金山區(qū)人大工作研究會

黨的十八大報告和十八屆三中、四中全會決定把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利作為一項重大任務(wù)，提出，“推動人民代表大會制度與時俱進”，“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！边@充分體現(xiàn)了我們黨對發(fā)展基層民主和人大制度的高度重視。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，離各種社會矛盾最近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更容易接“地氣”，更容易得到人民群眾的關(guān)注，更容易讓廣大人民群眾直接感受到我國根本政治制度的優(yōu)勢。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)是堅持和完善人民代表大會制度的重要環(huán)節(jié)、鞏固基層政權(quán)的重要措施、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障。

去年5月，張德江委員長在浙江省調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時曾說過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作歸根到底要“頂天立地”。頂天，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位，貫徹落實黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進老百姓安居樂業(yè)。這對于準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的主要任務(wù)，具有很強的指導(dǎo)意義。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民主政治建設(shè)的不斷推進，以人為本理念的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作出現(xiàn)了許多新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后行政區(qū)域規(guī)模擴大，人口增多，人大代表數(shù)相對比較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展綜合實力不斷增強，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定的重大經(jīng)濟和社會事項日益增多，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動頻繁，政府行為的復(fù)雜性日益增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作任務(wù)逐步增加，值得引起高度重視，認真思考。

一、進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團工作職權(quán)和職責(zé)

從地方組織法有關(guān)規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在每次人代會閉會期間仍然是存在的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團由7至9人組成，最多不得超過11人。從組成人員情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團實質(zhì)上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)集體，不僅要負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的籌備組織工作，還要負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常工作。地方組織法雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間有何職責(zé)并無規(guī)定，但第十九條第二款明確：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關(guān)機關(guān)和組織研究處理并負責(zé)答復(fù)?！庇纱丝梢?，對于大會閉會后尚需處理工作，對于大會作出有關(guān)決議決定的執(zhí)行，主席團還應(yīng)履行監(jiān)督落實的職責(zé)。根據(jù)關(guān)于主席團負責(zé)召集本級下一次人代會的規(guī)定，主席團還應(yīng)負責(zé)下一次人代會的大量準(zhǔn)備工作，這決定了主席團在閉會期間的職責(zé)和工作。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實際情況出發(fā)，也需要主席團在閉會期間發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年召開多次人代會并不可行。地方組織法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項職權(quán)及其相關(guān)工作，有些必然要延伸到閉會期間去落實。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不僅在人代會期間發(fā)揮作用，在閉會期間同樣也應(yīng)履行人大職能。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運行中存在實際困難和問題，建議市人大常委會對《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會若干規(guī)定》抓緊修正，進一步明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團在閉會期間的工作程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職權(quán)、職責(zé)需進一步明確，并作出程序性、可操作性的規(guī)定。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為常設(shè)機構(gòu)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間的法律地位，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席主持主席團工作；閉會期間，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項等可作決定決議，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團“有職無權(quán)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團依法有職有權(quán)開展工作，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與時俱進。建議對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席人選的任用，年齡結(jié)構(gòu)要形成梯次配備，盡可能避免主席、副主席同一年離任。擬安排擔(dān)任下一屆主席、副主席的人選最好能提前到崗，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

二、進一步創(chuàng)新和拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的方法和途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要著眼于增強監(jiān)督的實效性，不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，拓寬監(jiān)督途徑，積極探索推動人大監(jiān)督向結(jié)果監(jiān)督與過程監(jiān)督并舉，程序監(jiān)督與實質(zhì)監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。

增強人大的視察、審議、監(jiān)督職能，依法行使重大事項決定權(quán)，抓住政府重點工作、重要的發(fā)展規(guī)劃等，組織代表開展視察、審議活動，及時反饋人大的意見建議。

加強全口徑預(yù)算、決算的監(jiān)督，需要調(diào)整預(yù)算的要事出有因、有根有據(jù)、合情合理，要符合公共財政使用的相關(guān)要求，必須通過人大表決通過。把審查和批準(zhǔn)上年度財政決算、聽取和審議上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報告、審查和批準(zhǔn)年度預(yù)算調(diào)整等列入會議議程。如調(diào)整預(yù)算時間上難以與人代會相銜接的，鎮(zhèn)人代會可授權(quán)主席團將政府提交的預(yù)算調(diào)整方案進行審查，通過后執(zhí)行，并報下一次人代會確認，保證人大監(jiān)督權(quán)的有效行使。

積極探索專題詢問監(jiān)督形式，開展監(jiān)督，抓住問題導(dǎo)向，以求實效為目標(biāo)，堅持詢大局、詢焦點，問大事、問熱點，有計劃、有準(zhǔn)備、有組織、有重點地組織代表開展專題詢問，通過聽取政府及其職能部門的專題報告和專題詢問，提出意見建議，促使問題的解決。

組織代表開展專題調(diào)研、集中視察和執(zhí)法檢查等活動，深入了解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，掌握第一手材料，提出具有針對性的意見建議。同時將在視察和執(zhí)法檢查中提出的意見建議及時反饋給政府落實解決，以增強監(jiān)督實效。

三、進一步加強和改進閉會期間的代表工作

加強代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來自農(nóng)村基層，代表結(jié)構(gòu)不盡合理，代表綜合素質(zhì)不平衡，要經(jīng)常組織代表學(xué)習(xí)黨的方針政策和有關(guān)法律法規(guī)，提高代表的業(yè)務(wù)水平和知情履職的能力。

合理劃分代表小組。代表分組可實行雙軌制，既按照便于組織和開展活動的原則，閉會期間打破傳統(tǒng)組別，區(qū)、鎮(zhèn)人大代表混合編組，也可按不同職業(yè)、專業(yè)類型劃分專業(yè)小組，組織開展閉會期間的代表活動，調(diào)動人大代表履職盡責(zé)的積極性和主動性，發(fā)揮代表專長，提高監(jiān)督的針對性。

健全和落實主席團成員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民制度，通過及時向代表通報經(jīng)濟社會發(fā)展情況，通報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和政府重大決策情況，組織代表參加人大組織的各種活動等形式，為代表知情知政創(chuàng)造條件。

加強代表活動陣地建設(shè)。隨著人大工作的逐步規(guī)范化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大陸續(xù)建立了人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的建立，不僅為代表活動構(gòu)筑了平臺，而且拉近了代表與選民之間的距離，有利于組織代表開展學(xué)習(xí)活動，提高自身素質(zhì)，增強責(zé)任感和使命感，使人大代表的橋梁紐帶作用得到進一步發(fā)揮。

開展人大代表述職活動。不斷完善代表述職制度，周密計劃，合理安排，人大代表在任期內(nèi)至少一次向所在選區(qū)選民述職，接受選區(qū)選民評議，進一步激發(fā)代表履行職責(zé)的責(zé)任感，并作為代表履職評價的重要依據(jù)。要加強代表履職事跡的宣傳，發(fā)揮人大代表參與管理國家和社會事務(wù)的主觀能動作用。

認真督辦代表書面意見，增強辦理實效。探索將代表書面意見以及承辦單位辦理答復(fù)向社會公開，接受代表和群眾監(jiān)督。同時，要研究如何提高代表書面意見的質(zhì)量。

努力做到在思想上尊重代表，感情上貼近代表，作風(fēng)上深入代表，生活上關(guān)心代表，工作上依靠代表，以更好地發(fā)揮代表的作用。

四、進一步營造支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使各項職權(quán)的良好氛圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職，必須有良好的氛圍作保證。要營造良好的氛圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職提供必要的支持和保證。

處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與自主開展工作的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要從思想上、政治上、組織上進一步加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法辦事有機地統(tǒng)一起來，主動接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全請示匯報工作制度。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還要充分運用人大工作的機制和方式、方法，自覺把黨委的主張和決策轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕姷囊庵?，保證實現(xiàn)黨委的戰(zhàn)略目標(biāo)。

處理好服從服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)中心與積極履行法定職責(zé)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要正確處理本職工作與中心工作的關(guān)系，善于圍繞中心工作依法履行職權(quán)，不超越職權(quán)；要把主要精力用在開展人大工作上，保證人大工作的正常運轉(zhuǎn)；要組織好代表開展活動。

處理好支持政府工作與依法實施監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要按照“抓大局、議大事”的原則，認真審議決定重大問題。通過聯(lián)系代表和選區(qū)選民，組織代表開展視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、工作評議等活動，征詢并及時反映代表和人民群眾對政府工作的意見建議。同時，與政府多溝通情況，多提意見建議，使政府依法行政，以此實現(xiàn)對政府工作的支持、配合和推動。

處理好人大主席、副主席與人大代表的關(guān)系。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)和依托。人大主席、副主席要積極創(chuàng)造條件，為代表履行職責(zé)開拓渠道。要密切與代表的經(jīng)常性聯(lián)系，聽取人大代表的意見，為他們聯(lián)系選區(qū)選民、開展活動、履行職責(zé)提供方便和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與上級人大常委會要保持溝通，主動聯(lián)系工作，并對上級人大常委會的工作提出意見建議，不斷完善上下聯(lián)動、橫向聯(lián)系的工作網(wǎng)絡(luò)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更加法制化、制度化、規(guī)范化。