設(shè)用地犧牲了土地本身的生態(tài)價(jià)值，換來(lái)了能夠帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益的建設(shè)投資。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地的價(jià)值相對(duì)于農(nóng)用地是十分穩(wěn)定的，而且在相當(dāng)?shù)钠谙迌?nèi)，建設(shè)用地的價(jià)值是呈現(xiàn)穩(wěn)定而快速上升的趨勢(shì)，這是農(nóng)用地?zé)o法實(shí)現(xiàn)的。總之，不同土地用途的價(jià)值是存在差別的，加之國(guó)家實(shí)行土地分等定級(jí)和估價(jià)制度，產(chǎn)生土地價(jià)格等級(jí)是必然的。

（二）土地管制中的供應(yīng)偏向是土地價(jià)格等級(jí)差異的主觀動(dòng)因

國(guó)家對(duì)土地用途的管制還表現(xiàn)在土地的供應(yīng)上。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要有工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、公益公共事業(yè)用地，這種土地功能的劃分使政府陷入“土地財(cái)政”的漩渦，對(duì)不同功能區(qū)的土地供應(yīng)失衡，造成建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)一步的扭曲。一方面，地方政府為吸引投資建廠將多數(shù)建設(shè)用地用來(lái)保證工業(yè)用地，甚至不惜以零工業(yè)地價(jià)和負(fù)工業(yè)地價(jià)的代價(jià)吸引外來(lái)投資。如2012年三星落戶西安，不但獲得了土地和無(wú)償建筑物的使用權(quán)，還獲得各項(xiàng)補(bǔ)貼。[8]地方政府以吸引投資獲得豐厚的稅收，又以稅收來(lái)填補(bǔ)土地出讓的窟窿是“土地財(cái)政”的基本思維邏輯；另一方面，商業(yè)用地、住宅用地的供應(yīng)偏緊，但市場(chǎng)存在剛性需求，供不應(yīng)求抬高了土地價(jià)格，在出讓過(guò)程中，政府又獲得一筆豐厚的土地收益。如此一來(lái)，土地用途管制中的供應(yīng)偏向又造成了建設(shè)用地市場(chǎng)內(nèi)部的價(jià)值偏離，土地價(jià)格畸高或者畸低。

農(nóng)村集體建設(shè)用地沒(méi)有直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)利基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷以及土地用途的管制共同造就了建設(shè)用地市場(chǎng)的緊缺，國(guó)家控制土地供應(yīng)，建設(shè)用地需求者又無(wú)法通過(guò)改變農(nóng)地的用途來(lái)獲得土地，在供需矛盾加劇的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)的隱形市場(chǎng)形成。但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地沒(méi)有參與市場(chǎng)的合法性，一方面加劇了市場(chǎng)土地供需矛盾，帶來(lái)土地價(jià)格的巨大差異；另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，致使土地價(jià)格殘缺。

（三）“土地財(cái)政”是土地價(jià)格扭曲的直接原因

起源于上世紀(jì)90年代的“土地財(cái)政”是分稅制改革的直接產(chǎn)物。土地財(cái)政為地方城市化發(fā)展提供了前所未有的優(yōu)勢(shì)條件，尤其在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有不可替代的作用。地方政府從土地的出讓過(guò)程中獲得了豐厚的收益（2011年土地出讓金達(dá)到3.15萬(wàn)億元），這筆巨額收益不僅用于城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，還有相當(dāng)比例的資金投入到農(nóng)田水利建設(shè)和教育基金之中，給地方發(fā)展提供了巨大的資金支持，但這種正面光輝卻常常被其負(fù)面效應(yīng)掩蓋。按照農(nóng)用地原有用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制征收，嚴(yán)重割裂了農(nóng)民土地增值收益的可能，農(nóng)民集體對(duì)土地不但沒(méi)有定價(jià)權(quán)，甚至連征收決定的否決權(quán)都沒(méi)有。強(qiáng)大的公權(quán)力不僅壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，也控制了二級(jí)市場(chǎng)。以極低的農(nóng)用地成本獲得高額的城市建設(shè)用地價(jià)值的誘惑刺激著政府成為土地價(jià)格的食利者。

“土地財(cái)政”主要的收益來(lái)源于房地產(chǎn)稅收和國(guó)有土地出讓金。[9]通過(guò)供求關(guān)系尋求收益的最大化是土地財(cái)政巨大收益運(yùn)作的基本模式。政府對(duì)建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)劃有一定的偏向，對(duì)工業(yè)用地的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于商業(yè)用地和住宅用地。在城市建設(shè)用地總量基本不變的情況下，工業(yè)用地的低成本出讓壓低了土地價(jià)格，商業(yè)用地、住宅用地的供不應(yīng)求卻逆向抬高了土地價(jià)格、房產(chǎn)價(jià)格。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誘惑喚醒了農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)，也激發(fā)了農(nóng)民對(duì)非農(nóng)土地使用權(quán)增值收益的權(quán)利訴求。農(nóng)民不再滿足于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)土地收益，也無(wú)法再忍受土地被征收所帶來(lái)的巨大利益差，在利益的刺激下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)逐漸形成，但土地價(jià)格差的直接原因是城鄉(xiāng)分離的土地價(jià)格體制，這種制度使集體建設(shè)用地本身無(wú)法獲得同國(guó)有土地相當(dāng)?shù)膬r(jià)格收益，致使農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相壓價(jià)，加劇了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的價(jià)格差距。

三、關(guān)于“同地、同權(quán)、同價(jià)”的理性思考

關(guān)于同地。土地用途管制和土地用途劃分有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，世界上多數(shù)國(guó)家都對(duì)土地實(shí)行用途管制和用途劃分。土地作為稀缺性的生產(chǎn)資料承擔(dān)了眾多的社會(huì)義務(wù)，不可能隨意開(kāi)發(fā)利用。國(guó)家對(duì)土地用途管制的基礎(chǔ)來(lái)源于權(quán)利讓渡的“公民契約”，公民將部分權(quán)利讓渡給國(guó)家，通過(guò)國(guó)家來(lái)管理社會(huì)。國(guó)家為了維持良好的社會(huì)管理秩序，提高土地利用效率，有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行用途嚴(yán)格管制和用途劃分。筆者認(rèn)為，土地用途的劃分應(yīng)依據(jù)土地功能來(lái)進(jìn)行，土地具有生產(chǎn)功能、承載功能、可耕功能、景觀功能等，另外，土地還具有儲(chǔ)蓄功能、保障功能、資本功能等社會(huì)性功能。土地具有異質(zhì)性，其自身的差異是進(jìn)行用途劃分時(shí)不得不考慮的因素，這樣，將土地劃分為建設(shè)用地和農(nóng)用地就有了合理性。農(nóng)用地主要承擔(dān)了糧食生產(chǎn)的功能，該功能要求不破壞土地的自然屬性，不喪失其生態(tài)價(jià)值，而建設(shè)用地則犧牲了這部分價(jià)值。建設(shè)用地很難恢復(fù)其原始的生態(tài)屬性，所以，土地用途的轉(zhuǎn)變幾乎是單向的，只可能從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。面對(duì)這種不可逆的土地流向，國(guó)家在考慮土地利用時(shí)變得十分慎重甚至嚴(yán)格，土地用途的嚴(yán)格管制變得十分必要。土地管制和用途劃分雖然限制了土地自由經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮，但如果放任土地的隨意使用，將造成土地資源的極大浪費(fèi)和社會(huì)秩序的混亂。土地用途管制和劃分將不同的土地歸類，也使土地異質(zhì)性分布變得清晰，可以同種方式利用的土地被劃歸同種用途，這就是所謂的“同地”。也就是說(shuō)，“同地”是根據(jù)國(guó)家出于土地資源管理上的考慮而劃定的用途上近似或相同的土地，而不是任意兩塊地貌相同的土地?！巴亍钡挠猛竟苤坪蛣澐质浅鲇诟邔哟蔚睦硇运伎?，具有不可否定的秩序價(jià)值。

關(guān)于同權(quán)。“同權(quán)”就是將集體和國(guó)家土地所有權(quán)放在平等的物權(quán)基礎(chǔ)上，但現(xiàn)實(shí)中是否定了這樣的平等物權(quán)基礎(chǔ)，出現(xiàn)這種情況的原因在于城鄉(xiāng)分割的土地二元制結(jié)構(gòu)。1998年的《土地管理法》打破了之前集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地間平等的地位，并強(qiáng)行斷絕了集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的路徑，規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，[10]除了農(nóng)村少量用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和公共設(shè)施等的建設(shè)用地之外，集體建設(shè)用地基本喪失了進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)獲取高額的投資建設(shè)收益的權(quán)能。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有的權(quán)利制度下，集體土地所有權(quán)弱化，從進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)其物權(quán)的對(duì)世性嚴(yán)重殘缺。土地價(jià)格的扭曲根源在于土地權(quán)利的扭曲，首先，集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位不平衡。集體土地所有權(quán)不僅主體虛化，而且作為權(quán)利主體的集體明顯低于國(guó)家；其次，集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容失真，所謂所有權(quán)是指對(duì)特定的物排他的全面的支配權(quán)，[11]但在征收過(guò)程中，集體所有權(quán)要服從國(guó)家，這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是單向不可逆的，集體所有權(quán)的處分權(quán)、支配權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能；再次，集體土地的權(quán)利恢復(fù)在于集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的自主性、自由性，解除入市限制，讓集體建設(shè)用地能夠自主決定、自由進(jìn)出建設(shè)用地市場(chǎng)，能夠盤活集體閑置地，使集體土地的權(quán)利恢復(fù)飽滿。

關(guān)于同價(jià)。對(duì)“同價(jià)”的認(rèn)識(shí)不能機(jī)械的理解為所有土地都是相同價(jià)格，這樣就完全喪失了市場(chǎng)的作用，違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律。筆者認(rèn)為，“同價(jià)”指的是在相同土地用途下，土地權(quán)利人可以自由地進(jìn)入土地市場(chǎng)成為平等的市場(chǎng)主體，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)土地真實(shí)的價(jià)值?！巴瑑r(jià)”實(shí)質(zhì)上是價(jià)格資格的平等而不是交易價(jià)格的同等。城鄉(xiāng)二元體制造成了農(nóng)村和城市土地價(jià)格的巨大差異，農(nóng)村土地與財(cái)富的關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有城市體現(xiàn)的那么明顯，這是城鄉(xiāng)土地收益差異的重要原因。在現(xiàn)有的制度前提下，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)”難以想象，要實(shí)現(xiàn)“同價(jià)”的目標(biāo)首先要沖破土地的城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)土地價(jià)格。首先，土地同價(jià)的基礎(chǔ)是土地權(quán)利平等，權(quán)利平等才有在市場(chǎng)環(huán)境下平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，國(guó)有建設(shè)用地能夠入市交易，相應(yīng)的集體建設(shè)用地也應(yīng)具備入市的資格能力；其次，土地同價(jià)的必備條件是土地用途規(guī)劃和用途管制。實(shí)行用途規(guī)劃和管制才能讓同樣用途的土地在同一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。凡是符合土地用途規(guī)劃和管制的，在土地市場(chǎng)中不應(yīng)區(qū)分國(guó)有還是集體所有，改變目前根據(jù)土地所有權(quán)歸屬來(lái)決定土地價(jià)格的現(xiàn)狀，避免“權(quán)利歧視”；再次，強(qiáng)調(diào)基準(zhǔn)地價(jià)的服務(wù)性。自由市場(chǎng)具有盲目性，需要政府宏觀指導(dǎo)、調(diào)控，解決當(dāng)今基準(zhǔn)地價(jià)更新不及時(shí)、超期使用的問(wèn)題，服務(wù)土地市場(chǎng)?！巴瑑r(jià)”要從制度理性和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)出發(fā)，保障公民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利實(shí)現(xiàn)的可能，只要土地價(jià)格與土地價(jià)值不致發(fā)生偏離，“同價(jià)”也就得以實(shí)現(xiàn)。

綜上，筆者認(rèn)為，在我國(guó)，培育建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)是平衡土地價(jià)格的關(guān)鍵。

第一，解決集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的資格問(wèn)題。集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的存在早已成為事實(shí)，集體土地入市也有實(shí)踐的實(shí)例可供研究，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行建設(shè)并不違背土地用途管制的本質(zhì)，因此，應(yīng)從法律上將隱性市場(chǎng)變成規(guī)范市場(chǎng)，修改《土地管理法》，允許集體建設(shè)用地作為市場(chǎng)客體進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)，至少可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的嘗試。

第二，構(gòu)建價(jià)格機(jī)制。建立集體建設(shè)用地分等定級(jí)和估價(jià)制度，有利于土地的有效利用及合理土地價(jià)格的形成。固定交易場(chǎng)所，既能夠集中土地交易流，擴(kuò)大可比價(jià)格范圍，平抑地價(jià)，還能夠?qū)κ袌?chǎng)行為進(jìn)行規(guī)范。明確土地權(quán)屬，將權(quán)屬登記作為交易的必須條件，避免交易混亂。規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，疏通交易信息渠道，打破信息不對(duì)稱的局面。

第三，構(gòu)建土地價(jià)格規(guī)制機(jī)制。建立獨(dú)立的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制度，發(fā)揮政府指導(dǎo)定價(jià)的服務(wù)功能，對(duì)政府價(jià)格的違法行為進(jìn)行規(guī)制。這里的違法應(yīng)包括對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)逾期不予修正的不作為行為。建立集體建設(shè)用地準(zhǔn)入的調(diào)控機(jī)制，堅(jiān)持土地供需平衡的原則，避免大量的集體建設(shè)用地同時(shí)涌入市場(chǎng)，形成供應(yīng)的惡性膨脹，造成土地價(jià)格的扭曲。地價(jià)畸形的情形，國(guó)家享有以基準(zhǔn)價(jià)或者底價(jià)優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利，以此保障集體成員的利益，穩(wěn)定土地市場(chǎng)價(jià)格。

土地價(jià)格應(yīng)反映土地本身的價(jià)值，土地價(jià)格本身受多種因素影響，從法律角度分析，權(quán)利設(shè)置的影響是穩(wěn)定和深遠(yuǎn)的。重構(gòu)土地價(jià)格的結(jié)構(gòu)需要在以下幾個(gè)方面作出努力：一是通過(guò)土地權(quán)利制度的改革重構(gòu)權(quán)利結(jié)構(gòu)，在權(quán)利的設(shè)置上明確土地權(quán)利的歸屬，回歸物權(quán)的本質(zhì)，強(qiáng)化集體所有權(quán)主體的地位和集體建設(shè)用地的物權(quán)權(quán)能，讓土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性權(quán)能更加豐富；二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)的路徑，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在土地行政管理上應(yīng)更加尊重農(nóng)民的權(quán)利，給予農(nóng)村集體成員應(yīng)更多的補(bǔ)償，提高補(bǔ)償水平，使農(nóng)民真正地從土地權(quán)利中獲得財(cái)產(chǎn)收益。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：At the legal level，the distortion of land price is influenced most obviously by land right setting，land use regulation system and local “l(fā)and finance”，which makes the price of state-owned construction land and collective construction land not show their value accurately.Therefore，the setting of land right needs a reconstruction to enhance the income ability of land right.The value of land that is wasted because of land use regulation needs compensation.Due to that local land income distribution is unfair；it should balance income distribution and lean moderately to the countryside.Building a unified urban and rural land market is to realize “same land， same right and same price”.

Key words：land price；land cost；land finance；land revenue