張濤 許曉蓮

摘 要：在依法治國的歷史進(jìn)程中，依法行政居于重要地位。自1993年“依法行政”被首次寫入中央《政府工作報告》以來，“依法行政”的理論與實踐無不貫穿其中。通過分析《政府工作報告》中“依法行政”的相關(guān)論述可以觀察到我國行政法治的發(fā)展經(jīng)歷了從“無法可依”到“有法可依”，從“以法行政”到“依法行政”的演進(jìn)歷程。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，明確要求“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。由此，我國的依法行政必將邁向新常態(tài)，行政法治也需要實現(xiàn)從“形式法治”向“實質(zhì)法治”的轉(zhuǎn)變。

關(guān) 鍵 詞：依法行政；形式法治；實質(zhì)法治；政府工作報告

中圖分類號：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）08-0037-06

收稿日期：2015-05-30

作者簡介：張濤（1988—），男，安徽宣城人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部教師，研究方向為法理學(xué)、憲法與行政法；許曉蓮（1963—），女，江西南豐人，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副主任，副教授，研究方向為憲法與行政法。

在依法治國的歷史進(jìn)程中，依法行政居于重要地位。1993年中央《政府工作報告》首次提出“依法行政”。①二十多年來，“依法行政”伴隨法治國家的建設(shè)，如同一條紅線，貫穿于歷年《政府工作報告》的始終。一定意義上，歷年《政府工作報告》已然成為中國行政法治的“風(fēng)向標(biāo)”與“展播屏”，圍繞“依法行政”的主題，《政府工作報告》也呈現(xiàn)出豐富的文本表達(dá)。比較分析文本內(nèi)容可以觀察到我國行政法治的進(jìn)步和政府施政理念的轉(zhuǎn)變，中國行政法治經(jīng)歷了從“無法可依”到“有法可依”，從“以法行政”到“依法行政”的演進(jìn)。

2014年10月，黨的十八屆四中全會做出“全面推進(jìn)依法治國”的重要決定，明確提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。由此，中國行政法治面臨新要求、新挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”?！靶姓C(jī)關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，一定要嚴(yán)格依法行政?！盵1]適應(yīng)全面依法治國的新常態(tài)，必然要求依法行政邁向新常態(tài)，即要求中國行政法治實現(xiàn)從“形式法治”向“實質(zhì)法治”的轉(zhuǎn)變。

一、從“無法可依”到“有法可依”

1978年12月，黨的十一屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！痹跁h“法制宣言”的指引下，中國行政法治邁開了新步伐，掀起了新篇章。

在貧瘠的法制基礎(chǔ)上恢復(fù)發(fā)展行政法治，面臨的首要任務(wù)是加強(qiáng)立法，解決“無法可依”的問題。從1993年到2015年間，共計12次《政府工作報告》都對立法工作做出了說明或部署。截止2011年，我國制定出臺了243部法律，737件行政法規(guī)，2850件部門規(guī)章，9000多件地方性規(guī)章。2011年，時任全國人大委員長吳邦國宣布，一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。我國行政法治基本實現(xiàn)從“無法可依”到“有法可依”的轉(zhuǎn)變。其中，《行政許可法》被多次寫入《政府工作報告》，雖然沒有被《政府工作報告》反復(fù)提起，①但卻發(fā)揮重大作用的《行政訴訟法》同樣值得回顧。

《行政許可法》先后多次被寫入《政府工作報告》（分別是2005年、2007年、2009年、2013年、2014年、2015年）?！墩ぷ鲌蟾妗奉l繁關(guān)注《行政許可法》，說明該法的實施具有重要意義。從經(jīng)濟(jì)社會意義上看，《行政許可法》的立法目的在于厘清政府和市場的關(guān)系，推動政府職能轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的有限、高效、廉潔的服務(wù)型政府。因此，該法對行政許可設(shè)定權(quán)做出嚴(yán)格規(guī)定，旨在減少行政許可和嚴(yán)控新設(shè)行政許可條件，推動政府退出某些經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，釋放市場活力和社會活力。從行政法治意義上看，《行政許可法》對許多行政程序做出了法律規(guī)定，如行政機(jī)關(guān)做出決定前的告知義務(wù)，行政相對人的陳述申辯權(quán)、聽證權(quán)、知情權(quán)的保障及集中統(tǒng)一行使行政權(quán)等問題。這些法律規(guī)定，一方面體現(xiàn)了《行政許可法》本身的制度創(chuàng)新，另一方面也為行政程序法治化做出了制度探索。從實踐意義上看，《行政許可法》的頒布實施對于大幅削減行政許可，促進(jìn)政府放松或減少對市場和社會活動不當(dāng)干預(yù)產(chǎn)生了積極效果。2014年的《政府工作報告》指出：“各地積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，大幅減少行政審批事項……這些為市場松了綁，為企業(yè)添了力，全國新注冊企業(yè)增長27.6%，民間投資比重上升到63%”；2015年的《政府工作報告》進(jìn)一步指出：“繼續(xù)把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為改革的重頭戲。國務(wù)院各部門全年取消和下放246項行政審批事項，取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項149項……經(jīng)濟(jì)增速放緩，新增就業(yè)不降反增……?！痹诜ㄖ涡鲁B(tài)下，習(xí)近平總書記進(jìn)一步要求：“要最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，對保留的審批事項，要推進(jìn)權(quán)力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權(quán)?！盵2]可見，《行政許可法》在新一輪深化改革中必將發(fā)揮更大作用。

《行政訴訟法》于1989年通過，1990年實施，該法標(biāo)志著我國行政法治的新跨越。自古以來，“民告官”都是一件極其困難的事情，所以，在古代中國便有“擊登聞鼓上訴”“邀車駕上訴”“上表”等非常上訴制度。法治文明的進(jìn)步促使訴訟（或者說司法裁判）逐漸成為權(quán)利救濟(jì)的主要方式?！缎姓V訟法》的頒行，為解決行政爭議、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行提供了制度保障，有力地推動了我國行政法治的發(fā)展。根據(jù)《中國法律年鑒》1990年至2011年“統(tǒng)計資料”及歷年《最高人民法院工作報告》①計算的收案率顯示（表1所示），1990年以來，我國法院的行政案件數(shù)量不斷增長，案件類型涵蓋行政管理所有領(lǐng)域。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)不斷強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，讓司法訴訟成為解決矛盾糾紛的主渠道。由此，廣泛的行政訴訟實踐，為我國行政管理由人治走向法治增添了不可或缺的動力，為解決我國日益增多的行政糾紛提供了重要保證。

二、從“以法行政”到“依法行政”

從“以法行政”到“依法行政”是重要跨越，表面上是一字之變，但其背后蘊(yùn)含的是對行政法治精神的深入認(rèn)識?！耙苑ㄐ姓敝傅氖菍⒎僧?dāng)做行政管理的工具，主要針對行政相對人運(yùn)用法律，而對于行政機(jī)構(gòu)自身則缺乏規(guī)范和約束；“依法行政”指的是法律的運(yùn)用既針對行政機(jī)關(guān)也針對行政相對人，行政機(jī)關(guān)要合法行政，行政相對人要遵守法律，但更為強(qiáng)調(diào)的是政府守法。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政”。[3]從“以法行政”到“依法行政”施政理念的變化也反映在1993年到2015年的《政府工作報告》中。《政府工作報告》對某一事項所使用字?jǐn)?shù)的多寡，反映著政府對其的重視程度；某一事項置于《政府工作報告》中的語言環(huán)境（簡稱語境）則體現(xiàn)政府具體行動的指向，反映政府行動的策略和意圖。因此，通過對字?jǐn)?shù)要素和語境要素的分析，有助于總結(jié)政府行動理念的變化。

1993年到2015年的《政府工作報告》的篇幅一般控制在20000字左右，內(nèi)容涵蓋政府年度工作的方方面面，所以每個方面所占的篇幅都受到嚴(yán)格控制。在此意義上，報告內(nèi)容使用字?jǐn)?shù)的多少一定程度上反映出政府對某項工作的重視程度。 從總體上看，20多年來，《政府工作報告》中涉及“依法行政”、“法治政府”的字?jǐn)?shù)呈上升趨勢（表2所示），顯示出我國政府越來越重視依法行政，特別是2004年的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》頒布以來，積極建設(shè)法治政府的舉措頻繁出臺，這既表明了我國政府從“以法行政”邁向“依法行政”的決心，也表明了我國政府對法治理念與價值的內(nèi)在肯定，即從法律的工具價值向目的價值邁進(jìn)。

考察《政府工作報告》中“依法行政”的話語環(huán)境，有助于準(zhǔn)確把握“依法行政”的出發(fā)點，更有助于前瞻中國行政法治的未來。在語言學(xué)中，段落標(biāo)題是具體的語境濃縮，是理解該段落的關(guān)鍵信息 因此，我們可以通過選取1993年到2015年《政府工作報告》中“依法行政”所在段落的標(biāo)題檢視具體語境的變化（見表3）。1993年，第一次提出“依法行政”是在《政府工作報告》的“第五部分。該部分開頭的表述是：“在整個社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，政府工作要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心，努力推進(jìn)社會各項事業(yè)全面發(fā)展，實現(xiàn)社會全面進(jìn)步”。也就是說，“依法行政”的始發(fā)動力是服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在此之后，依法行政沿著兩條行動軌道前行，一條是“社會主義民主法制建設(shè)”（如1994年到1997年），另一條是“政府自身建設(shè)”（如2002年到2005年）。對于前者來說，將“依法行政”置于整個社會主義法制建設(shè)大局中謀劃，強(qiáng)調(diào)立法、行政與司法的相互配合，由帶有工具色彩的法制逐漸向具備價值追求的法治轉(zhuǎn)換；對于后者來說，突出政府因自身建設(shè)需要而逐漸增強(qiáng)對法治的需求，反映政府需求正處在從法制到法治的過程，即從法為專政工具轉(zhuǎn)向市場管理工具，再轉(zhuǎn)到政府管理工具，并正向管理政府工具發(fā)展。

三、從“形式法治”到“實質(zhì)法治”

現(xiàn)代西方的法治理論遵循的是兩條發(fā)展路徑：一條路徑是形式法治，另一條路徑則是企圖彌補(bǔ)形式法治缺陷的實質(zhì)法治，兩者的側(cè)重點不同。形式法治強(qiáng)調(diào)法律頒布的方式、規(guī)范的清晰程度以及頒布規(guī)范的溯及力，而不尋求對法律實際內(nèi)容做優(yōu)劣性判定，不關(guān)心法律是善法還是惡法，只要符合法治的形式外觀即獲成立。當(dāng)代形式法治論的代表人物拉茲認(rèn)為：法治的字面含義是“法律的統(tǒng)治”。廣義的法治是指“人們應(yīng)該服從法律并受法律的統(tǒng)治”，狹義的法治即“政府應(yīng)受法律統(tǒng)治并服從法律”，意味全部行政行為必須于法有據(jù)，并且能給人們的行為提供有效的指引。實質(zhì)法治則旨在超越形式法治，要求法律本身具有正當(dāng)性，立法、執(zhí)法和司法都要實現(xiàn)社會的公平正義。法學(xué)家拉德布魯赫認(rèn)為：“凡正義根本不被追求的地方，凡構(gòu)成正義之核心的平等在實在法制定過程中有意地不被承認(rèn)的地方，法律不僅僅是‘非正確法’，甚至根本上就缺乏法的性質(zhì)”。[4]可見，行政行為不但應(yīng)當(dāng)追求合法律性，而且應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)合理性與合法性的統(tǒng)一。

自萌生以來，我國的行政法治即秉持嚴(yán)格的形式法治理論，要求行政機(jī)關(guān)的行政行為需嚴(yán)格遵循立法機(jī)關(guān)的指令，將法律命令貫穿于行政全過程，即將法律從行政行為的開始“傳送至”行政行為的結(jié)束，否則便面臨司法審查的敗訴風(fēng)險。行政機(jī)關(guān)惟有通過形式意義上執(zhí)行法律，才能為自身行為尋求合法性基礎(chǔ)?；谛问椒ㄖ卫碚?，行政機(jī)關(guān)不能享有過多、過大的行政權(quán)力，其權(quán)力本身被嚴(yán)格限制在法律的授權(quán)范圍之內(nèi)，且反對行政機(jī)關(guān)擁有過于寬泛的自由裁量權(quán)。

在形式法治理論之下，我國行政法治的目標(biāo)被嚴(yán)格界定為：控制行政權(quán)力，保障公民自由。行政法上的“紅燈理論”[5]認(rèn)為，對行政權(quán)力的控制應(yīng)通過議會的法律授權(quán)以及法院的司法審查來完成。該理論的代表戴西認(rèn)為：憲法只是用來保護(hù)公民基本權(quán)利的工具，而不是用來鼓勵為公民提供服務(wù)的；行政機(jī)關(guān)不應(yīng)擁有過多過大的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)擁有過于寬泛的自由裁量權(quán)；但可以通過議會的立法以及法院的司法審查限制行政權(quán)力，防止公民的自由和權(quán)利遭受行政權(quán)力的侵害。[6]由此，傳統(tǒng)行政法治將行政定性為損害性的消極行政，秉承“無授權(quán)則無行政”的形式法治理念。

然而，隨著時代的發(fā)展和社會的進(jìn)步，行政權(quán)愈發(fā)需要承擔(dān)謀求社會公共福祉的任務(wù)。實踐證明，通過嚴(yán)格的制度安排和程序控制，行政權(quán)可以積極增進(jìn)民眾幸福。[7]至此，行政不再被預(yù)設(shè)為損害性的消極行政，而被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)給予更多法律授權(quán)、更多自由裁量權(quán)，以增進(jìn)社會公共福利的積極行政。在積極行政下，行政機(jī)關(guān)可以通過授權(quán)立法進(jìn)行社會管理和公共服務(wù)；行政行為的過程應(yīng)遵循更加嚴(yán)格的行政程序和裁量基準(zhǔn)限制；法院可以對行政立法進(jìn)行審查，亦可對違反行政程序以及濫用自由裁量權(quán)的行政行為進(jìn)行司法審查。司法不再是完全消極意義的事后糾錯，而可能在行政行為之前預(yù)防行政權(quán)的濫用。

行政法治的理論基礎(chǔ)開始由事后司法控制為主的“紅燈理論”轉(zhuǎn)向事前程序性控制為主的“綠燈理論”，行政法治的內(nèi)在追求開始由嚴(yán)格執(zhí)行法律的“形式法治”轉(zhuǎn)向兼顧合理性與合法性的“實質(zhì)法治”?！熬G燈理論”要求議會能夠通過授權(quán)立法將眾多的社會公共事務(wù)委托行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。其代表人物詹寧斯從法律功能角度提出，行政法不僅是指規(guī)定行政機(jī)構(gòu)的組織權(quán)力和法定職責(zé)的法律， 還包括有關(guān)公共衛(wèi)生、公路、社會保險和教育的法律， 以及有關(guān)煤氣、水和電的供應(yīng)的法律。同時，該理論還主張賦予行政機(jī)關(guān)大量自由裁量權(quán)，將行政權(quán)的效能發(fā)揮到最大，以增進(jìn)社會公共福祉。因此，行政法不再是行政的羈絆，相反，它應(yīng)當(dāng)增進(jìn)政府行為的合法性；并基于團(tuán)體主義特征，不斷推進(jìn)和滿足公共利益或者公共目標(biāo)。[8]相較于“紅燈理論”，“綠燈理論”對行政權(quán)力的控制不再限于以議會和法院為核心的形式法治式控制，而更多的是通過公眾參與、行政程序、擴(kuò)大司法審查范圍的實質(zhì)法治方式形成控制。

在全面依法治國視域下，我國的政府行為亟待由“消極行政”轉(zhuǎn)向“積極行政”，我國的行政法治急需從“形式法治”走向“實質(zhì)法治”。黨的十八屆四中全會明確指出：“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有?！睘榇耍覈畱?yīng)當(dāng)以更加積極主動的姿態(tài)開展行政活動，以更加靈活的方式處理行政問題。2015年《政府工作報告》明確提出：“堅持主動作為，狠抓落實，切實做到勤政為民。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，精神面貌要有新狀態(tài)。廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要始終把為人民謀發(fā)展增福祉作為最大責(zé)任，……各級政府要切實履行職責(zé)，狠抓貫徹落實，創(chuàng)造性開展工作?！碑?dāng)前，積極行政已成為我國政府的踐行之舉，實質(zhì)法治的變革將隨之而來。當(dāng)然，全面依法治國與全面深化改革構(gòu)成“姊妹篇”，而行政法治在全面依法治國中居于核心地位。一定意義上，法治政府建設(shè)得如何直接關(guān)系到全面深化改革的進(jìn)程。全面深化改革的要旨在于進(jìn)一步完善中國特色社會主義制度，進(jìn)一步推動國家治理現(xiàn)代化，進(jìn)一步促進(jìn)社會公平正義。中國的行政法治的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與全面深化改革的要旨相對接。國家治理的現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)，治理主體多元化，政府與多主體之間互動，合作與參與構(gòu)成了現(xiàn)代治理的靈魂。因此，在現(xiàn)代行政過程中，必須注重積極吸納利益相關(guān)人、專家學(xué)者以及關(guān)心公共事物的組織和個人的參與。社會公平正義強(qiáng)調(diào)，過程和結(jié)果都應(yīng)追求公正。因此，行政程序正義和行政結(jié)果正義需要得到同樣重視。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和路線圖，對“建設(shè)什么樣的法治政府”以及“怎樣建設(shè)法治政府”做出了鮮明而具體的回答，為新形勢下深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府指明了前進(jìn)的目標(biāo)和方向。全會提出要完善公眾參與政府立法機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度等。這些舉措與實質(zhì)法治的內(nèi)在追求共同構(gòu)成推動行政法治轉(zhuǎn)型的積極探索。

審視20多年來我國行政法治的變化，不得不承認(rèn)，中國政府的行為方式和理念經(jīng)歷 “大變局”。在此過程中，中國政府“摸著石頭過河”，從“無法可依”走向“有法可依”，基本形成了中國特色社會主義的行政法律體系；從“以法行政”走向“依法行政”，基本實現(xiàn)了中國特色社會主義的形式法治。黨的十八屆四中全會提出“全面推進(jìn)依法治國”，進(jìn)一步加深了對法治的理解。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。”[9]中國已將行政法治融于法治國家建設(shè)，在法治新常態(tài)的當(dāng)下，必將駛向?qū)嵸|(zhì)法治的新領(lǐng)域，開拓依法行政的新境界。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）