王少南 畢信仁

每年，各地政府都會在與人民生活密切相關(guān)的民生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域提出一批實事項目。這些實事項目在惠民安民、持續(xù)增進人民福祉方面發(fā)揮了重要促進作用，但同時在制度化、規(guī)范化、程序化方面存在一定的缺失。在實事項目的決策、監(jiān)督落實等方面，應(yīng)當進一步發(fā)揮人大及其常委會的作用，把實事辦好、好事辦實。

一、人大及其常委會參與實事項目的必要性和積極作用

（一）更好地實現(xiàn)利益整合與依法治國之間的有序銜接

實事項目的出發(fā)點是解決群眾急需解決的問題。但是在多元社會條件下，不同群眾有不同的需求。面對這種情況，必須搭建一個平臺，對廣泛而復(fù)雜的利益訴求進行有效整合，確定哪些是優(yōu)先保護、優(yōu)先解決的，從而把它們確定為實事項目的范圍。從性質(zhì)上講，這種優(yōu)先保護某種利益的政治功能必須具備廣泛的民意基礎(chǔ)。人大及其常委會的性質(zhì)決定了其是公民有序政治參與的基本載體和法定平臺。同時，人大及其常委會是地方國家權(quán)力機關(guān)，作出的決議、決定，具有法律效力。因此，由人大及其常委會通過決議來確定實事項目的內(nèi)容，從而成為行政機關(guān)執(zhí)行的依據(jù)，能夠更好地實現(xiàn)利益整合的政治功能向依法治國之間的有序銜接。

（二）更好地實現(xiàn)民主公平與效率之間的有序兼顧

人大及其常委會最重要的履職價值在于實現(xiàn)民主公平，從而使決策為社會廣泛接受。它通過一人一票的表決機制進行集體決策，來尋求各階層各方面利益訴求的最大公約數(shù)。這就決定了人大及其常委會的優(yōu)勢就是具有廣泛的代表性，能夠通過充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)和鼓勵人民群眾參與實事項目相關(guān)決策，充分反映民意、民智，達到統(tǒng)一思想、汲取意見、集中智慧的良好效果。而政府的優(yōu)勢在于擁有大量的專業(yè)性、技術(shù)性的行政人員隊伍，其工作更加側(cè)重執(zhí)行力，即在執(zhí)行法律和國家權(quán)力機關(guān)決議的過程中，力爭以快的時間、少的人員、低的經(jīng)濟耗費辦盡多的事情，取得大的社會、經(jīng)濟效益。因此，通過人大及其常委會進行實事項目決策、行政機關(guān)貫徹執(zhí)行的機制，能夠充分發(fā)揮不同國家機關(guān)的不同特點，兼顧公平、效率。

（三）更好地落實權(quán)力機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督體制

規(guī)范和約束公權(quán)力是依法治國的根本原則之一。實現(xiàn)這個目標，必須以法律的形式明確每個機關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，保證其依法行使自己的權(quán)力、履行相關(guān)的義務(wù)，也就是做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。地方組織法規(guī)定，人大及其常委會擁有討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項的權(quán)力。政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。對重大事項決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進行分設(shè)，能夠防止實事項目受政府部門本位主義影響，避免實事項目成為部門項目。人大及其常委會受選民監(jiān)督、行政機關(guān)受人大及其常委會的監(jiān)督，從而使民主集中制落到實處。人大及其常委會、政府在實事項目的決策、執(zhí)行過程的不同角色，有利于增加決策的透明性和程序的合法性，也有利于通過有序的民主參與化解基層社會矛盾，提升社會公眾對實事項目的認同感。

二、人大及其常委會參與實事項目應(yīng)當實現(xiàn)的效果

一是推動公民有序政治參與。黨的十八大報告指出，要加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化。在民主政治建設(shè)中發(fā)揮人民群眾政治參與的作用，是社會主義民主的重要特點和重要內(nèi)容，是維護和實現(xiàn)人民的民主權(quán)利、參與管理國家和社會事務(wù)的重要標志和重要途徑，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本制度，是公民有序政治參與的根本途徑。人大及其常委會在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家意志，并監(jiān)督公共權(quán)力方面具備無可替代的特有價值。當前我國公民政治參與的意識不斷增強，政治參與的社會基礎(chǔ)逐漸擴大，政治參與的內(nèi)容日益豐富。人大及其常委會參與實事項目，應(yīng)注重通過對話、協(xié)商、聽證等公民政治參與形式來妥善統(tǒng)籌各方面的利益關(guān)系，進行科學(xué)、規(guī)范的運作，使得各階層的利益和要求都能得到合理體現(xiàn)和表達，進而推進民主政治的發(fā)展、維護社會政治穩(wěn)定。

二是推進決策的科學(xué)化、民主化。當前，我國正處在改革的攻堅階段，一些深層次問題日益顯露出來。實事項目多涉及民生領(lǐng)域，要面對的各種利益矛盾錯綜復(fù)雜。要將實事項目辦好，必須從轉(zhuǎn)變觀念入手，提倡民主精神，破除各種不適應(yīng)改革發(fā)展的舊觀念，樹立重視民眾參與的決策觀念，營造民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，形成一種人人能暢所欲言，充分表達自己觀點，并積極提出政策建議的局面，促進多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。人大及其常委會參與實事項目，應(yīng)注重工作機制的不斷完善，破除人為的‘形象工程’和‘政績工程’，防止財政經(jīng)費浪費和損失，增強重大決策程序的科學(xué)化和民主化，切實防止政府投入大量的精力和資金而建成的實事項目與群眾需求脫節(jié)，群眾不領(lǐng)情、不滿意的現(xiàn)象。

三是推動基本公共服務(wù)均等化分配。讓人民群眾享受與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、大致均等的基本公共服務(wù)，是保障公平正義、促進社會和諧的本質(zhì)要求。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型、利益分化，社會矛盾逐漸增多，人民群眾在工作和生活中面對的不確定性風(fēng)險不斷加大，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、促進社會和諧的地位和作用日益突出。實事項目涉及的基本公共服務(wù)問題主要集中在就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、安全等領(lǐng)域，這些訴求關(guān)系人民群眾的切身利益，需要得到積極的回應(yīng)。從本質(zhì)上來看，實事項目是使用公共財政資金、提供公共服務(wù)，因此它必須以增進絕大多數(shù)社會成員的公共利益為宗旨。人大及其常委會在參與實事項目過程中，應(yīng)聚焦實事項目始終以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會公共需要為目標，避免公共財政向某些地區(qū)、人群過度集中或傾斜，進而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的制度安排，體現(xiàn)公共預(yù)算的普惠性和公平正義的宗旨。

三、實事項目機制應(yīng)進一步完善的幾個方面

一般來說，目前實事項目的決策、執(zhí)行程序，主要是由政府（行政機關(guān)）經(jīng)過大量的走訪、調(diào)研，確定一批實事項目，然后經(jīng)過人代會表決通過后實施。這樣的機制易產(chǎn)生兩個問題：一是由于部門間利益競爭而導(dǎo)致資金沒有被公平、合理安排，使民眾需要與政府關(guān)注不能很好對焦，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)上的不公平；二是由于人代會時間和工作程序等方面的限制，人大代表往往難以提出實質(zhì)性的意見和建議，民意表達不夠充分，也缺乏對實事項目進行重新決策的空間。因此，應(yīng)進一步完善實事項目的相關(guān)工作機制，充分發(fā)揮人代會、常委會、聽證會、執(zhí)法檢查、視察調(diào)研等作用，同時要完善的法律機制和法律保障，健全人大及其常委會、政府與公民良性互動、合作的機制和制度，并在工作過程中落實具體的措施。

一是實事項目的征集與確定。要保障全體人大代表有效行使好實事項目的確定權(quán)，應(yīng)做好四個環(huán)節(jié)的工作：一是征集環(huán)節(jié)。人大常委會組織人大代表成立專項工作小組，會同政府一起通過走訪選民、召開聽證會、座談會、問卷調(diào)查、個別訪談、網(wǎng)上征詢等方式，公開向群眾征集實事工程項目線索，廣泛聽取群眾意見。二是調(diào)研環(huán)節(jié)。人大常委會會同政府將征集到的實事項目線索進行分類整理，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際深入開展調(diào)研論證和初步篩選。在論證項目時，堅持項目內(nèi)容上突出群眾急需，項目地域上突出均衡兼顧，項目領(lǐng)域上突出民生主導(dǎo)。三是篩選環(huán)節(jié)。在初步篩選后，召開常委會會議作進一步研究，確定實事項目草案，提交人代會審議。四是決定環(huán)節(jié)。按照法定程序，在人代會上對實事項目草案開展討論，在充分醞釀、分組討論的基礎(chǔ)上，由人大代表投票表決，按得票多少排序，確定年度政府實事工程項目。

二是實事項目的執(zhí)行與監(jiān)督。政府在實事項目推進過程中，應(yīng)不斷完善執(zhí)行機制，抓好實施進度，保證項目質(zhì)量，主動接受人大代表的監(jiān)督，聽取人大代表和群眾意見建議，在實事項目進度和責(zé)任上堅持公開透明，真正把實事工程建成民心工程。人大代表要切實履行為民代言的職責(zé)，聽取民聲，收集民意，積極參與實事項目的全程監(jiān)督。人大常委會要與政府保持密切溝通，以監(jiān)督為核心、以約束為導(dǎo)向，及時跟蹤實事工程實施情況，有計劃地組織人大代表開展視察、調(diào)研活動，通過召開專題詢問會、執(zhí)法檢查、聽取工作匯報等方式深入掌握實事工程實施動態(tài)。

三是實事項目的評估。實事項目的評估包括政府自身的績效評估和公眾對政府的績效評估。政府在注重自身評估的同時更應(yīng)該關(guān)注公眾的評估，因為公眾的滿意度能夠更加真實地反映實事項目需求的滿足程度。實事項目完成或進展情況應(yīng)在人民代表大會下一次會議上進行報告，由代表進行滿意度測評。在人代會之前，人大常委會可以組織人大代表預(yù)先開展績效評估，重點包括項目的完成程度、存在的困難、解決方案等情況。對因故未能按期完成的實事工程，政府應(yīng)向人大代表作出解釋與說明，同時提出下一步的工作計劃。對已完成的實事工程，人大常委會可組織代表開展“回頭看”活動等進行實效監(jiān)督。 （作者系徐匯區(qū)人大常委會辦公室干部）