摘 要：因地理環(huán)境的不同，南海涉外侵權(quán)在案件數(shù)量、發(fā)生頻率、地域范圍、侵權(quán)后果、侵權(quán)方式和手段、侵權(quán)強(qiáng)度、解決難度等諸多方面都非比尋常。因此，強(qiáng)化南海行政執(zhí)法成為保護(hù)南海漁民權(quán)益的主要途徑，然而現(xiàn)行行政保護(hù)卻明顯不足。因此，應(yīng)改革南海行政管理體制，包括南海分局移設(shè)海南、建立綜合性南海管理機(jī)構(gòu)、建立中央和海南分級管理機(jī)制、推行生態(tài)漁業(yè)權(quán)制度。同時，應(yīng)創(chuàng)新漁業(yè)權(quán)行政保護(hù)的具體措施，包括實(shí)施常態(tài)化護(hù)漁、加強(qiáng)巡航護(hù)漁、建立涉外侵權(quán)應(yīng)急處置機(jī)制、加重外國漁民涉外侵權(quán)的行政法律責(zé)任。

關(guān) 鍵 詞：南海;漁業(yè)權(quán);涉外侵權(quán);行政保護(hù)

中圖分類號：D922.13 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0080-11

收稿日期：2015-03-09

作者簡介：寧清同（1963—），男，湖南攸縣人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槊穹▽W(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

自20世紀(jì)70年代以來，南海某些周邊國家為了掠奪南海的漁業(yè)和礦產(chǎn)資源，攫取豐厚的政治和經(jīng)濟(jì)利益，非法對我國南海海域提出了主權(quán)要求，并且強(qiáng)行占領(lǐng)了為數(shù)不少的島嶼，同時以多種手段對我國南海傳統(tǒng)漁場以及在此從事漁業(yè)生產(chǎn)的我國漁民頻繁地實(shí)施侵權(quán)行為。菲越等國在南海持續(xù)實(shí)施的抓捕我國漁民的事件，不僅嚴(yán)重侵犯了我國南海主權(quán)，也給我國漁民的人身權(quán)、漁業(yè)權(quán)以及其他財產(chǎn)權(quán)造成了重大損失。如何切實(shí)有效地保護(hù)我國漁民在南海之漁業(yè)權(quán)，尤其是強(qiáng)化行政保護(hù)，顯得特別重要和緊迫。

一、完善行政保護(hù)機(jī)制的必要性

⒈南海漁業(yè)權(quán)遭受的涉外侵權(quán)較嚴(yán)重。近年來，我國海南省及臺灣地區(qū)的漁民在南海傳統(tǒng)漁場進(jìn)行捕撈作業(yè)時，越來越頻繁地遭受越南、菲律賓等國軍警人員的襲擾、扣押，甚至受到罰款、監(jiān)禁等處罰，上述國家漁民在本國政府支持下也越來越猖獗地非法進(jìn)入我國管轄海域進(jìn)行捕撈作業(yè)，掠奪我國漁業(yè)資源。我國漁民在南海的漁業(yè)權(quán)受到的涉外侵權(quán)較嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：第一，我國漁民實(shí)際捕魚區(qū)域日趨縮小。我國雖然對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權(quán)、管轄權(quán)和歷史性權(quán)利，但由于多方面的原因，南沙眾多島礁自20世紀(jì)70年代以后被他國實(shí)際占有，我國漁民為躲避侵占國的抓捕，只能暫時退出傳統(tǒng)的捕魚海域。如：南威島是南沙群島的第四大島，自古屬于中國，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，我國漁民有權(quán)在南威島200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚，但1974年越南占領(lǐng)了南威島并派駐有兩個連的兵力，這是越南在南沙諸島中最大規(guī)模的駐軍，從此我國漁民就不能再涉足南威島捕魚。[1]第二，南海漁業(yè)資源遭受嚴(yán)重破壞。南海是我國的四大漁區(qū)之一，具有捕撈價值魚類2500多種，年可捕量達(dá)2000多萬噸，其中我國傳統(tǒng)斷續(xù)線內(nèi)年可捕量有1000多萬噸。然而，20世紀(jì)80年代以來，南海海域漁業(yè)資源出現(xiàn)了迅速萎縮的跡象，其不斷枯竭的態(tài)勢已有目共睹。[2]不僅捕獲總量減少，捕獲魚的質(zhì)量和優(yōu)質(zhì)魚比重也在急劇下降。越菲等國侵占我國南海部分島礁和海域后，一方面對我國漁民實(shí)施抓捕等侵害行為，以阻止其前往我國南海傳統(tǒng)漁場捕魚;另一方面卻大力扶持本國漁民在南海從事捕撈作業(yè)，甚至鼓勵或縱容本國漁民對南海漁業(yè)資源進(jìn)行掠奪性捕撈。這些國家不僅沒有采取合理養(yǎng)護(hù)措施，其漁民還違反了我國關(guān)于休漁期、捕撈工具、捕撈方式等漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的相關(guān)規(guī)定?！澳仙澈Ｓ虻拇罅眶~類資源也遭到一些國家的掠奪，年偷捕量和掠捕量相當(dāng)于我國的年漁業(yè)生產(chǎn)量。”[3]“2011年，越南在南海僅金槍魚捕撈量就達(dá)11萬噸左右，創(chuàng)匯3億美元。而我國南海三省區(qū)的金槍魚捕撈量僅為300噸?！盵4]中越兩國金槍魚捕撈量的差距如此之大，固然也有其他原因，但與越南的掠奪性捕撈脫不了干系。越南漁民在捕魚作業(yè)時通常會采取“殺雞取卵”式的捕撈方式，大小魚類“一網(wǎng)撈盡”，而且大大超過捕撈限額，過去幾年在沿海捕撈的漁業(yè)產(chǎn)量將近160萬噸，但越南政府允許捕撈的數(shù)量卻只有60萬噸;菲律賓漁民大量使用刺網(wǎng)、釣具、環(huán)網(wǎng)、魚柵、纏刺網(wǎng)、三層刺網(wǎng)、小型拖網(wǎng)、陷阱網(wǎng)等捕撈工具和方法，甚至使用炸藥捕魚，既破壞了生態(tài)環(huán)境，也損害了漁業(yè)資源。[5]第三，侵權(quán)國漁民進(jìn)入我國南海海域非法捕魚事件增加。近年來，周邊國家漁民越來越頻繁地非法進(jìn)入我國南海傳統(tǒng)漁場捕魚，對我國漁民之漁業(yè)權(quán)構(gòu)成嚴(yán)重侵害。其主要原因有三：一是越菲等國肆無忌憚地非法扣押、抓捕我國漁民，就是希望我國漁民難以在九段線內(nèi)的傳統(tǒng)漁場從事漁業(yè)活動，甚至最終完全退出，以造成事實(shí)上控制相關(guān)島礁和海域的事實(shí)。這種涉外侵權(quán)行為在客觀上確實(shí)起到了很大的作用。2011年12月20日，羊城晚報記者在農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局采訪時獲悉，據(jù)北斗衛(wèi)星監(jiān)控系統(tǒng)顯示，在南沙作業(yè)的中國漁船只有21艘，而廣東、廣西、海南三省區(qū)現(xiàn)有漁船9萬多艘，南沙漁業(yè)的高峰期有900多艘漁船常年作業(yè)，僅2011年領(lǐng)取南沙捕撈許可證的漁船約500艘。[6]20世紀(jì)70年代以前，臺灣地區(qū)在南海的年捕撈量最高可達(dá)萬噸以上，主要為外海金槍魚類，然而此后由于南海侵漁事件頻發(fā)，臺灣赴南海作業(yè)漁船已被迫大幅減少。[7]可見，我國漁民在南海傳統(tǒng)漁場能夠作業(yè)的范圍在不斷萎縮，依法取得的漁業(yè)權(quán)在南海涉外侵權(quán)高發(fā)海域難以正常行使。二是侵權(quán)國政府通過扣押、抓捕等手段迫使我國漁民暫時甚至永久退出南海傳統(tǒng)漁場后，為其本國漁民非法進(jìn)入我國南海捕撈作業(yè)提供了有利條件。同時侵權(quán)國政府還采取了各種措施，直接或間接地鼓勵和支持本國漁民進(jìn)入我國南海非法捕撈。這不僅直接導(dǎo)致侵權(quán)國漁民非法捕魚事件的增加，更造成侵權(quán)國實(shí)際控制相關(guān)海域的假象。三是我國政府長期以來嚴(yán)格遵守“擱置爭議，共同開發(fā)”的原則和睦鄰友好的外交政策，希望通過以德報怨的方式換取侵權(quán)國政府的良心發(fā)現(xiàn)，對外國漁民的非法捕魚行為采取了過份寬容的態(tài)度，基本上沒有依法處罰，甚至聽之任之。這在客觀上助漲助長了外國漁民非法捕魚的囂張氣焰。第四，我國漁民的人身和財產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。20世紀(jì)90年代以來，越菲等國在南沙海域干擾、襲擊、抓扣我國生產(chǎn)漁船的行為不斷升級。主要表現(xiàn)在：抓扣手段兇狠;襲擊海域擴(kuò)大，遍及整個南沙;追襲時間延長;處罰越來越嚴(yán)厲。如：菲律賓在開發(fā)南沙海域漁業(yè)資源時，經(jīng)常干擾我國漁民在南沙海域正常的漁業(yè)生產(chǎn)，甚至撞沉中國漁船，逮捕、槍殺中國漁民。我國漁民不僅漁業(yè)權(quán)受到嚴(yán)重侵害，而且人身和財產(chǎn)安全也很難得到保障。第五，我國漁民的南海漁業(yè)權(quán)收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)收益大幅減少。正是由于越菲等國經(jīng)常性地襲擾、扣押、抓捕我國前往南海傳統(tǒng)漁場捕魚的漁民，迫使我國漁民暫時甚至長久性地退出了相當(dāng)多的傳統(tǒng)漁場，實(shí)際捕撈作業(yè)的海域面積嚴(yán)重縮減，其漁業(yè)權(quán)無法行使或者額外成本急劇上升。此外，由于侵權(quán)國漁民非法進(jìn)入我國傳統(tǒng)漁場捕魚，且實(shí)施掠奪性捕撈，使得我國漁民的捕獲量和優(yōu)質(zhì)魚的比重大幅下降。由此必然直接導(dǎo)致我國漁民以南海傳統(tǒng)漁場為作業(yè)區(qū)域的漁業(yè)權(quán)收益大幅減少，相關(guān)產(chǎn)業(yè)大受影響。

⒉南海漁業(yè)權(quán)行政保護(hù)的特殊性。我國漁民在南海之漁業(yè)權(quán)面臨著復(fù)雜、頻繁、野蠻的涉外侵權(quán)，無論是案件數(shù)量、發(fā)生頻率、地域范圍，還是侵權(quán)后果、侵權(quán)方式和手段、侵權(quán)強(qiáng)度、解決難度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東海、黃海等海域。因此，南海漁業(yè)權(quán)之行政保護(hù)在保護(hù)手段、保護(hù)力度、保護(hù)范圍等諸多方面，都必然也需要具有自己的特殊性。首先，保護(hù)漁業(yè)權(quán)與維護(hù)主權(quán)融為一體。由于我國南海與多個國家相鄰，侵害漁業(yè)權(quán)行為雖然形式上復(fù)雜多樣，但其共同特征在于侵害漁業(yè)權(quán)的行為必然同時侵害我國主權(quán)，甚至可以說，侵害漁業(yè)權(quán)只是表面現(xiàn)象，侵占我國南海主權(quán)才是侵權(quán)行為的真正動機(jī)。因此，南海漁業(yè)權(quán)保護(hù)與主權(quán)不可分割，漁業(yè)權(quán)就是主權(quán)的重要組成部分，保護(hù)漁民的漁業(yè)權(quán)與維護(hù)我國南海主權(quán)不僅目標(biāo)一致，而且已經(jīng)完全融為一體，保護(hù)漁業(yè)權(quán)即是維護(hù)南海主權(quán)，維護(hù)南海主權(quán)就必須保護(hù)漁業(yè)權(quán)。其次，漁業(yè)權(quán)損害主要來自涉外侵權(quán)。在南海海域，侵害我國漁民漁業(yè)權(quán)的行為主要是周邊一些鄰國以政府的名義實(shí)施的，其目的在本質(zhì)上也是為了最終侵占我國南海部分島嶼和海域的主權(quán)?；蛘呤怯捎卩弴鴿O民在我國南海非法捕魚從而侵害了我國漁民的漁業(yè)權(quán)。此種侵權(quán)不同于發(fā)生在國內(nèi)當(dāng)事人之間的侵權(quán)行為，其特殊的涉外性導(dǎo)致處理侵權(quán)案件時的難度極大地增加了，尤其是損害賠償?shù)膱?zhí)行。再次，涉外侵權(quán)的行為人主要是代表國家意志的外國國家機(jī)關(guān)。在實(shí)施侵害我國漁民漁業(yè)權(quán)的行為人中，主要是外國國家機(jī)關(guān)，包括警察或其他行政機(jī)構(gòu)甚至軍隊。這就決定發(fā)生在南海的漁業(yè)權(quán)侵害案件具有以下特點(diǎn)：第一，侵權(quán)行為所使用的手段不僅是暴力的，而且是國家暴力;第二，侵權(quán)行為會披著合法的外衣，即以執(zhí)法者的身份實(shí)施;第三，侵權(quán)行為所造成的損害一般會比較嚴(yán)重，通常會涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等多個方面。最后，涉外侵權(quán)來自多個國家。由于我國南海與多國相鄰，以越菲為首的多個國家事實(shí)上已經(jīng)侵占了我國南海部分島嶼和海域，為維持其既得利益，這些國家必然會在一定程度上對我國漁民實(shí)施抓捕等侵權(quán)行為，因此，我國漁民在南海之漁業(yè)權(quán)所受到的涉外侵害來自菲越馬等多個國家，雖然這些國家不是統(tǒng)一行動，但態(tài)度和措施基本相同。而且某些國家有統(tǒng)一行動的企圖，將來不排除會有統(tǒng)一行動。此外，上述國家的漁民在其本國政府支持下紛紛進(jìn)入我國南海領(lǐng)域捕魚，也對我國漁民的漁業(yè)權(quán)構(gòu)成了侵害。這些因素交織在一起，無疑增加了處理的復(fù)雜性。我國黃海和東海與他國相鄰海域，雖然也會發(fā)生漁業(yè)糾紛甚至侵權(quán)案件，但通常不會牽涉主權(quán)，且我國與韓、日分別簽有漁業(yè)協(xié)定，對類似事件通常都是按照協(xié)議處理。南海漁業(yè)權(quán)遭受涉外侵權(quán)的特殊性和后果之嚴(yán)重性充分表明：我國應(yīng)強(qiáng)化南海漁業(yè)權(quán)的維權(quán)執(zhí)法，逐步形成以國家公權(quán)力保護(hù)為主導(dǎo)的南海漁業(yè)權(quán)保護(hù)機(jī)制。因?yàn)?，南海漁業(yè)權(quán)涉外侵權(quán)事件主要系菲越等國動用公權(quán)力實(shí)施，包括海洋行政執(zhí)法部門、邊防警察甚至軍隊，且涉及多個國家，與這些持有外國公權(quán)力的侵權(quán)人相比，我國漁民處于絕對劣勢地位，僅靠漁民自身力量根本無法抗衡外國公權(quán)力的侵害，而且僅以常規(guī)行政手段或行為也難以有效保護(hù)漁民的權(quán)益，更談不上通過保護(hù)漁民之漁業(yè)權(quán)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)我國南海主權(quán)之目的。

⒊現(xiàn)有行政保護(hù)難以滿足實(shí)際需要。2013年，國務(wù)院在其機(jī)構(gòu)改革中將原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等海上執(zhí)法隊伍和職責(zé)進(jìn)行整合，組建新的國家海洋局，國家海洋局以中國海警局名義統(tǒng)一開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo);同時設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，其具體工作由國家海洋局承擔(dān)。新的國家海洋局成立以來已經(jīng)加強(qiáng)了南海海域的維權(quán)執(zhí)法活動，漁民之漁業(yè)權(quán)保護(hù)也得到了較大改善，但是相對涉外侵權(quán)的實(shí)際情況，現(xiàn)有的行政保護(hù)措施仍然難以滿足客觀需要。首先，涉外侵權(quán)海域漁業(yè)權(quán)行政保護(hù)的力度明顯不夠。近年來國家南海政策也在適當(dāng)調(diào)整，保護(hù)南海主權(quán)和漁民權(quán)益的力度、方式、投入等都有很大改善。但相對涉外侵權(quán)的強(qiáng)度、頻率、手段、后果等來說，目前的保護(hù)措施還遠(yuǎn)不足以保證我國漁民免受涉外侵權(quán)，涉外侵權(quán)事件也未在根本上得到遏止。如：2014年5月6日上午，“菲律賓海警在南沙群島半月礁附近抓扣一艘我國漁船及船上的11名漁民”。[8]2014年8月6日，菲律賓巴拉望地區(qū)法院宣布，去年4月被捕的12名中國漁民“非法捕魚”罪名成立，船長被判12年有期徒刑，11名船員被判6年至11年不等的監(jiān)禁;中國漁民每人還被罰款10萬美元，漁船也被沒收。[9]其次，對侵害南海漁業(yè)資源和漁業(yè)權(quán)的外國漁民仍然缺少甚至沒有行政監(jiān)管。眾所周知，越菲等國漁民在本國政府支持下，紛紛進(jìn)入我國南海傳統(tǒng)漁場進(jìn)行掠奪性捕撈，嚴(yán)重破壞了南海漁業(yè)資源，也侵害了我國漁民之捕撈權(quán)，然而我國政府對這些掠奪性捕撈的外國漁民極少依法采取執(zhí)法措施。偶有執(zhí)法行為，也僅限于驅(qū)離或抓扣一段時間再釋放，基本上沒有追究其法律責(zé)任。而我國司法機(jī)關(guān)在南海漁業(yè)權(quán)涉外侵權(quán)案件中完全處于缺位狀態(tài)，這當(dāng)然不是外國漁民沒有違反我國相關(guān)法律也不是不應(yīng)該追究責(zé)任。筆者認(rèn)為，對外國侵權(quán)漁民的執(zhí)法不到位和司法缺位在客觀上助長了涉外侵權(quán)的加劇，甚至由于放棄行使管轄權(quán)的機(jī)會可能導(dǎo)致主權(quán)宣示的弱化和國際社會對我國南海主權(quán)的淡漠。最后，面對涉外侵權(quán)的新情況缺乏有效的應(yīng)對措施。據(jù)報道，“越南政府近日簽發(fā)命令，從9月15日起，越南漁政監(jiān)管部隊管轄下的所有船只都將配備武器。漁政部隊人員將配發(fā)手槍、沖鋒槍和子彈，漁政船只將配備輕機(jī)槍、機(jī)槍、14.5毫米口徑機(jī)槍和子彈”。[10]由此可見，越菲等國對我國南海實(shí)施的涉外侵權(quán)只會越來越嚴(yán)重?？梢?，如何強(qiáng)化國家海洋維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)對漁業(yè)權(quán)之保護(hù)顯得十分緊迫。

二、改革南海漁業(yè)權(quán)區(qū)域管理體制

2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，海洋漁業(yè)行政管理主要涉及農(nóng)業(yè)和海洋二類行政機(jī)關(guān)。依據(jù)2013年6月9日國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，海洋局應(yīng)當(dāng)“加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮中國海警隊伍，規(guī)范執(zhí)法行為，優(yōu)化執(zhí)法流程，提高海洋維權(quán)執(zhí)法能力，維護(hù)海洋秩序和海洋權(quán)益”，海洋局“負(fù)責(zé)機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查并組織調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛”，在與農(nóng)業(yè)行政主管部門的分工中，海洋局主要負(fù)責(zé)各類漁業(yè)執(zhí)法檢查，包括涉外漁業(yè)協(xié)議、海洋自然保護(hù)區(qū)等，并“對違法違規(guī)行為依法實(shí)施行政處罰，認(rèn)為有必要吊銷行政許可的，提請發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷”。由此可見，目前我國海洋漁業(yè)權(quán)的維權(quán)執(zhí)法主要由海洋行政部門負(fù)責(zé)。

上述機(jī)構(gòu)調(diào)整更好地適應(yīng)了我國海洋維權(quán)的客觀需要，尤其對實(shí)現(xiàn)海上統(tǒng)一執(zhí)法起到了根本性作用。但是在南海海域，仍然有必要結(jié)合三沙海域的特殊實(shí)際，與時俱進(jìn)，大膽改革管理體制，否則難以應(yīng)對南海涉外侵權(quán)的復(fù)雜形勢，也難以維護(hù)包括漁業(yè)權(quán)在內(nèi)的南海權(quán)益。筆者建議，可以考慮在以下幾個方面健全南海管理體制。

⒈南海分局管理中心移設(shè)海南。國家海洋局南海分局成立于1965年，當(dāng)時將其主要管理機(jī)構(gòu)設(shè)在廣州是合適的。因?yàn)?，第一，海南只是廣東的一個地級行政區(qū)域，各方面條件很差，尤其是交通和通訊設(shè)施落后，若將南海分局設(shè)于海南，不利于管理任務(wù)的完成;第二，我國南海的行政管理任務(wù)遠(yuǎn)沒有今天這樣復(fù)雜和繁重，我國漁民遭受各種形式侵害、我國南海一些島礁被他國強(qiáng)占，都是20世紀(jì)70年代以后陸續(xù)發(fā)生的。然而時至今日，將南海分局主要管理機(jī)構(gòu)從廣州移設(shè)海南海口或三亞，不僅十分必要，而且適逢其時。主要理由如下：第一，海南境內(nèi)的南海海域面積遠(yuǎn)大于廣東和其他省，也是“中國海洋面積最大的省份，按《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定和我國主張，海南省管轄的海域面積約200萬平方千米”，而廣東的海域面積只有“41.93萬平方千米”。[11]海南省的海域面積約為廣東的5倍，占全國海洋面積的2/3?？梢姡虾７志炙牶Ｓ虼蠖嘣诤Ｄ鲜【硟?nèi)，僅依一般邏輯，南海管理機(jī)構(gòu)即應(yīng)設(shè)置海南，海域管理雖然實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但在很多方面仍需地方政府協(xié)助與配合，管理機(jī)構(gòu)就地設(shè)置便于與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)關(guān)系。第二，海南境內(nèi)之南海海域具有特殊重要性。這表現(xiàn)在多個方面：擁有十分豐富的漁業(yè)、油氣、可燃冰等自然資源，是我國能源供應(yīng)和國際貿(mào)易的主要通道，海洋管理的任務(wù)最為繁重，問題也最為復(fù)雜。因此，海南境內(nèi)之南海海域理應(yīng)是南海分局管理的重點(diǎn)海域，然而管理機(jī)構(gòu)卻遠(yuǎn)離自己的管轄重心，這自然不是最佳選擇，也難以保證管理的質(zhì)量和效率。第三，海南省是我國唯一享有海洋管轄權(quán)的省。1988年4月13日七屆全國人民代表大會通過的《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》明確規(guī)定，海南省管轄海南島和西沙、南沙、中沙群島的島礁及其海域，從此海南省就成了“全國惟一一個被全國人大授予海洋管轄權(quán)的省份”。[12]南海分局之海洋管理權(quán)與海南省之海洋管轄權(quán)如何科學(xué)、合理地分工、協(xié)調(diào)，有待深入研究，更需要在實(shí)踐中不斷地磨合和檢驗(yàn)。為此，南海分局主要管理機(jī)構(gòu)設(shè)于海南對于理順彼此之間的權(quán)力關(guān)系、提升南海管理的效率無疑能發(fā)揮更大的作用。第四，其他海區(qū)管理機(jī)構(gòu)所在地的選擇可資參考。國家海洋局共設(shè)了北海分局、東海分局和南海分局三個海區(qū)管理機(jī)構(gòu)，北海分局和東海分局管理機(jī)構(gòu)所在地分別是青島和寧波，它們都設(shè)置在與其所轄海域最接近的沿海城市，天津、上海雖然也十分臨近二個海區(qū)所轄海域，但并沒有成為海區(qū)管理機(jī)構(gòu)所在地。這至少說明，海區(qū)主要管理機(jī)構(gòu)設(shè)于何處，首先要考慮的因素是最有利于提高管理效率，完成管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo);此外，管理機(jī)構(gòu)設(shè)于天津、上海、廣州之外的沿海城市，不僅可行，而且可能更合適。第五，海南省已經(jīng)具備南海分局入駐的條件。海南自1988年獨(dú)立建省后，交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了極大改善，連接島內(nèi)外的交通和通訊完全暢通，島內(nèi)港口眾多且條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了長足進(jìn)步。即便在某些方面還不是很成熟，也可以通過短時期的建設(shè)達(dá)到入駐的要求?？傊?，南海分局作為負(fù)責(zé)南海行政管理的主要機(jī)構(gòu)，如果能夠移設(shè)海南，將產(chǎn)生多方面的積極效應(yīng)。如：可以更好地體現(xiàn)國家對南海的重視程度;便于管理機(jī)關(guān)更加及時、全面地了解南海的各種突發(fā)情況，盡快采取合理的應(yīng)對措施;有利于維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)分工協(xié)作，提升南海管理的整體效益。

⒉率先試行綜合性海洋管理體制。2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案雖然整合了原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等海上執(zhí)法隊伍和職責(zé)，并以中國海警局的名義統(tǒng)一負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法，很大程度上結(jié)束了多龍鬧海的局面。但是海洋行政管理不限于維權(quán)執(zhí)法，維權(quán)執(zhí)法的統(tǒng)一不代表海洋行政執(zhí)法的統(tǒng)一，海洋局并不能對海洋實(shí)施集中管理。依據(jù)《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，海洋局需要與公安、農(nóng)業(yè)、海關(guān)、環(huán)保、交通等部門共同完成相關(guān)海洋行政管理任務(wù)。可見，我國的海洋管理仍然是農(nóng)業(yè)、環(huán)境資源、海關(guān)等多家行政主管部門負(fù)責(zé)，仍然“是一種分散型的管理體制，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制和機(jī)構(gòu)。由于多頭管理，自成體系，往往會造成管理上的重復(fù)和空缺?！盵13]新國家海洋局的設(shè)立在一定程度上集中了海洋行政管理權(quán)，但仍有明顯的分類管理弊端。第一，中國海警局與公安部并無隸屬關(guān)系，但其開展海上維權(quán)執(zhí)法活動卻須“接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。另外，海警局在行政上隸屬于海洋局，但其維權(quán)執(zhí)法卻以“中國海警局名義”，既非公安部門，亦非海洋主管部門，海警局似與海洋局貌合神離。第二，海洋局在行政上隸屬于國土資源部，但二者之間卻有著明確的職責(zé)分工，有并行機(jī)構(gòu)之嫌，且職責(zé)亦有重疊之處，如“國土資源部負(fù)責(zé)海洋資源的保護(hù)”、“國家海洋局負(fù)責(zé)海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的執(zhí)法檢查，對違法違規(guī)行為依法實(shí)施行政處罰”，執(zhí)法檢查難道不是保護(hù)嗎？第三，農(nóng)業(yè)行政部門主要負(fù)責(zé)“組織擬訂漁業(yè)政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，制定伏季休漁制度，發(fā)布禁漁令”，政府間漁業(yè)協(xié)議的談判，“擬訂海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的政策制度”，頒發(fā)或吊銷海洋漁業(yè)行政許可等，但海洋局參與政策制定，并負(fù)責(zé)機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和特定漁業(yè)資源漁場的漁業(yè)執(zhí)法檢查，以及涉外漁業(yè)執(zhí)法檢查、海洋漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，那么海洋局參與政策制定的程度和方式如何？機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線外側(cè)和內(nèi)側(cè)的漁業(yè)執(zhí)法如何銜接？此外，海洋局負(fù)責(zé)“海域使用行政許可并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，它與農(nóng)業(yè)部門海洋漁業(yè)許可的沖突如何解決？第四，海洋局與海關(guān)總署之間存在著職責(zé)不清之處，對“發(fā)生在海上及沿海非設(shè)關(guān)地的重大走私活動，海關(guān)和中國海警可組織開展聯(lián)合打私行動，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一組織”，這是否意味著二者對海上走私都有管轄權(quán)，同時也就可能都不管？另外，海警局開展海上緝私，須按管轄權(quán)向海關(guān)辦理案件移交，這是否影響行政效率、增加行政成本？第五，交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)水上交通安全監(jiān)督管理、防治船舶污染和航海保障等行政管理和執(zhí)法職責(zé)，負(fù)責(zé)海上交通事故、船舶及相關(guān)水上設(shè)施污染事故的應(yīng)急處置，但其中的“海上維權(quán)執(zhí)法行動”卻由海洋局負(fù)責(zé)。同時，中國海警在維權(quán)巡航執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)船舶及其作業(yè)造成海洋環(huán)境污染的，應(yīng)立即采取措施予以制止并現(xiàn)場調(diào)查取證，但處罰卻由相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)。此種職責(zé)分工將同一項任務(wù)（如防治船舶污染）硬生生地分成了兩個部分：維權(quán)執(zhí)法與行政管理和執(zhí)法，其合理性和行政效率值得商榷，行政機(jī)關(guān)的維權(quán)執(zhí)法不是行政執(zhí)法和行政管理嗎？第六，海洋局與環(huán)境主管部門之間職責(zé)分工的科學(xué)性亦有可商榷的地方。一方面，“環(huán)境保護(hù)部指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”，而“國家海洋局負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理”，這很容易產(chǎn)生上下級關(guān)系的聯(lián)想，即環(huán)境保護(hù)部監(jiān)督國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)工作;但另一方面，“兩部門建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制”，“加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法檢查”，這似乎表明，二者是平行的主管部門，且具有海洋環(huán)境管理的同等職責(zé)和權(quán)限，環(huán)境保護(hù)部此時又不只是監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)而已。此外，陸源污染是導(dǎo)致海洋污染的主要原因之一，但“負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理”的海洋局卻無權(quán)管轄，而是由環(huán)境保護(hù)部“負(fù)責(zé)防治陸源污染物”的環(huán)境保護(hù)工作，這不禁讓人懷疑海洋局能否保證海洋生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量？環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的“防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作”，在很大程度上決定了海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，因此由它“監(jiān)督海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”，似有運(yùn)動員兼裁判員之嫌。隨著海洋資源和海洋經(jīng)濟(jì)在各國地位的日益上升，沿海國為強(qiáng)化管理、提高效率，早已開始采取綜合性的海洋管理模式。韓國于1996年設(shè)立海洋水產(chǎn)部對海洋事務(wù)實(shí)施集中管理，這“是直屬于國務(wù)總理的部級單位，相當(dāng)于中國直屬國務(wù)院的正部級單位，對海洋事務(wù)享有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)一管理權(quán)”、“大大提高了海洋管理的效率”。[14]美國于2004年“正式成立新的內(nèi)閣級海洋政策委員會，以協(xié)調(diào)美國各部門的海洋活動，全面負(fù)責(zé)美國海洋政策的實(shí)施”，[15]從此美國的海洋管理走上了綜合管理之路?！斑M(jìn)入2l世紀(jì)以后，日本的海洋管理體制逐漸向綜合型轉(zhuǎn)變，通過制定綜合性海洋開發(fā)戰(zhàn)略，維護(hù)日本的海洋權(quán)益，力求在國際海洋事務(wù)及國際海洋糾紛中占據(jù)主動?！盵16]我國應(yīng)當(dāng)嘗試建立綜合性海洋行政管理體制，即由一個主管部門統(tǒng)一、集中地管理各項海洋行政事務(wù)，南海因其在資源和戰(zhàn)略上的重要性、涉外侵權(quán)的高發(fā)性和復(fù)雜性、海域面積和管理任務(wù)的特殊性等，尤其需要提高包括維權(quán)執(zhí)法、行政執(zhí)法在內(nèi)的行政管理的效率和質(zhì)量，理應(yīng)是實(shí)驗(yàn)綜合海洋管理模式的最佳區(qū)域。

⒊率先建立健全中央統(tǒng)一管理和地方分級管理相結(jié)合的海洋管理體制。早在1988年海南建省之初，國家就明確賦予了海南對海南島及三沙海域的海洋行政管理權(quán)。事實(shí)上，自1991年7月以來，國家海洋局先后授予河北、遼寧、天津和廣西等地海洋行政監(jiān)察權(quán)，初步改變了海洋管理中的單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，但與建立完善的中央和地方分級管理仍相距甚遠(yuǎn)。即便海南省的海洋管轄權(quán)是由全國人大在《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》中正式授予的，但迄今為止，海南省的海洋管轄權(quán)仍然更多地停留于形式，海南究竟享有哪些具體的海洋管理權(quán)限并不是很明確。“但是重視地方級政府參與海洋管理也是絕大多數(shù)沿海國家的普遍做法。因此，強(qiáng)化南海區(qū)域海洋管理必須充分發(fā)揮海南省在海洋管理中的職責(zé)和作用?！盵17]當(dāng)務(wù)之急是，盡快通過相關(guān)立法，明確國家海洋局及南海分局與海南省之間在南海管理上的分工，包括職責(zé)、權(quán)限、海域范圍等?？梢钥紤]，涉外海洋事務(wù)、涉及國防和外交等全局性事務(wù)以及資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、交通安全等領(lǐng)域的重大事務(wù)由中央管轄，而類似海洋環(huán)境監(jiān)測和預(yù)報、海洋災(zāi)害預(yù)警、海上作業(yè)后勤保障、近海養(yǎng)殖和捕撈等由海南管轄。

⒋率先建立生態(tài)化漁業(yè)權(quán)機(jī)制。生態(tài)漁業(yè)是世界海洋漁業(yè)未來發(fā)展的必然選擇，發(fā)達(dá)的海洋漁業(yè)國家通常已經(jīng)通過建立生態(tài)化的漁業(yè)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)了漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，這也應(yīng)當(dāng)是我國海洋漁業(yè)權(quán)改革的方向。南海海域可率先實(shí)施漁業(yè)權(quán)的生態(tài)化機(jī)制，初期宜采取“總許可捕撈量（TAC）制度”，即“通過對漁業(yè)資源的科學(xué)研究，明確生物種群的存量狀態(tài)，在保護(hù)漁業(yè)資源可持續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)上，確定每年的最大捕撈量”。[18]利用現(xiàn)代衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)對捕撈漁船出海、歸航進(jìn)行定位，并監(jiān)測其捕撈量，大體是可行的，但對三沙海域等遠(yuǎn)海目前宜實(shí)行寬松的總許可量和捕撈量監(jiān)管，而在近海則需適當(dāng)從嚴(yán)控制。南海之所以應(yīng)當(dāng)先行建立生態(tài)化的漁業(yè)權(quán)制度，主要基于以下考慮：首先，為確定總的捕撈量，需要對南海漁業(yè)資源進(jìn)行調(diào)查研究，明確存量狀態(tài)，此種調(diào)研活動可強(qiáng)化我國對三沙海域傳統(tǒng)漁場的管理，起到宣示我國南海主權(quán)之作用。其次，隨著生態(tài)漁業(yè)制度的完善，我國可對外國漁民建立一道類似“綠色壁壘”的生態(tài)屏障，并據(jù)此行使管轄權(quán)。再次，生態(tài)漁業(yè)權(quán)能夠培育南海漁民的生態(tài)理念和可持續(xù)利用漁業(yè)資源的習(xí)慣，最終順應(yīng)世界海洋漁業(yè)的發(fā)展潮流，也為其他海域提供參考經(jīng)驗(yàn)。最后，南海尤其是三沙等遠(yuǎn)海海域目前漁業(yè)資源相對豐富，符合建立生態(tài)漁業(yè)制度之初總許可捕撈量宜寬松確定的要求，如一開始就推出較嚴(yán)格的許可捕撈量，必將增加實(shí)施的難度，而在東海、黃海等海域因漁業(yè)資源已經(jīng)嚴(yán)重衰竭，若許可捕撈量較為寬松，無疑會雪上加霜。

三、創(chuàng)新南海涉外侵權(quán)海域的漁業(yè)權(quán)行政保護(hù)措施

鑒于南海三沙海域頻頻發(fā)生涉外侵權(quán)、我國漁民常常遭受嚴(yán)重?fù)p害的特殊情況，我國政府已經(jīng)采取了許多相關(guān)措施，全面強(qiáng)化了海洋主管部門在侵權(quán)易發(fā)海域的維權(quán)執(zhí)法以及其他行政執(zhí)法活動，我國漁民漁業(yè)權(quán)益保護(hù)狀況得到了很大的改善。但是，相對越菲等國的侵權(quán)強(qiáng)度、頻度以及漁民受損害的實(shí)際情況，仍有必要大膽創(chuàng)新漁業(yè)權(quán)的行政保護(hù)措施，以強(qiáng)化行政保護(hù)的力度和效果。

⒈實(shí)施常態(tài)化的隨行護(hù)漁機(jī)制。目前我國維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)開始對赴侵權(quán)易發(fā)海域作業(yè)漁民采取隨船護(hù)漁的保護(hù)措施，以防止外國侵權(quán)人員扣押、抓捕或襲擾我國漁民，護(hù)漁行動取得了較好的效果。但是現(xiàn)行之護(hù)漁維權(quán)活動仍存在明顯不足：第一，護(hù)漁活動并未制度化，包括如何啟動護(hù)漁程序、維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)采取護(hù)漁措施的條件是什么、護(hù)漁的方式有哪些等，都沒有具體可行的法律依據(jù);第二，護(hù)漁只是選擇性地對部分捕撈作業(yè)實(shí)施，仍有很多漁業(yè)作業(yè)未能享受此等保護(hù);第三，護(hù)漁只是臨時性措施，并非常態(tài)性維權(quán)行動;第四，護(hù)漁活動具有較強(qiáng)的被動性，而且護(hù)漁力量較弱，更多限于宣示性作用?！皩τ诖嬖诖笃瑺幾h區(qū)域的南海海域，涉外漁業(yè)管理更加復(fù)雜，漁業(yè)執(zhí)法更是心有余而力不足。近幾年來的漁政部門巡航護(hù)漁是形式上的宣誓意義大于實(shí)際管轄和維護(hù)海洋漁業(yè)資源的意義，這明顯是在被動形勢下的次優(yōu)選擇?！盵19]因此，維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)的現(xiàn)行護(hù)漁活動可以考慮從以下幾個方面加以完善：第一，轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識，護(hù)漁不能只計算經(jīng)濟(jì)成本，更應(yīng)重視其在政治、法律、主權(quán)等方面的無形收益。第二，護(hù)漁應(yīng)當(dāng)法制化，相關(guān)立法機(jī)關(guān)宜頒布維權(quán)護(hù)漁的規(guī)范性法律文件，為護(hù)漁提供明確、詳細(xì)的法律依據(jù)。第三，護(hù)漁應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、主動化、全面化，即凡達(dá)到南海護(hù)漁條件的漁業(yè)作業(yè)，維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取適宜的隨行保護(hù)措施，但出海漁民應(yīng)提前將航行路線、目的海域等告知維權(quán)執(zhí)法部門;雖未告知，但維權(quán)機(jī)關(guān)知道漁民作業(yè)活動的，也應(yīng)當(dāng)實(shí)施保護(hù)。第四，維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)有重大過失，應(yīng)當(dāng)保護(hù)而沒有保護(hù)或保護(hù)措施明顯不當(dāng)，導(dǎo)致漁民遭受重大人身或財產(chǎn)損害的，應(yīng)追究相關(guān)人員法律責(zé)任。

⒉加強(qiáng)對侵權(quán)易發(fā)海域的巡航護(hù)漁力度。僅僅依靠隨行護(hù)漁自然還無法對漁民之漁業(yè)權(quán)實(shí)施完全的保護(hù)，因?yàn)?，有些未達(dá)到護(hù)漁條件但去涉外侵權(quán)易發(fā)海域作業(yè)的漁民仍然可能遭受外國工作人員的侵害，同時外國漁民非法進(jìn)入我國三沙海域捕撈或破壞漁業(yè)資源的侵權(quán)行為，在隨行護(hù)漁行動中可能也難以發(fā)現(xiàn)。因此，維權(quán)執(zhí)法部門還應(yīng)當(dāng)采取定期或不定期的巡航執(zhí)法，“開展常態(tài)化巡航護(hù)漁，強(qiáng)化國家行政管轄，保護(hù)中國漁船漁民的生產(chǎn)安全”，[20]以便及時發(fā)現(xiàn)隨行護(hù)漁無法顧及的涉外侵權(quán)行為，并在盡可能短的時間內(nèi)實(shí)施有效的管控或保護(hù)。為了強(qiáng)化我國巡航護(hù)漁的力度，首先需要健全相關(guān)的制度，包括對外國漁民非法捕撈行為的管控、防范制度，如抓捕違法人員、扣押違法船舶及相關(guān)設(shè)備、強(qiáng)行制止捕撈等，以及發(fā)現(xiàn)我國漁民遭受涉外侵權(quán)時的應(yīng)對措施。其次，必須大力更新和升級維權(quán)執(zhí)法的船舶、設(shè)備、武器、技術(shù)等，這是保證護(hù)漁效果的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，還要增強(qiáng)護(hù)漁隊伍，包括擴(kuò)編護(hù)漁人員，提高護(hù)漁人員的能力和素質(zhì)等，可以考慮從漁民尤其是參加預(yù)備役的漁民中招收一批聘用制護(hù)漁人員，類似目前交警隊伍中的協(xié)警，甚至可采取出海漁民兼職護(hù)漁人員的形式，即無涉外侵權(quán)時進(jìn)行捕撈作業(yè)，遇涉外侵權(quán)時即以護(hù)漁人員身份，在維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮下實(shí)施護(hù)漁。

⒊建立涉外侵權(quán)應(yīng)急處置機(jī)制。維權(quán)執(zhí)法部門無論在隨行護(hù)漁還是巡航執(zhí)法活動中，都有可能遭遇來自不同國家、形式多樣、程度不一的涉外侵權(quán)行為，此時執(zhí)法人員可以或應(yīng)當(dāng)采取什么措施，須遵循哪些程序和步驟、執(zhí)法人員之間的職責(zé)分工和權(quán)限分配如何等，維權(quán)執(zhí)法部門都需要先有預(yù)案，即胸中有數(shù)。否則情急之下，執(zhí)法人員可能驚慌失措、處置失當(dāng)，最終導(dǎo)致漁民漁業(yè)權(quán)甚至國家主權(quán)及其他利益遭受不應(yīng)有的損失。因此，我國南海維權(quán)執(zhí)法部門必須建立周密、可行的應(yīng)急處置機(jī)制，以便一旦發(fā)生涉外侵權(quán)的緊急事件，能夠及時采取適當(dāng)、高效的執(zhí)法措施，最大限度地保護(hù)我國漁民的漁業(yè)權(quán)益。為了盡量提高應(yīng)急處置的速度和效率，最大限度地減少我國漁民的損失，對緊急涉外侵權(quán)事件的行政執(zhí)法不能要求適用一般的行政程序?！懊鎸Ｑ髨?zhí)法的偏遠(yuǎn)性、復(fù)雜性、高成本以及涉外性等特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的靈活性以及效率性，有必要制定南海行政執(zhí)法簡易程序，以實(shí)現(xiàn)公正和效率的統(tǒng)一?！盵21]

⒋加重外國漁民非法捕撈的行政法律責(zé)任。外國漁民非法進(jìn)入我國三沙海域捕撈作業(yè)之行為，不僅破壞了我國漁業(yè)資源和海域使用的管理秩序，而且損害了我國漁民在相應(yīng)海域享有之漁業(yè)權(quán)，直接影響到漁民在相應(yīng)海域之捕撈收益。因此，非法捕撈行為在性質(zhì)上既是違反我國行政法律規(guī)范、侵害行政管理秩序的行為，也是侵犯我國漁民民事權(quán)益之涉外侵權(quán)行為。因此，我國應(yīng)當(dāng)“建立健全涉外漁政執(zhí)法處罰處理機(jī)制。對于我漁政執(zhí)法部門抓扣的外國違法作業(yè)的漁船和漁民，建議有關(guān)主管部門建立健全涉外漁政執(zhí)法處罰處理機(jī)制”。[22]

我國《漁業(yè)法》及其實(shí)施細(xì)則、《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了一些可適用于外國漁民非法捕撈行為的條款。如：依據(jù)《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》第6條，外國漁民在我國南海海域如有毒魚炸魚、敲古作業(yè)、使用電力捕魚、擅自捕撈國家規(guī)定禁止捕撈的珍貴、瀕危水生動物、使用小于規(guī)定的最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)行捕撈、違反禁漁期（休漁期、保護(hù)期）或禁漁區(qū)（休漁區(qū)、保護(hù)區(qū)）規(guī)定進(jìn)行捕撈等侵權(quán)行為，沒收漁獲物和違法所得，處以罰款，并可沒收漁具，罰款數(shù)額依據(jù)情節(jié)從500元至5萬元不等;第8條規(guī)定，對未取得捕撈許可證擅自進(jìn)行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可并處罰款，情節(jié)嚴(yán)重的可沒收漁具;海洋機(jī)動漁船，按主機(jī)功率處罰。但是，現(xiàn)行法律關(guān)于外國漁民涉外侵權(quán)的行政法律責(zé)任存在明顯缺陷，這主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，外國漁民非法捕撈之行政法律責(zé)任畸輕。依據(jù)我國《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》第6條、第8條等相關(guān)規(guī)定，可對非法捕撈之外國漁民適用的罰款，通常只有500元到1萬元，從重處罰最多也是5萬元。這一標(biāo)準(zhǔn)與前文所述菲對我漁民每人罰款10萬美元相比，簡直是天壤之別，即使按照我國最高罰款標(biāo)準(zhǔn)計算，菲之罰款也高出我國10倍以上。更何況我國漁民同時還被判處6年至11年不等的監(jiān)禁、沒收漁船等。此外，對國內(nèi)國外漁民適用同一處罰標(biāo)準(zhǔn)不妥。這雖然維持了形式上的公平，卻違反了實(shí)質(zhì)上的正義。因?yàn)橥鈬鴿O民在我國三沙海域?qū)嵤┑姆欠ú稉菩袨椋谏鐣：π陨线h(yuǎn)超過國內(nèi)漁民的同類行為。外國漁民之非法捕撈行為通常存在三個方面的危害：損害了我國相關(guān)漁民在上述海域依法享有之漁業(yè)權(quán);其掠奪性捕撈破壞了上述海域的漁業(yè)資源，損害了我國的公共利益;非法進(jìn)入三沙捕撈更侵犯了我國南海主權(quán)。而我國漁民在三沙海域違反了上述法律規(guī)定，主要是損害漁業(yè)資源，通常不會侵害其他漁民之漁業(yè)權(quán)，更不會損及國家主權(quán)。既然社會危害性不同，法律責(zé)任豈能相等？因此，我國應(yīng)當(dāng)修法，加重外國漁民非法進(jìn)入三沙海域捕撈作業(yè)的法律責(zé)任。就行政法律責(zé)任而言須從三個方面著力：首先是大幅提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。對外國漁民非法捕撈行為之罰款至少應(yīng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加10倍，如原為罰款“5萬元”的修改為罰款“50萬元”甚至更高。其次是增加沒收漁船的處罰。目前除規(guī)定應(yīng)當(dāng)沒收漁獲物和違法所得外，僅可沒收漁具，這對非法捕撈者來說其威懾力和打擊力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因漁具價值太小，不足以讓違法行為人傷筋斷骨，只要漁船還在，非法捕撈者就能在很短時間內(nèi)卷土重來，所以對那些兩次或兩次以上非法進(jìn)入我國三沙海域捕撈的外國漁民，或者雖為初次但情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)沒收其漁船和漁具。最后，強(qiáng)化對外國漁民非法捕撈行為的行政執(zhí)法，決不能采取放任不管、聽之任之的態(tài)度，既要增加執(zhí)法檢查的頻率和力量，更要堅決依法追究違法外國漁民的相關(guān)法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）