摘 要：本文從《行政強(qiáng)制法》的立法理念出發(fā)，論證了其是我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制措施制度的基石，為制度的完善指明了方向。在具體剖析《行政強(qiáng)制法》對(duì)我國(guó)藥監(jiān)行政強(qiáng)制措施規(guī)范及影響的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制措施制度的相關(guān)建議，以期為提升我國(guó)藥品行政監(jiān)管水平做出些許貢獻(xiàn)。

關(guān) 鍵 詞：藥監(jiān)強(qiáng)制；行政強(qiáng)制法；法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）08-0091-07

收稿日期：2015-03-06

作者簡(jiǎn)介：盧靜（1983—），女，安徽阜陽(yáng)人，復(fù)旦大學(xué)博士研究生，南京師范大學(xué)泰州學(xué)院講師，研究方向?yàn)槊裆谭ā⑨t(yī)藥法。

近年來(lái)屢屢發(fā)生的惡性藥害事件亟待有力的科學(xué)治理，這一現(xiàn)實(shí)需求表明，我國(guó)藥品監(jiān)管體制已經(jīng)進(jìn)入改革深化的關(guān)鍵階段，我國(guó)的藥監(jiān)執(zhí)法制度應(yīng)加快進(jìn)一步完善的步伐?！缎姓?qiáng)制法》作為一部規(guī)范行政強(qiáng)制設(shè)定和實(shí)施的重要法律，對(duì)我國(guó)藥品監(jiān)管執(zhí)法制度的完善起到了重大的推動(dòng)作用。作為藥監(jiān)執(zhí)法重中之重的行政強(qiáng)制措施更應(yīng)在立法的推動(dòng)下，完成制度重構(gòu)，以規(guī)范藥監(jiān)執(zhí)法活動(dòng)，為維護(hù)人民生命安全提供強(qiáng)有力的保障。

一、藥監(jiān)強(qiáng)制制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)

⒈健康權(quán)——基本人權(quán)之一。健康是維持個(gè)人尊嚴(yán)與發(fā)揮潛能的基本條件，目前許多國(guó)家承認(rèn)國(guó)民應(yīng)享有健康請(qǐng)求權(quán)，并將與健康權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容納入憲法保障，以確保社會(huì)發(fā)展與對(duì)民眾權(quán)益的積極保障功能。藥品與人的健康權(quán)息息相關(guān)：藥既可以治病，亦可能致病；既可以強(qiáng)身，亦可能戧身；既可以活命，亦可能禍命。藥品治療疾病、恢復(fù)人身健康的作用與損害人機(jī)體功能的副作用同存。作為特殊產(chǎn)品的藥品，因其具有極高的利潤(rùn)，致使部分藥品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者目無(wú)法紀(jì)，大量制造、違法銷(xiāo)售假劣藥品，使公眾的健康權(quán)受到極大的威脅。為了防范藥品危害，最大限度地提升藥品效用，需要政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)藥品從研發(fā)到生產(chǎn)，從銷(xiāo)售到使用乃至上市后的不良反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)行全過(guò)程、無(wú)縫隙管制，最大限度地抑制藥品的危險(xiǎn)性，發(fā)揮其有效性。因此，政府監(jiān)管是必要的，藥監(jiān)強(qiáng)制行為亦是政府在藥品管理領(lǐng)域的得力手段。

⒉藥監(jiān)強(qiáng)制對(duì)健康權(quán)的保護(hù)功能。許多國(guó)家通過(guò)立法規(guī)定政府負(fù)有保護(hù)公民健康權(quán)的職責(zé)，“如芬蘭憲法第19條、南非憲法第27條、日本憲法第25條、愛(ài)爾蘭憲法第45.4.2條，均規(guī)范政府有義務(wù)保障民眾獲得健康照護(hù)服務(wù)的權(quán)利?！盵1]在我國(guó)，健康權(quán)的立法保護(hù)涉及多個(gè)法律部門(mén)，如憲法、民法、刑法等。憲法規(guī)定了最基本的人身權(quán)利，刑法對(duì)健康權(quán)的保護(hù)力度很大，雖然“中國(guó)人偏好刑事打擊，但在藥物不良反應(yīng)規(guī)制上目前尚無(wú)人論及刑者”，[2]而且由法條規(guī)定來(lái)看，只有那些嚴(yán)重侵害健康權(quán)的行為才能夠構(gòu)成刑事犯罪，而且這類(lèi)情況發(fā)生時(shí)一般都已經(jīng)產(chǎn)生健康損害后果，因此這都是事后措施。由于行政行為具有及時(shí)性、主動(dòng)性、專(zhuān)業(yè)性、廣泛性等特點(diǎn)，因此，在大部分情況下，公民健康權(quán)的保護(hù)還應(yīng)依賴(lài)行政法律的保護(hù)。

二、藥監(jiān)強(qiáng)制制度的法治化：

以《行政強(qiáng)制法》為基準(zhǔn)

⒈藥監(jiān)強(qiáng)制法治化溯源。藥監(jiān)強(qiáng)制行為在藥品監(jiān)督管理執(zhí)法實(shí)踐中廣泛存在，由于其強(qiáng)制性、單方意志性以及對(duì)被強(qiáng)制方財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的直接限制，可能對(duì)藥監(jiān)強(qiáng)制相對(duì)方的合法權(quán)益構(gòu)成潛在威脅。英國(guó)學(xué)者J·賴(lài)茲認(rèn)為：“政府的權(quán)威不能以武力或武力的威嚇作為基礎(chǔ)，它依賴(lài)于政府執(zhí)法中所謂的體現(xiàn)的正義、公平并真正以公共福祉為目的的實(shí)際行政?！盵3]因此，對(duì)藥監(jiān)強(qiáng)制行為進(jìn)行精確化、具體化的適法性控制是依法治國(guó)理念的要求，也是我國(guó)藥品監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家要實(shí)行法治，把法律作為主要的治國(guó)方式，意味著權(quán)力將受到法律、權(quán)利的制約，以從整體上提高社會(huì)控制的效率。如《行政強(qiáng)制法》第43條關(guān)于“行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止”的規(guī)定就透射出這樣的利益博弈：公民權(quán)的保障與行政權(quán)的限縮。[4]制約機(jī)制是現(xiàn)代行政法機(jī)制不可或缺的重要組成部分，通過(guò)制約行政權(quán)的非理性膨脹保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益，同時(shí)又制約相對(duì)方濫用權(quán)利，維護(hù)行政秩序。

基于法治的理念，藥監(jiān)強(qiáng)制權(quán)是必須受到一定限制的，[5]藥品監(jiān)督管理執(zhí)法中大量存在的強(qiáng)制行為，存在事實(shí)認(rèn)定和法律適用的諸多問(wèn)題。如藥監(jiān)強(qiáng)制行為的特征、執(zhí)行主體、程序、法效果等方面規(guī)定的缺失，導(dǎo)致對(duì)此類(lèi)案件的適法性認(rèn)定存在諸多爭(zhēng)議；藥監(jiān)強(qiáng)制以及藥監(jiān)強(qiáng)制與行政處罰并處案件的案由歸類(lèi)等問(wèn)題?，F(xiàn)代國(guó)家出于權(quán)利保障的目的，普遍設(shè)置分權(quán)機(jī)制，因?yàn)榉謾?quán)機(jī)制源自防止濫用權(quán)力的原理。[6]這些執(zhí)法與司法實(shí)務(wù)中存在的難題暴露了藥監(jiān)強(qiáng)制法律體系的不健全。從法律技術(shù)上來(lái)看，這就要求把藥監(jiān)強(qiáng)制行為納入法律調(diào)整范圍進(jìn)行精確化、具體化的適法性控制。

⒉《行政強(qiáng)制法》——我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的基石?！缎姓?qiáng)制法》第1條明確規(guī)定：“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！痹摋l折射出其立法目的，即賦予行政機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制職能，以保證行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)， 維護(hù)公共利益和公共秩序；同時(shí)，為避免和防止強(qiáng)制機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受不當(dāng)強(qiáng)制行為的侵害，對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范?！缎姓?qiáng)制法》的實(shí)施無(wú)疑將有利于藥品監(jiān)管行政行為的統(tǒng)一。因此，以《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定為基準(zhǔn)清理藥監(jiān)強(qiáng)制的現(xiàn)有規(guī)定，審視現(xiàn)行藥監(jiān)行為的合法性，在法律框架內(nèi)創(chuàng)新藥監(jiān)新方式，結(jié)合藥監(jiān)執(zhí)法特殊性和有關(guān)法律規(guī)定要求，加強(qiáng)藥監(jiān)強(qiáng)制制度建設(shè)尤為必要。

三、藥監(jiān)強(qiáng)制行為法治化

（一）梳理抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為——法規(guī)清理

⒈理順?biāo)幈O(jiān)強(qiáng)制相關(guān)規(guī)定是藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的首要之舉。我國(guó)的藥品監(jiān)管歷史雖然不長(zhǎng)，但是相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了大量法律、法規(guī)和規(guī)章。盡管出臺(tái)了眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章，但對(duì)于藥品監(jiān)管卻沒(méi)有形成一套完整的規(guī)范藥品生產(chǎn)、流通、使用各個(gè)環(huán)節(jié)的法律體系。在現(xiàn)有的法律法規(guī)層面，藥品流通受到《藥品管理法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《中華人民共和國(guó)廣告法》《中華人民共和國(guó)刑法》等諸多法律的調(diào)整。在規(guī)章和配套文件層面，藥品流通的規(guī)章和規(guī)范性文件多為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布，少數(shù)涉及藥品的廣告、價(jià)格、互聯(lián)網(wǎng)等的法律和規(guī)章由國(guó)務(wù)院、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家工商局、發(fā)改委、衛(wèi)生部、商務(wù)部等行政主體頒布。分別涉及藥品綜合監(jiān)督與管理、藥品經(jīng)營(yíng)許可管理、藥品廣告管理、藥品價(jià)格管理、進(jìn)口藥品管理、生物制品管理等方面。[7]

⒉以《行政強(qiáng)制法》為藍(lán)本進(jìn)行藥監(jiān)強(qiáng)制法規(guī)清理?！缎姓?qiáng)制法》出臺(tái)后，原有設(shè)定行政強(qiáng)制的規(guī)章或規(guī)范性文件還大量存在，超越設(shè)定權(quán)限的行政法規(guī)、地方性法規(guī)也未得到系統(tǒng)清理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市有效的149件地方性法規(guī)中涉及行政強(qiáng)制規(guī)定的法規(guī)為50件，涉及的行政強(qiáng)制事項(xiàng)為111項(xiàng)，其中，存在與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定不一致、行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定與行政強(qiáng)制主體的規(guī)定明顯不符合等問(wèn)題。按《行政強(qiáng)制法》要求需要修改的法規(guī)17件、涉及修改的事項(xiàng)30項(xiàng)。國(guó)務(wù)院于2011年下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法〉的通知》要求：“規(guī)章、規(guī)范性文件存在設(shè)定行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)法律、 法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類(lèi)作擴(kuò)大規(guī)定，與行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序或者行政強(qiáng)制執(zhí)行程序不一致等情形的，要及時(shí)予以修改或者廢止”。但截至目前，僅有國(guó)家工商行政管理總局等少數(shù)單位對(duì)本部門(mén)規(guī)章中不符合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定作出了適當(dāng)?shù)男抻?。地方性法?guī)清理機(jī)制的欠缺，造成了行政執(zhí)法及司法裁判面臨著在浩繁的法律規(guī)范中甄別找法的問(wèn)題?！缎姓?qiáng)制法》的頒布是對(duì)抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為進(jìn)行合法性梳理的重要契機(jī)。

在有關(guān)藥監(jiān)強(qiáng)制舊制度與新法規(guī)的適用問(wèn)題上，需要有關(guān)法制部門(mén)進(jìn)行深入研究，結(jié)合藥品稽查實(shí)踐，盡快開(kāi)展法律法規(guī)的清理和修訂工作，以規(guī)范和統(tǒng)一行政行為。應(yīng)以《行政強(qiáng)制法》為上位法，對(duì)于由《藥品管理法》、《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》等法律法規(guī)建立起來(lái)的行政強(qiáng)制制度，在法律保留原則的指導(dǎo)下進(jìn)行逐一梳理和明確；同時(shí)，應(yīng)結(jié)合一線(xiàn)稽查執(zhí)法的實(shí)際，及時(shí)制定并落實(shí)有關(guān)詳細(xì)操作規(guī)范。行政強(qiáng)制法引起的藥監(jiān)強(qiáng)制制度結(jié)構(gòu)性重塑，重要內(nèi)容即應(yīng)從中央到地方的各級(jí)立法部門(mén)、藥監(jiān)主管行政部門(mén)把列入清理范圍的地方性法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)藥品監(jiān)管行政強(qiáng)制的規(guī)定全部梳理出來(lái)，再?gòu)默F(xiàn)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)定中查找設(shè)定藥品監(jiān)管行政強(qiáng)制事項(xiàng)的上位法依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、強(qiáng)制條件、強(qiáng)制程序、強(qiáng)制期限等規(guī)定以及法律責(zé)任，認(rèn)真對(duì)照《行政強(qiáng)制法》及有關(guān)法律、行政法規(guī)，依法提出保留、修改和廢止的意見(jiàn)，對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件的進(jìn)行清理，廢除藥品監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)無(wú)上位法依據(jù)的行政強(qiáng)制規(guī)定。

（二）審視現(xiàn)行具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為——以“取締”為例

現(xiàn)代法治是由三個(gè)主要要素構(gòu)成的，包括法律法典的制定、法律的實(shí)施和法律的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代法治中的上述三個(gè)要素缺一不可。[8]立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律規(guī)范后，由執(zhí)法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)將立法機(jī)關(guān)制定出來(lái)的法律與相關(guān)的事態(tài)予以結(jié)合，即是法律的實(shí)施。如果司法或執(zhí)法未能落實(shí)立法的目的，那么法律的實(shí)現(xiàn)這一終極目標(biāo)也很難達(dá)成。所以，藥監(jiān)制度法治化的構(gòu)建也必須著眼于具體的藥監(jiān)強(qiáng)制行為的實(shí)施是否具備合法性。

⒈現(xiàn)行的具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為?！缎姓?qiáng)制法》第9條將行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)分為：限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強(qiáng)制措施。筆者查閱了我國(guó)各級(jí)、各地藥品監(jiān)管部門(mén)網(wǎng)站公示的行政強(qiáng)制措施項(xiàng)目，經(jīng)歸類(lèi)分析，現(xiàn)行藥業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法的強(qiáng)制措施主要有如下幾種：⑴查封、扣押。包括查封扣押可能危害人體健康的藥品及有關(guān)材料；查封扣押可能流入非法渠道的麻醉藥品和精神藥品；查封扣押可能危害人體健康的疫苗及有關(guān)材料；查封扣押假劣或者質(zhì)量可疑的疫苗；查封、扣押已經(jīng)或可能造成醫(yī)療器械質(zhì)量事故的產(chǎn)品及有關(guān)資料。⑵封存相關(guān)的疫苗；⑶停止拒絕抽檢的藥品上市銷(xiāo)售和使用；⑷暫停藥品銷(xiāo)售；⑸口岸藥品檢驗(yàn)所不予抽樣的進(jìn)口藥品，但已辦結(jié)海關(guān)驗(yàn)收手續(xù)的藥品，對(duì)已進(jìn)口的全部藥品采取查封扣押；口岸藥品檢驗(yàn)所檢驗(yàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的藥品，應(yīng)采取查封扣押；⑹先行登記保存等等。由以上分析可見(jiàn)，藥品監(jiān)管行政執(zhí)法基本不涉及限制公民人身自由和凍結(jié)存款、匯款這兩類(lèi)行政強(qiáng)制措施，查封、扣押等行政強(qiáng)制措施在藥品監(jiān)管執(zhí)法中廣泛使用，封存、暫停銷(xiāo)售等措施也大量存在。除此之外，藥品監(jiān)督管理人員在進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督檢查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)被檢查方無(wú)法提供藥品或醫(yī)療器械的合法來(lái)源，或無(wú)法提供藥品相關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)資質(zhì)證明和有關(guān)批準(zhǔn)文件，執(zhí)法人員可對(duì)這些無(wú)證非法銷(xiāo)售藥品、醫(yī)療器械的場(chǎng)所予以取締?？梢?jiàn)，取締在藥監(jiān)執(zhí)法領(lǐng)域中被廣泛使用。但取締無(wú)證非法銷(xiāo)售藥品、醫(yī)療器械的場(chǎng)所是否屬于藥監(jiān)強(qiáng)制行為，如果答案是肯定的，取締行為就必須遵循《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。

⒉藥監(jiān)強(qiáng)制中“取締”行為細(xì)解?！缎姓?qiáng)制法》以列舉的方式規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)，同時(shí)規(guī)定了“其他行政強(qiáng)制措施”的兜底條款以防掛一漏萬(wàn)。但是，這種規(guī)定方式的局限性是明顯的。在藥監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)踐中普遍適用且在多部特別立法中明文規(guī)定的“取締”行為的法律屬性并未在該法中予以規(guī)定?！靶姓【喕顒?dòng)已成為行政機(jī)關(guān)制止和處罰各類(lèi)非法經(jīng)營(yíng)行為和非法組織而采取的措施的統(tǒng)稱(chēng)”。[9]“就實(shí)質(zhì)意義而言，類(lèi)似先行登記保存、取締、責(zé)令停止銷(xiāo)售、責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等措施究竟是否屬于行政強(qiáng)制措施則不無(wú)爭(zhēng)議”。[10]行政取締活動(dòng)以其反應(yīng)迅速、執(zhí)行力強(qiáng)等特點(diǎn)，及時(shí)解決了一系列危害市場(chǎng)秩序、公民藥品安全等問(wèn)題。但取締活動(dòng)也常因其依據(jù)不足、屬性不清、程序不當(dāng)、極易侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益而飽受爭(zhēng)議。在《行政強(qiáng)制法》頒布實(shí)施之前，執(zhí)法部門(mén)對(duì)取締活動(dòng)的屬性存在很大分歧，因而執(zhí)法實(shí)踐中取締時(shí)而被當(dāng)作一種行政強(qiáng)制措施看待，并游離于《行政處罰法》等行政法律法規(guī)適用范圍之外。

關(guān)于“取締”的法律屬性，有學(xué)者認(rèn)為“取締”屬于行政處罰：“所謂取締是指對(duì)非法主體及非法活動(dòng)予以解散終止的處罰形式，取締非法主體及非法活動(dòng)實(shí)際就是從法律上消滅該主體及其活動(dòng)，使其不復(fù)存在。應(yīng)當(dāng)說(shuō)它是適用于一種徹頭徹尾的違法過(guò)程，是一種嚴(yán)厲的處罰措施”。[11]否認(rèn)行政處罰說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為：“任何一類(lèi)行政處罰都有特定內(nèi)容，也就是具有特定的作用和社會(huì)功能。依法取締并沒(méi)有特定的內(nèi)容，非法組織被依法取締以后仍然繼續(xù)存在，并不能使其消失。依法取締不過(guò)是一種外在的形式，而實(shí)際內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收當(dāng)事人的非法財(cái)物也就實(shí)際上取締了非法組織。因此，把依法取締作為行政處罰是一種誤解。[12]贊成行政強(qiáng)制措施說(shuō)的認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)依法取締的事項(xiàng)，是需要依法行政許可的事項(xiàng)，被取締的人一般未取得行政許可而非法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)。被發(fā)現(xiàn)后取消其進(jìn)行違法活動(dòng)，并未給予其制裁，因此，不能定性為行政處罰。因依法取締具有一定強(qiáng)制性，將其定性為行政強(qiáng)制措施更為合適?！盵13]還有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：“取締本身僅僅是目的，缺乏特定的內(nèi)容，為達(dá)到取締的目的而采取的措施才具備行政行為的特質(zhì)。如采取的行為是扣押、查封等暫時(shí)性控制或限制的措施，則該行為構(gòu)成行政強(qiáng)制措施；如采取的行為是沒(méi)收違法所得、罰款等，則該行為構(gòu)成行政處罰；如采取的行為是責(zé)令改正則該行為構(gòu)成一項(xiàng)普通的行政決定。所以當(dāng)取締活動(dòng)陷入爭(zhēng)訟時(shí)，爭(zhēng)訟的標(biāo)的本身不是取締而是為達(dá)到取締目的而采取的相關(guān)行政行為”。[14]持相同觀(guān)點(diǎn)的人亦認(rèn)為：“取締”是國(guó)家對(duì)違法活動(dòng)采取的一系列制止性、制裁性措施的統(tǒng)稱(chēng)，這些措施既可能包括行政強(qiáng)制措施也可能包括行政處罰。[15]

筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合實(shí)踐情況判斷取締的行為類(lèi)型，其可以為行政強(qiáng)制，也可以是行政處罰或行政命令。藥監(jiān)行政命令與藥監(jiān)行政處罰密切關(guān)聯(lián)，藥監(jiān)行政命令有時(shí)發(fā)生在行政處罰之前，有時(shí)是與行政處罰同時(shí)實(shí)施，有時(shí)是與行政處罰選擇適用。但藥監(jiān)行政命令與行政處罰也存在著諸多不同：一是性質(zhì)不同。命令屬教育性的，而處罰則屬法律制裁，有懲罰性。二是形式不同。如藥監(jiān)執(zhí)法中做出的責(zé)令相對(duì)方限期等行為，不屬行政處罰。三是實(shí)施程序不同。與藥監(jiān)行政命令相比，藥監(jiān)行政處罰更容易侵害相對(duì)人的權(quán)益，造成侵害的后果更為嚴(yán)重，因此相關(guān)法律對(duì)行政處罰特別規(guī)定了聽(tīng)證程序。藥監(jiān)行政命令與藥監(jiān)強(qiáng)制也存在諸多不同：藥監(jiān)行政命令本質(zhì)上是一種意思表示，行政機(jī)關(guān)本身并不具體實(shí)施一定行為，其實(shí)施有賴(lài)于行政相對(duì)人的主動(dòng)配合才能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果。而藥監(jiān)強(qiáng)制是一種客觀(guān)存在的行為，以動(dòng)作形式作出，其實(shí)施并不依賴(lài)于行政相對(duì)人的配合。藥監(jiān)行政處罰與藥監(jiān)強(qiáng)制的主要區(qū)別在于藥監(jiān)行政處罰是一種制裁性行為，是對(duì)違反藥監(jiān)行政管理秩序的懲罰，因而必然以相對(duì)人的違法為前提。而藥監(jiān)強(qiáng)制措施是一種保障性行為，是為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序，預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生或?yàn)楸Ｕ鲜潞蟮奶幚硇袨槟茼樌M(jìn)行而作出的?？梢暰唧w情況并結(jié)合行政行為的分類(lèi)要件對(duì)藥品管理中采取的取締行為進(jìn)行靈活確認(rèn)。

“進(jìn)入20世紀(jì)中期以后，行政系統(tǒng)在履行管理職能時(shí)需要大量的行政法規(guī)作為支撐，而同時(shí)立法機(jī)關(guān)則與這些行政規(guī)范的距離越來(lái)越大，尤其是他們難以對(duì)行政權(quán)行使中的技術(shù)規(guī)則有深層次的理解”。[16]《行政強(qiáng)制法》實(shí)施之后，厘清諸如行政機(jī)關(guān)、藥監(jiān)機(jī)關(guān)取締活動(dòng)的屬性，通過(guò)行政規(guī)章、部門(mén)規(guī)章的進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定解決其法律適用問(wèn)題應(yīng)成為必要之舉。這些方式及其執(zhí)行機(jī)關(guān)只能由法律設(shè)定，下位法應(yīng)有對(duì)立法的“規(guī)定權(quán)”，行政規(guī)章以下規(guī)范性文件雖無(wú)行政強(qiáng)制措施“設(shè)定權(quán)”，可以依據(jù)上位法來(lái)規(guī)定行政強(qiáng)制措施，這樣也有利于行政執(zhí)法活動(dòng)的展開(kāi)。[17]

四、在《行政強(qiáng)制法》框架內(nèi)創(chuàng)新藥監(jiān)

強(qiáng)制執(zhí)行方式

⒈創(chuàng)新藥監(jiān)強(qiáng)制行為模式。《行政強(qiáng)制法》以開(kāi)放性的法條，為引進(jìn)其他藥監(jiān)強(qiáng)制方式預(yù)留了空間。在現(xiàn)有法律框架內(nèi)引入新的藥監(jiān)強(qiáng)制手段是緩解執(zhí)行難的應(yīng)有之義。因此，如何針對(duì)行政領(lǐng)域和行政對(duì)象的不同狀況與特點(diǎn)，尋找到適當(dāng)?shù)摹捌渌幈O(jiān)強(qiáng)制方式”，成為我國(guó)破解行政強(qiáng)制執(zhí)行難的一個(gè)思路。

在治理醫(yī)藥領(lǐng)域商業(yè)賄賂行為過(guò)程中，衛(wèi)生部曾推行了采取公布涉嫌賄賂的藥品企業(yè)“黑名單”的做法；[18]藥品不良反應(yīng)信息通報(bào)制度也是我國(guó)藥品監(jiān)督管理部門(mén)為保障公眾用藥安全而建立的一項(xiàng)制度?！端幤凡涣挤磻?yīng)信息通報(bào)》公開(kāi)發(fā)布以來(lái)，為推動(dòng)我國(guó)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)工作，保障廣大人民群眾用藥安全起到了積極的作用。[19]此外，上海市食品藥品監(jiān)督管理局及時(shí)發(fā)布數(shù)次虛假藥品（醫(yī)療器械）信息網(wǎng)站的公告，以確保群眾藥（械）使用安全。[20]嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這三種藥監(jiān)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法行為不屬于現(xiàn)有法律明確列舉的強(qiáng)制行為，但皆是通過(guò)公開(kāi)對(duì)違法藥企進(jìn)行否定性的評(píng)價(jià)，間接督促其履行安全制藥、合法經(jīng)營(yíng)的義務(wù)，性質(zhì)與“公布違法事實(shí)”類(lèi)似。

⒉“公布違法事實(shí)”方式的探索。從比較法來(lái)看，美國(guó)FDA于2005年創(chuàng)立了藥品安全信息查詢(xún)庫(kù)，并對(duì)該查詢(xún)庫(kù)內(nèi)的信息實(shí)時(shí)更新，在現(xiàn)有信息出現(xiàn)變動(dòng)或更改時(shí)將其標(biāo)示出來(lái)，方便普通公眾查詢(xún)官方發(fā)布的安全藥品信息內(nèi)容。同時(shí)，F(xiàn)DA也十分重視藥品不良反應(yīng)事件的報(bào)告工作，為醫(yī)務(wù)人員和公眾開(kāi)發(fā)了一個(gè)單一的網(wǎng)絡(luò)入口，專(zhuān)門(mén)用于藥品不良事件報(bào)告工作，方便醫(yī)務(wù)人員和公眾報(bào)告藥品不良反應(yīng)問(wèn)題。[21]在日本和韓國(guó)亦有違法事實(shí)公布制度：對(duì)于違反或不履行行政法上的義務(wù)的，行政廳向大眾公布其事實(shí)，并根據(jù)社會(huì)批評(píng)這一間接的、心理的強(qiáng)制來(lái)確保履行義務(wù)。

當(dāng)下我國(guó)藥品安全重大事故時(shí)有發(fā)生，為了打擊各類(lèi)社會(huì)影響惡劣的行政違法行為，各地行政機(jī)關(guān)大量采用違法事實(shí)公布這種社會(huì)治理手段，取得了顯著成效?！斑`法事實(shí)公布手段在具體行政領(lǐng)域已獲得了初步運(yùn)用，并取得了比較明顯的實(shí)施效果，應(yīng)當(dāng)引起行政法學(xué)的關(guān)注?！盵22]違法事實(shí)公布本身并不對(duì)違法行為人直接帶來(lái)法律上的不利，而是通過(guò)對(duì)違法行為人的社會(huì)非難造成其心理上的壓力，迫使其履行行政法上的義務(wù)，屬于一類(lèi)確保義務(wù)履行的間接強(qiáng)制手段。

總體上來(lái)說(shuō)，公布違法事實(shí)是一種具有多元化治理功能的規(guī)制手段，在實(shí)踐中既可以作為一類(lèi)獨(dú)立的行政處罰或一般行政處罰結(jié)果的公開(kāi)，也可以作為公共警告或行政強(qiáng)制執(zhí)行手段。作為保障行政法義務(wù)得以履行的間接強(qiáng)制執(zhí)行手段，違法事實(shí)公布在很多具體行政領(lǐng)域得以推行，已經(jīng)成為有效遏制相關(guān)領(lǐng)域違法勢(shì)頭的重要手段。所以，公布違法事實(shí)作為藥監(jiān)強(qiáng)制制度的新生手段，在信息社會(huì)的時(shí)代背景下有更強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間。隨著網(wǎng)絡(luò)和通訊技術(shù)的不斷發(fā)展，違法事實(shí)一旦被行政機(jī)關(guān)在公眾媒介上公布，便會(huì)立即引起全社會(huì)關(guān)注并引發(fā)公眾的譴責(zé)。對(duì)于違法藥企而言，公布違法事實(shí)則會(huì)對(duì)其商譽(yù)和社會(huì)形象造成負(fù)面影響，甚至還會(huì)因此而被市場(chǎng)淘汰，諸如此類(lèi)的精神壓力可以迫使行政相對(duì)人盡早履行義務(wù)。所以公布違法事實(shí)可確保行政法義務(wù)履行的實(shí)效性而成為藥監(jiān)強(qiáng)制的重要手段。

我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制行為法治化依然任重道遠(yuǎn)，《行政強(qiáng)制法》對(duì)藥品監(jiān)督管理中的行政強(qiáng)制適用提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以有效避免各部門(mén)、各地區(qū)藥監(jiān)強(qiáng)制的隨意性和差異性，有助于引領(lǐng)我國(guó)藥監(jiān)強(qiáng)制制度走向法治化。藥監(jiān)強(qiáng)制法治化的核心內(nèi)容是以《行政強(qiáng)制法》為基準(zhǔn)，審查抽象藥監(jiān)強(qiáng)制行為——清理諸多相關(guān)制度規(guī)范以及探究具體藥監(jiān)強(qiáng)制行為的合法性。藥監(jiān)強(qiáng)制法治化完善不僅有利于規(guī)范藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，有效實(shí)現(xiàn)自身行政管理職能，而且可以?xún)艋幤肥袌?chǎng)環(huán)境，維護(hù)公共衛(wèi)生秩序，捍衛(wèi)民眾的生命健康權(quán)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）