劉興鵬　東曉

摘 要：地方政府環(huán)境治理能力是指以地方政府為主導(dǎo)的各種公共的或私人機(jī)構(gòu)在管理地區(qū)生態(tài)環(huán)境過程中所實(shí)際擁有的能力。目前，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，地方政府環(huán)境治理能力的提升還面臨著理念、制度、機(jī)制等諸多困境，因此，提升地方政府環(huán)境治理能力，必須走生態(tài)化、可持續(xù)、以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。

關(guān) 鍵 詞：新型城鎮(zhèn)化；地方政府；環(huán)境治理能力

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）07-0008-07

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)面貌煥然一新。近年來，黨中央明確將城鎮(zhèn)化建設(shè)作為保持我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的主要?jiǎng)恿Γㄟ^推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)來釋放蘊(yùn)藏的巨大內(nèi)需潛力，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)則提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)走新型城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持以人為本，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。上述要求為新型城鎮(zhèn)化背景下如何提升政府環(huán)境治理能力指明了方向。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府環(huán)境

治理能力提升的價(jià)值

就目前而言，各級(jí)地方政府承擔(dān)著環(huán)境治理的主要職責(zé)，因此，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施依賴于地方政府，各級(jí)地方政府已成為新型城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)者。換言之，地方政府環(huán)境治理能力的提升是對推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的有力回應(yīng)，對于新型城鎮(zhèn)化也具有重要的推動(dòng)作用。

（一）有助于完善國家治理體系，提升國家治理能力

黨的十八屆三中全會(huì)指出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”。[1]如果說，國家治理體系解決的是國家治理的制度性框架問題，那么，國家治理能力則是為了解決如何切實(shí)發(fā)揮國家治理體系的獨(dú)特功能問題?！皣揖C合治理能力不是政府多項(xiàng)能力的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體”。[2]因此，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，既要著眼于大局又要落腳于小處，而環(huán)境治理能力是政府治理能力的重要組成部分，是衡量政府治理能力與水平的重要方面。

由于生態(tài)環(huán)境具有自身的特殊性，學(xué)界一般將其界定為公共物品。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，為公眾提供符合需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)并對環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行管理是應(yīng)盡的責(zé)任。當(dāng)下，我們可以將政府環(huán)境治理能力理解為：以政府主導(dǎo)的多元化的治理主體在生態(tài)環(huán)境的管理和治理過程中所體現(xiàn)出的能力。主要包括對環(huán)境發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的認(rèn)知與理解能力，對環(huán)境污染的預(yù)防和控制能力，在環(huán)境治理中的規(guī)劃能力與執(zhí)行決策能力，制定合理的環(huán)境保護(hù)政策的能力，促進(jìn)環(huán)保行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，應(yīng)對突發(fā)環(huán)境問題的能力，學(xué)習(xí)先進(jìn)的環(huán)境治理技術(shù)的能力，等等。政府環(huán)境治理能力是國家綜合治理能力中不可或缺的一部分，而在環(huán)境公共物品主要由地方政府提供的前提下，地方政府環(huán)境治理能力的提升必然會(huì)促進(jìn)國家治理能力的提升。

（二）有助于我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施與推進(jìn)

相互依存、相互制約是生態(tài)環(huán)境與城鎮(zhèn)化之間關(guān)系的真實(shí)寫照。一方面，城鎮(zhèn)及其周邊地區(qū)的自然環(huán)境會(huì)隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施發(fā)生顯著改變；另一方面，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施需要從生態(tài)環(huán)境中獲取資源，生態(tài)環(huán)境的顯著變化必然對城鎮(zhèn)化水平產(chǎn)生影響。相互依存與相互影響是城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境關(guān)系之間最為明顯的特點(diǎn)，即當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到保護(hù)與改善時(shí)，有助于城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快；反之，生態(tài)環(huán)境一旦受到損害則會(huì)阻滯城鎮(zhèn)化進(jìn)程。[3]當(dāng)下，我國生態(tài)環(huán)境總體形勢不容樂觀，如果不能遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，那么，我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與發(fā)展勢必會(huì)出現(xiàn)遲滯現(xiàn)象，因而迫切要求提升地方政府環(huán)境治理水平與能力。

截止2014年底，我國的城鎮(zhèn)化率已提升到了54.77%，城鄉(xiāng)社會(huì)面貌發(fā)生了巨大的變化。黨的十八大以來，走新型城鎮(zhèn)化道路已成為黨和政府的重要戰(zhàn)略部署。新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)型的城鎮(zhèn)化，生態(tài)環(huán)境的和諧美好是其重要特征；新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，注重人的發(fā)展是其重要內(nèi)涵。經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，走傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路所帶來的紅利已消耗殆盡；隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的各種困難和問題也開始凸顯。例如：多年來比較粗放的發(fā)展方式對資源和環(huán)境造成的巨大浪費(fèi)與破壞，不少地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是以浪費(fèi)資源和犧牲環(huán)境為代價(jià)的。國內(nèi)大中城市不斷出現(xiàn)的 “垃圾圍城”“十面霾伏”便是生態(tài)環(huán)境惡化與生態(tài)危機(jī)的表現(xiàn)。因此，實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式，積極應(yīng)對已出現(xiàn)的各種生態(tài)環(huán)境問題，推進(jìn)地方政府環(huán)境治理能力的不斷提升，走以人為本、綠色生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展道路。

（三）有助于重塑政府形象，增強(qiáng)公眾對政府的信任

政府信任反映的是公眾與政府之間的關(guān)系，它是指社會(huì)公眾對于政府信用度的一種主觀認(rèn)知與價(jià)值評(píng)價(jià)，它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和公眾中所形成的一種心理反應(yīng)。[4]由于政府信任是公眾對政府行為與能力認(rèn)知的評(píng)價(jià)，因此，其在很大程度上反映了公眾對政府的滿意度與信任度。據(jù)《小康》雜志的調(diào)查顯示，政府信用以高達(dá)六成的關(guān)注度排在“公眾最擔(dān)憂的信用問題”之首。[5]絕大多數(shù)受訪者表示相信中央政府，但有超過半數(shù)以上受訪者表示不信任地方政府。搜狐網(wǎng)也曾以“你對地方政府信任度有多高”為題進(jìn)行過調(diào)查，其結(jié)果顯示，在總數(shù)49084票中，僅有450票選中對地方政府信任度在90%以上，占0.92%；信任度為50%的有43706票，占89.05%。這從一定程度上說明公眾對地方政府產(chǎn)生了信任危機(jī)。

對于生態(tài)環(huán)境問題而言，政府始終扮演著“元治理”的角色。地方政府環(huán)境治理能力的提升對于推進(jìn)市場主體的環(huán)保行動(dòng)始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府往往只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視對生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)謀求一時(shí)發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。近年來，生態(tài)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，霧霾天氣、水質(zhì)惡化等環(huán)境問題極大地影響了公眾的生活質(zhì)量，引發(fā)了公眾對地方政府的信任危機(jī)。實(shí)際上，政府能力體現(xiàn)的是政府滿足公眾需求、解決現(xiàn)實(shí)問題的一種可能性。政府的能力越強(qiáng)，公眾對于政府潛在的績效越有信心，從而也就越信任政府。因此，提升地方政府的環(huán)境治理能力，滿足公眾對于美好環(huán)境的期待，解決現(xiàn)實(shí)中存在的環(huán)境問題，已成為地方政府贏得公眾信任的重要途徑。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府環(huán)境

治理能力提升的困境

一直以來，中央政府對于環(huán)境治理與保護(hù)都高度重視，但地方政府對保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻缺乏應(yīng)有的積極性有時(shí)甚至充當(dāng)環(huán)境污染的“保護(hù)傘”。在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府對于中央政府也往往采取“躲閃戰(zhàn)略”，致使中央政府制定的環(huán)境保護(hù)政策和措施無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，有學(xué)者指出，我們國家在環(huán)境治理問題上存在的政府失靈，是一種地方政府的失靈。[6]目前，提升地方政府環(huán)境治理能力存在以下諸多困境。

（一）理念困境：地方政府以人為本、生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)

地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中本應(yīng)尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)環(huán)境發(fā)展的客觀規(guī)律，但在實(shí)踐中其往往將城市化率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等作為主要發(fā)展指標(biāo)，尤其在當(dāng)下，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長仍然是各級(jí)地方政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，即用一定的經(jīng)濟(jì)總量來支撐上級(jí)指標(biāo)的完成、稅收財(cái)源的穩(wěn)步增長以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對速度的維持與趕超。因此，當(dāng)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染治理發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境的好壞往往被拋在腦后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終被放在首位。

在這種思路引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)多帶有較為濃厚的人為色彩。具體表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)利益至上，漠視生態(tài)環(huán)境。一些地方政府違背中央政策，大量引進(jìn)其他國家淘汰的高污染、高耗能項(xiàng)目，無視其對生態(tài)環(huán)境的破壞。有的甚至為了增加地方財(cái)政收入與相關(guān)企業(yè)結(jié)成了利益共同體，成為污染企業(yè)的“保護(hù)傘”。二是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中缺乏整體規(guī)劃，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，行政指導(dǎo)色彩明顯。一些地方熱衷于“蓋高樓”“造新城”，存在“見物不見人”現(xiàn)向，致使一些新城淪為“空城”“鬼城”。三是環(huán)境資源耗費(fèi)巨大，浪費(fèi)嚴(yán)重。一些地方各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的開發(fā)與建設(shè)以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都在很大程度上吞噬著僅有的土地資源，同時(shí)，大量人口涌入中小城市，造成了水、電、煤、氣等供給不足，“拉閘限電”“限時(shí)供水”的情況在一些城市時(shí)有發(fā)生。

（二）制度困境：環(huán)境保護(hù)制度供給短缺

環(huán)境保護(hù)制度供給不足的表現(xiàn)之一是環(huán)境基本法律制度缺失。環(huán)境基本法反映了一個(gè)國家的社會(huì)公眾對于環(huán)境法律的基本認(rèn)識(shí)，其在一國環(huán)境法律制度構(gòu)建中具有舉足輕重的作用。在我國，誕生于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》在2014年末做了較大程度的修改，如規(guī)定了生態(tài)紅線制度，給予環(huán)境保護(hù)行政部門以行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，采取環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與總量控制相結(jié)合制度、區(qū)域限批制度等。然而，這些制度卻存在因配套制度供給不足而面臨“實(shí)施難”的問題。同時(shí)，在立法程序上，新《環(huán)境保護(hù)法》在本輪修改中仍由全國人大常委會(huì)而非全國人大審議通過，所以也不能算作我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，只能起到一定程度的補(bǔ)充指導(dǎo)作用。在實(shí)踐中，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》所擁有的法律適用效力等級(jí)并不優(yōu)于《農(nóng)業(yè)法》《林業(yè)法》等專項(xiàng)法律。因此，有學(xué)者指出，修改后的《環(huán)境保護(hù)法》依然面臨權(quán)威性不足的困境。

環(huán)境保護(hù)制度供給不足的表現(xiàn)之二是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性不足。當(dāng)下，我國地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門依然沿用地方為主、雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。地方政府環(huán)境保護(hù)行政部門官員的選任由同級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，其經(jīng)費(fèi)運(yùn)作、機(jī)構(gòu)編制等都由同級(jí)政府部門統(tǒng)籌管轄。由于在人、財(cái)、物等方面受制于同級(jí)地方政府，使得地方環(huán)境保護(hù)行政部門執(zhí)法的獨(dú)立性大打折扣。也就是說，多數(shù)地方的環(huán)境保護(hù)行政部門在面對復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配時(shí)都顯得比較弱勢，其雖然擁有法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中卻難以與地方政府保護(hù)主義叫板。

（三）財(cái)力與供給困境：環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配

一方面，地方政府面臨的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，使得其在對環(huán)境事務(wù)管理方面力不從心。1994年以來，隨著分稅制改革的推行，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重快速增長，地方財(cái)政收入從遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央財(cái)政在2011年左右超過了中央財(cái)政收入。然而，在地方財(cái)政收入逐漸趕超中央財(cái)政收入的過程中卻始終存在地方政府環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)與投入不足的問題。以分稅制為序幕的財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)在于財(cái)政收入向上集中，而對于財(cái)政支出問題，由于牽涉面廣，涉及政府與市場邊界的確定以及各級(jí)政府的職能問題，進(jìn)展則相對緩慢。另一方面，地方政府身兼提供社保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)保等諸多公共物品與服務(wù)的職責(zé)，導(dǎo)致地方財(cái)力缺口不斷增大。中央政府雖然通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段向地方提供了一定的資金，但轉(zhuǎn)移支付往往是通過專戶管理進(jìn)行，其資金使用有明確的規(guī)定，而且配套制度極為嚴(yán)格，這就使得地方政府能夠用在環(huán)境保護(hù)方面的支出捉襟見肘。在這種情況下，地方政府要想不斷增加財(cái)政收入，就不得不加大對土地資源的轉(zhuǎn)讓與開發(fā)力度，同時(shí)以優(yōu)惠的政策措施引進(jìn)項(xiàng)目，吸引企業(yè)投資，進(jìn)而帶動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就出現(xiàn)了投資者個(gè)人以資本為籌碼向地方政府提出優(yōu)惠條件的問題。而地方政府又難以拒絕引進(jìn)項(xiàng)目或個(gè)人投資所帶來的收益，其結(jié)果就是：地方生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)被拋在了腦后，生態(tài)環(huán)境面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)與威脅。

（四）合作機(jī)制困境：環(huán)境公共事務(wù)合作共治機(jī)制缺失

空氣、河流等都是生態(tài)環(huán)境這個(gè)大系統(tǒng)的構(gòu)成要素，它們一方面自成一個(gè)整體，另一方面又具有擴(kuò)散性。生態(tài)環(huán)境要素的這些特點(diǎn)決定了很難將環(huán)境污染所產(chǎn)生的影響限制在某一特定的行政區(qū)范圍內(nèi)。由于生態(tài)環(huán)境要素的擴(kuò)散性，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)排放的污染物常常會(huì)擴(kuò)散到其他地區(qū)，最終造成的結(jié)果便是小范圍污染突破行政區(qū)劃的限制，演變?yōu)橄噜弲^(qū)域的共同問題，這也被學(xué)界稱之為跨域環(huán)境問題。[7]

然而，目前我國的生態(tài)環(huán)境管理體制呈現(xiàn)出的是一種行政權(quán)力分割化的狀態(tài)。首先，由于將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任給予了環(huán)保、水利、國土、林業(yè)等部門，其各自都擁有法律所賦予的生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)，但是各分管部門之間卻缺乏協(xié)調(diào)，這就在很大程度上分解與架空了環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能。其次，跨界生態(tài)環(huán)境問題受到行政區(qū)劃分割，導(dǎo)致治理效率低下。在跨界環(huán)境治理方面，責(zé)任劃分不明確，各行政區(qū)域之間缺乏溝通和協(xié)作甚至相互推卸責(zé)任。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，彼此相互脫節(jié)，加之信息溝通不暢，往往陷入了環(huán)境管理“囚徒困境”[8]。再次，缺少必要的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)。除了在重點(diǎn)流域和極個(gè)別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，其它地區(qū)尚沒有建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于日漸增多的跨界環(huán)境問題，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失問題愈顯突出。流域管理機(jī)構(gòu)存在著行政級(jí)別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責(zé)不明等諸多問題，嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作的深度以及合作制度化等方面也都有待加強(qiáng)。

（五）公眾參與困境：公眾參與意識(shí)與渠道缺失

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化而來的是社會(huì)利益主體的多元化，公眾的民主意識(shí)、法治意識(shí)以及社會(huì)主體意識(shí)的不斷增強(qiáng)。在政府環(huán)境公共事務(wù)處理與決策中，公眾發(fā)揮自身作用的期望越來越強(qiáng)烈。面對大氣污染、水質(zhì)惡化等環(huán)境問題，公眾開始自發(fā)地維護(hù)自身的環(huán)境權(quán)利并通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等發(fā)聲，希望能更加切實(shí)地參與到政府環(huán)境治理實(shí)踐中來。

然而，我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策與行動(dòng)都采用自上而下推動(dòng)的方式，政府主導(dǎo)已成為我國環(huán)境治理最為明顯的特征。從總體上看，我國環(huán)境政策在制定、推行等多個(gè)環(huán)節(jié)中，公眾的參與程度相對較低。在環(huán)境政策制定層面，公眾缺乏制度化的參與渠道；在政策推動(dòng)方面，由于采用自上而下的動(dòng)員方式，公眾往往只能被動(dòng)接受，難有參與的空間。例如：依照有關(guān)法律法規(guī)，重大項(xiàng)目必須在通過環(huán)境保護(hù)部門全面環(huán)境評(píng)估之后方可新建，然而，公眾參與、聽證等體現(xiàn)公眾參與公共決策的重要環(huán)節(jié)卻并未體現(xiàn)在現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度當(dāng)中。因此，公眾對環(huán)評(píng)制度產(chǎn)生了極為負(fù)面的印象，認(rèn)為其只是走過場。同時(shí)，政府環(huán)境信息不透明，公眾難以了解到相關(guān)的決策信息，往往都是在事后了才了解到實(shí)情，因而對政府決策的透明度與可信度均產(chǎn)生了懷疑。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府環(huán)境

治理能力提升的路徑

（一）樹立環(huán)境治理理念

地方政府應(yīng)立足于我國當(dāng)下面臨的環(huán)境問題并將其擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)先考慮的位置，把從以人為中心的價(jià)值觀轉(zhuǎn)移到人與自然和諧共存的整體價(jià)值觀和生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀上來。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作列入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，通過各種手段扶持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使生態(tài)化的發(fā)展模式得到認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化與生態(tài)化；同時(shí)，將生態(tài)系統(tǒng)理念融入城市建設(shè)與發(fā)展過程之中。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變等多個(gè)維度推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)走上綠色、生態(tài)與可持續(xù)的道路。強(qiáng)調(diào)推進(jìn)生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系的四位一體化發(fā)展，推廣綠色生產(chǎn)與生活方式，進(jìn)而營造一個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的宜居環(huán)境。應(yīng)著力引導(dǎo)地方政府官員轉(zhuǎn)變政績觀念，正視進(jìn)而重視環(huán)境治理問題。 在具體行動(dòng)中，真正重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，將生態(tài)、可持續(xù)等發(fā)展理念落實(shí)到行動(dòng)中，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展朝著生態(tài)化、可持續(xù)化的道路邁進(jìn)。

（二）完善環(huán)境治理制度

首先，在環(huán)境立法層面應(yīng)具有較強(qiáng)的綜合性，使現(xiàn)有的法律與新修訂的法律之間有明晰的邏輯結(jié)構(gòu)?！董h(huán)境保護(hù)法》作為國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，應(yīng)提高其法律適用權(quán)威性。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容不能追求大而全，應(yīng)當(dāng)只包含對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合性目標(biāo)與指導(dǎo)思想、基本原則等原則性、基礎(chǔ)性問題的規(guī)定，至于具體的法律措施及實(shí)施法的部分交由相關(guān)單行環(huán)境法律去完成。其次，應(yīng)當(dāng)著力解決立法層面上出現(xiàn)的重疊問題，提升單行環(huán)境法律的可操作性。應(yīng)當(dāng)通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)或行政規(guī)章將法律條文細(xì)化，使其適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，用統(tǒng)一的司法尺度處理環(huán)境糾紛。應(yīng)消除各單行法之間的沖突與模糊地帶，切實(shí)解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)重疊與重復(fù)設(shè)置問題，使各部門之間的分工與責(zé)任明確而具體。再次，對于環(huán)境保護(hù)行政部門的權(quán)能加以明確和細(xì)化，對環(huán)境保護(hù)行政部門實(shí)行垂直管理。增強(qiáng)環(huán)境管理部門的獨(dú)立性與權(quán)威性，使其在執(zhí)法過程中更好地發(fā)揮監(jiān)管實(shí)效。避免環(huán)境政策在執(zhí)行中變樣、走形，切實(shí)提升環(huán)境治理實(shí)效。

（三）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的財(cái)稅體制，提升環(huán)境公共物品的供給能力

我國財(cái)稅制度改革的目標(biāo)就是要建立與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制。目前，中央政府在環(huán)境治理領(lǐng)域所推出的政策措施始終需要地方政府加以推行與落實(shí)，而現(xiàn)行的財(cái)稅體制使得地方政府在環(huán)境治理支出方面難以落實(shí)到位。為此，首先，要建立規(guī)范的環(huán)境財(cái)政制度，明確中央對地方的環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付方式；同時(shí)，明確各級(jí)地方政府的環(huán)境事權(quán)，給予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，使環(huán)境事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，讓地方政府能夠獲得來源穩(wěn)定的環(huán)境治理資金。其次，要大力發(fā)揮市場機(jī)制在環(huán)境公共物品供給方面的獨(dú)特作用。由于環(huán)境公共物品大都具有成本高、收益率低等特點(diǎn)，因而地方政府應(yīng)當(dāng)推出一些補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)私人和市場主體投資經(jīng)營一些環(huán)保公用設(shè)施。對于那些能夠盈利的環(huán)保事業(yè)單位，可以實(shí)行企業(yè)化改革，這樣，也可以吸收私人資本投資，地方政府可以在稅收、資金等方面給予一定的支持。再次，在環(huán)境公共物品市場準(zhǔn)入方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬條件。諸如在公園、旅游景點(diǎn)、氣象服務(wù)等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)制定民營資本進(jìn)入經(jīng)營的政策，體現(xiàn)公平競爭原則，打破部門利益壟斷以及地方保護(hù)主義。

（四）構(gòu)建環(huán)境治理合作機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對于環(huán)境保護(hù)負(fù)有總的責(zé)任，而其他涉及環(huán)境事務(wù)的分管部門則處于補(bǔ)充和輔助地位。環(huán)境行政主管部門的監(jiān)管是一種全方位、跨部門的綜合監(jiān)管，而各分管部門的監(jiān)管是一種小范圍、專門業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管。各分管部門有義務(wù)與環(huán)境保護(hù)行政主管部門做好溝通與配合。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)對跨界環(huán)境污染問題環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管，設(shè)置跨區(qū)域的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，避免受到現(xiàn)行的行政區(qū)劃以及六大環(huán)境督查中心的制約。加大跨域管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境污染管理與風(fēng)險(xiǎn)防范中的權(quán)能，嚴(yán)防地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間相互推卸責(zé)任。同時(shí)，建立環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確地方政府及有關(guān)部門在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中的工作職責(zé)、工作流程、工作時(shí)限，通過建立制度化的部門聯(lián)席會(huì)議、信息通報(bào)、責(zé)任追究等協(xié)同工作機(jī)制，形成環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)大合力，切實(shí)緩解環(huán)保部門在日常執(zhí)法中單打獨(dú)斗的局面。再次，建立環(huán)保、公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制。針對當(dāng)下環(huán)境污染問題多發(fā)的態(tài)勢，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍，與環(huán)保部門共同查處違法案件，使行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接，充分發(fā)揮二者在防范、打擊各類環(huán)境污染違法犯罪活動(dòng)中的作用。

（五）確保公眾參與渠道通暢

首先，建立環(huán)境信息公開制度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。應(yīng)完善現(xiàn)行的《政府信息公開條例》，對環(huán)境信息公開的內(nèi)容、公開時(shí)限、公開程序及費(fèi)用、公開對象、利害關(guān)系人的救濟(jì)等均做出明確規(guī)定。其次，提升現(xiàn)有參與制度設(shè)計(jì)的實(shí)效性，切實(shí)保障公眾的參與權(quán)。將公眾參與界定為環(huán)境決策的必經(jīng)程序之一，切實(shí)加大現(xiàn)行的環(huán)境評(píng)價(jià)制度、環(huán)境聽證制度的公眾參與力度，通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，將公眾參與納入環(huán)境決策過程之中。同時(shí)，規(guī)范公眾參與環(huán)境決策的基本步驟和具體要件，明確規(guī)定公眾參與政府決策的流程與步驟，并且對公眾參與環(huán)境決策所產(chǎn)生的效果及影響進(jìn)行反饋和評(píng)估。再次，促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展壯大，使其成為政府與公眾之間相互溝通的橋梁。因?yàn)樵诃h(huán)境治理與保護(hù)中，環(huán)保組織在一定程度上能夠消除政府與公眾之間的誤解。為此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定、環(huán)境污染治理和監(jiān)管的過程中，政府應(yīng)當(dāng)尋求環(huán)保組織的合作與支持，攜手做好生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)工作。

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Abstract：Local governments' environmental management ability refers to that various kinds of public and private institutions led by local governments have actual ability in the process of managing public affairs of area ecological environment.Currently，under the background of boosting new-type urbanization，improvement of local governments' environmental management ability still faces many difficulties such as ideas，systems，and mechanism and so on.Therefore，improving local governments' environmental management ability must pave the way for ecological，sustainable and human-oriented new-type urbanization.

Key words：new-type urbanization；local government；environmental management ability