周珂 林瀟瀟

【摘要】北歐國家環(huán)境政策的先進程度在世界范圍內(nèi)處于領(lǐng)先地位。上個世紀70年代，北歐國家開始系統(tǒng)治理環(huán)境問題。其后，該地區(qū)環(huán)境政策的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段——命令控制型時期、市場型政策廣泛發(fā)展時期、氣候治理興起時期以及新市場型政策措施時期。北歐國家的經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境改善，與各種市場型環(huán)境政策的采取有著密切的聯(lián)系。由末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)社會綠色增長，北歐國家的發(fā)展經(jīng)歷為各國提供了良好的示范。命令控制型政策無法適應(yīng)我國日漸嚴峻的環(huán)保需求，可以借鑒北歐國家所采取的對環(huán)保行為的鼓勵不設(shè)上限的市場型政策。

【關(guān)鍵詞】北歐國家 ?環(huán)境政策 ?綠色增長

【中圖分類號】X506 ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

挪威、瑞典、芬蘭、丹麥以及冰島等北歐五國，由于地理位置相近、氣候環(huán)境相似、民族文化類同、歷史上存在長期的交往、且在近現(xiàn)代于多個領(lǐng)域廣泛開展合作及共同行動，這五個國家在國際社會上往往被作為一個緊密的“共同體”來看待。北歐國家自然稟賦豐富，但自然環(huán)境也相對敏感，在現(xiàn)當代曾爆發(fā)過水體、土壤酸化、海洋、湖泊富營養(yǎng)化、地下水污染等環(huán)境問題①。隨著當代環(huán)境意識的發(fā)展，北歐國家積極開發(fā)并執(zhí)行有關(guān)環(huán)境政策，在環(huán)境治理方面取得了令世人矚目的成果。

北歐國家對環(huán)境問題開展系統(tǒng)性治理的歷史可以追溯到上個世紀70年代，其時，北歐國家針對日益嚴重的水體、空氣、土壤乃至噪聲等方面的污染問題，制定政策、開展行動。而隨后，以市場型措施的廣泛采用、氣候變化問題的產(chǎn)生、新型市場型措施的興起等為標志，北歐國家環(huán)境政策措施的發(fā)展可以被分為四個階段。②

針對大型工業(yè)排放源進行規(guī)制。相較于20世紀五六十年代而言，在該時期，源自大型工業(yè)排放源的地方性環(huán)境問題系統(tǒng)性爆發(fā)，給當?shù)丨h(huán)境要素造成嚴重的污染，形成了許多“污染重鎮(zhèn)”。為此，大多數(shù)北歐國家成立本國的環(huán)境保護部，將環(huán)保工作的關(guān)注重點放在了大型工業(yè)排放源治理方面。③各國當局在對當?shù)丨h(huán)境承載力加以評估的基礎(chǔ)上，以排污許可的方式賦予各個污染排放源排污權(quán);根據(jù)環(huán)境評估的結(jié)果，考慮采用的清潔技術(shù)種類、排污設(shè)施技術(shù)參數(shù)等情況，對各工廠排放削減目標進行了計算及規(guī)定。各個規(guī)制對象被給予了充足的時間改良自身投資經(jīng)營方式、執(zhí)行前述要求。該類措施也被提升到更高的產(chǎn)業(yè)層面。

當時挪威的造紙業(yè)改革就是其中的例子。在挪威，為達到控制污染的目的，小型、低效、污染嚴重的造紙工廠被關(guān)閉，代之以數(shù)量更少、規(guī)模更大并裝備最新減排設(shè)備及技術(shù)的大型企業(yè)。整個產(chǎn)業(yè)被賦予了進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的充足時間。再者，為保證公眾參與而被廣泛采用的聽證對于許可制度具有重要意義，該程序允許當?shù)鼐用翊碜陨砝?，對擬議減排項目表達己方觀點。

在政策推行之初，由于監(jiān)管具有較大難度，許可僅針對為數(shù)不多的排放類型，且要求相對簡單，往往只在年排放量或周排放量層面做出規(guī)定。其后隨著監(jiān)管水平的提高，許可制度對規(guī)制對象的要求變得更為復(fù)雜且嚴格。④同時，許可程度的確定標準，也從污染源的排放規(guī)模更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤江h(huán)境的承載能力。此外，為了滿足相應(yīng)歐盟指令的要求，在北歐國家中，國家級環(huán)境標準漸漸取代了地方環(huán)境標準，對工業(yè)排放源做出指導與限制。

必須指出的是，具體排污許可程序花費不菲、耗時頗巨，而且僅能針對小部分工廠或設(shè)施，控制范圍有限。因此，在許多國家，該做法逐漸被一般性行業(yè)規(guī)范及標準、排污限值、生產(chǎn)過程規(guī)制等措施所替代。如今，北歐國家僅在針對大型、重點企業(yè)地區(qū)性排放等少數(shù)情況下，施用具體排放許可。⑤

少數(shù)市場型政策措施在實踐中被采用。在本時期，大多數(shù)北歐國家采用了數(shù)量有限的市場型政策措施，比如消費稅。消費稅最初目的在于增加財政收入，然而，針對汽油、礦物油、電等消費的稅目也能對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響⑥;針對玻璃制飲料瓶、報廢車輛等方面，采取“押金—返還”機制（deposit refund systems）;公共服務(wù)收費，收費針對自來水使用、污水處理，收取的資金被用于提供該方面公共服務(wù)、以及資助有關(guān)污染治理行動。⑦

挪威在1970年開始對燃油中的硫含量征稅，開征該稅主要基于環(huán)境目的，為北歐國家中之首例。該稅目與針對含硫燃油的使用規(guī)范、燃油硫含量質(zhì)量標準、大型企業(yè)的硫排放許可等措施共同作用。該做法首開多種措施針對同一環(huán)境問題之先河。瑞典在20世紀80年代開征了一些行政管理稅（administrative tax）及產(chǎn)品費（product charge）。但是，由于其征收比率較低、設(shè)計方式較為原始，對環(huán)境治理的積極影響較為有限。

漁業(yè)在北歐經(jīng)濟中扮演著重要角色。為了保證捕撈漁業(yè)資源的可持續(xù)，所有北歐國家對漁業(yè)捕撈量的管理控制有著很長的歷史，傳統(tǒng)的作法是根據(jù)捕魚業(yè)者的歷史捕撈量來確定配給其一定量的不可交易的年度捕撈配額，從而對總捕撈量進行分配。

冰島的漁業(yè)資源管理政策。冰島是最早在世界上推行漁業(yè)可交易捕撈配額（individual transferable quotas， ITQs）的國家之一。1979年，該措施針對青魚捕撈實施并獲得了捕魚業(yè)者的支持，從而在1984年得以推廣到針對其他魚種的捕撈中。冰島漁業(yè)由此獲得大量效益。

根據(jù)北歐部長理事會有關(guān)報告的描述：有關(guān)機關(guān)根據(jù)基于第三方研究機構(gòu)“海洋研究中心”（Marine Research Institute）的科學建議確定年度總捕撈量，并根據(jù)各條漁船特定三年內(nèi)的平均捕魚量確定各自的捕撈配額，從而將捕撈總量分解落實到各個業(yè)者;在特定條件下，捕撈配額可以在配額所有人之間交易如有業(yè)者用盡其配額希望繼續(xù)進行捕撈，那么他必須向其他漁船購買相應(yīng)的配額。另外，如當年配額并未用盡，不超過總配額20%的配額可以結(jié)轉(zhuǎn)保留到下一年度，而下一年度配額的5%可以提前預(yù)支;在監(jiān)管方面，在船只上裝備有特定儀器設(shè)備，向衛(wèi)星發(fā)送電信號、以確保對其相應(yīng)情況的實時監(jiān)控。同時，一年中有兩次登船檢查，由特派的監(jiān)督人員跟船出海對配額使用情況進行監(jiān)督。所有捕撈情況必須在船只上岸后即時上報登記。據(jù)此，海洋研究中心對每艘船只的位置及其捕撈情況，有較好的掌握;通過漁業(yè)理事會（Directorate of Fisheries）的網(wǎng)站，捕魚業(yè)者能夠?qū)唧w到日期、魚種的漁獲上市信息有詳細的了解，從而決定出?；蛐菹?、以及是否購買、出售或結(jié)轉(zhuǎn)配額。有關(guān)配額變化、漁獲捕獲、上市等信息都會在網(wǎng)絡(luò)上顯示以便查閱。其核心理念在于讓市場引導業(yè)者作出決策;業(yè)者需要就自身捕獲的每噸漁獲繳納一定費用，這些資金被納入旨在推動漁業(yè)部門合理化發(fā)展的基金中。⑧

基于該機制，配額所有者可以像對待自己的財產(chǎn)一樣使用、出租或出售屬于自己的配額。如今，許多業(yè)者不必進行實際采補，僅依靠出售免費分配的捕撈配額就獲得了大量收益。而對于行業(yè)新人而言，則較難獲得其開始漁業(yè)活動所必須的有關(guān)證書及配額。因此，從事捕撈的船只的數(shù)量得以降低?，F(xiàn)在，冰島不再為過量捕撈的問題所困擾，同時，單位船只捕撈量大幅增加，整個漁業(yè)行業(yè)朝著集中化方向發(fā)展。但是對此，也有人指出，從長遠的角度看，在其未負擔相應(yīng)代價的情況下，漁業(yè)捕撈權(quán)向個別主體集中，排除了他人進入該行業(yè)的可能，有失公平。⑨

自然保護。北歐國家的自然風景及瀕危野生生物保護工作起步較早。1909年，瑞典建立了歐洲第一個國家公園，此后，大多數(shù)北歐國家紛紛在上個世紀五六十年代進行跟進?，F(xiàn)今，北歐國家中的許多土地被以國家公園或其他保護區(qū)形式所保護。對于一些人口稠密的工業(yè)化國家而言，國家公園更多地被作為人文景觀來對待，為了保證公眾的參觀游覽需要，對其及其周邊領(lǐng)域進行了一定人為干涉。北歐國家強調(diào)國家公園必須以原始的形態(tài)對其自然環(huán)境加以保全。但與之相應(yīng)的是，與其他國家不同，多數(shù)北歐國家允許公眾免費游覽參觀私人所有的污染居住區(qū)域。⑩

另外，北歐國家對瀕危物種的關(guān)注也有較長的歷史。1970年前后，斯堪的納維亞半島上的狼群受到了保護，至此，野生動物數(shù)量開始有所回復(fù)。此后，北歐國家廣泛參與生物多樣性保護國際公約，確定了瀕危物種“紅名單”。但是，如何對瀕危物種進行有效保護仍是北歐國家面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

空間計劃（Spatial planning）及環(huán)境影響評價。早在20世紀70年代以前，多數(shù)北歐國家便擁有了較為完善的城市土地利用的規(guī)范體系。但隨后的城市擴張進一步導致了土地利用的緊張關(guān)系，有鑒于此，北歐國家開始采取空間計劃的形式對土地利用進行嚴格的規(guī)劃?？臻g計劃又分為地區(qū)計劃、市政計劃及國家計劃。公眾參與在空間計劃過程中起到核心性作用。公眾通過參加聽證會或其他同類活動，表達其對擬議土地利用方案的觀點。當由于土地利用引起的矛盾產(chǎn)生時，比如對因?qū)嵤┐笮偷慕ㄔO(shè)項目而遭受損失的利害關(guān)系人進行補償?shù)仁乱水斒氯碎g難以達成一致，該沖突將被移交法院裁斷。?

20世紀七八十年代，作為空間計劃體系的一部分，北歐國家立法要求對大型建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價。法律要求開發(fā)者對建設(shè)項目潛在的積極、消極影響進行全面地預(yù)測、評估，并提出消除消極影響的方案。在評價過程中，應(yīng)當以公開會議或其他咨詢程序的形式，保證有關(guān)利害關(guān)系人有機會參與評價、發(fā)表意見，并有權(quán)對環(huán)境評價報告草案進行建議。后來，為了符合歐盟戰(zhàn)略環(huán)評指令（EU SEA Directive）的要求，北歐國家推動了戰(zhàn)略環(huán)境評價制度。該制度要求在新的計劃、政策或規(guī)劃實施前對其潛在的環(huán)境影響進行全面評價，其有助于提高有關(guān)政策措施的環(huán)境關(guān)懷。?

環(huán)境政策在新領(lǐng)域的廣泛發(fā)展（20世紀80年代）

通過前一時期的實踐，北歐國家逐漸認識到，主要倚仗技術(shù)規(guī)制進行的傳統(tǒng)規(guī)制方式，環(huán)境激勵單一、預(yù)防污染有限、且經(jīng)濟代價巨大，局限性十分明顯。到了上個世紀80年代，由于現(xiàn)實的需要，北歐各國對環(huán)境政策的經(jīng)濟性提出要求，因此，各國開始轉(zhuǎn)向市場型政策尋求環(huán)境問題的解決方案。與此同時，許多環(huán)境問題表現(xiàn)出區(qū)域性乃至全球性的特點，這些環(huán)境問題的有效解決有賴于相應(yīng)國際合作的開展。這些情況推動環(huán)境政策往新的領(lǐng)域及方向發(fā)展。

積極開展國際合作。在歐洲經(jīng)濟委員會遠程跨界空氣污染公約框架下簽訂的《赫爾辛基議定書》是排污削減方面國際合作的最早努力之一。該議定書要求各國在硫排放方面，至1993年削減至相當于1980年水平的30%。但是由于其無視各國排放規(guī)模、減排成本的不同而要求各國平均分攤減排任務(wù)，該議定書并未獲得積極反響。其后，1994年的奧斯陸議定書針對前者的上述缺陷進行了調(diào)整，根據(jù)各成員國具體自然容忍程度及各污染排放國具體減排成本等不同情況，對各國的治理義務(wù)進行了區(qū)別規(guī)定。該國際合作的進步，體現(xiàn)了治理措施的經(jīng)濟性在國際條約中受到廣泛強調(diào)。

另一個在歐洲經(jīng)濟委員會公約框架下的國際合作案例，是1988年在保加利亞索菲亞簽署的氮氧化物議定書（NOx Protocol），其要求有關(guān)各國到1994年底將氮氧化物排放量控制在1987年水平。各國可以自由選擇有效的政策工具以履行各自的議定書義務(wù)。值得一提的是，在此之前，對燃油硫含量征稅已在北歐國家得到較為廣泛的實踐。但是，由于設(shè)立稅收等財政手段被認為具有較高的行政成本及較為復(fù)雜的操作程序，硫、氮氧化物及其他大氣污染物的排放治理主要采用的仍是直接控制的方式。

2000年簽署的哥德堡議定書替代了前述議定書，集中為各國設(shè)定了有關(guān)排放目標，該議定書要求各國到2010年為止，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、揮發(fā)性有機化合物（VOC）及氨（NH3）的排放量不得超過1990年的排放水平。

而1974年簽署、1980年生效的《赫爾辛基公約》，將波羅的海及其周邊地區(qū)的所有污染源置于統(tǒng)一國際條約的調(diào)整之下。1992年，各國訂立了《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護公約》（Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area），涉及與波羅的海接壤的所有國家。對有關(guān)人類活動進行生態(tài)規(guī)制的《波羅的海行動計劃》（Baltic Sea Action Plan，BSAP），是該一攬子行動中的一部分。北歐國家是前述波羅的海水體質(zhì)量綜合治理措施的積極推動者。

作為“奧斯陸—巴黎”委員會（OSPAR Commission）框架下的宣誓，1984年啟動的《北海宣言》（North Sea Declarations）宣示了丹麥、挪威、瑞典等北海沿岸國家削減對北海的農(nóng)業(yè)、污水業(yè)及工業(yè)磷、氮排放的意愿。前述國家此前普遍運用直接控制手段限制此類排放。1984年，瑞典開始對氮肥、磷肥征稅，同時采用價格費。同時期，丹麥也開征了肥料稅。這些稅目最初的主要目的在于減少地下水污染，后期則在北海污染防治領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。后來，《北海宣言》的規(guī)制對象被擴大到了部分危險物質(zhì)。

長期以來，北歐國家簽訂了許多環(huán)境保護國際條約，這些國際條約在很大程度上影響了本國環(huán)境政策的發(fā)展。?

廢棄物處理措施的開展?！把航稹颠€”制度。大多數(shù)北歐國家早在上個世紀五六十年代即開展了針對玻璃制飲料瓶等的“押金—返還”制度。到80年代，塑料瓶被納入該措施的適用范圍內(nèi)，個別國家還對鋁制容器采取該措施。其后，“押金—返還”措施進一步發(fā)展，被廣泛用于廢油、報廢車輛回收處理領(lǐng)域。

使用費制度。收取相應(yīng)使用費也被北歐國家廣泛用于城市垃圾回收處理，以作為開展此類公共服務(wù)的經(jīng)費來源。使用費一般采用統(tǒng)一費率，但也有個別產(chǎn)品按照規(guī)格或質(zhì)量收取不同的使用費。?

行為許可制度。上個世紀80年代，諸如垃圾焚燒引起大氣污染、垃圾填埋引起土地、水體污染等源自都市、工業(yè)廢棄物的環(huán)境問題引起了國際社會的廣泛關(guān)注。就此，各國參照大型工業(yè)排放源直接規(guī)制的經(jīng)驗，針對垃圾焚燒及垃圾填埋設(shè)定相應(yīng)的行為許可。具體而言，該類措施的表現(xiàn)形式主要有，針對垃圾焚燒設(shè)施產(chǎn)生的一些危險物質(zhì)設(shè)定排放限值、針對垃圾填埋設(shè)定污水收集及甲烷排放的技術(shù)要求等。

“源頭削減”措施。關(guān)于“從源頭削減廢棄物”的觀點引起了普遍重視。各國發(fā)展出了一些鼓勵物質(zhì)回收利用、節(jié)能利用的基礎(chǔ)措施。據(jù)此，為減少產(chǎn)品包裝的使用，丹麥和瑞典先后對其征稅。

物質(zhì)能量循環(huán)利用。一些歐盟指令成為制定垃圾處理政策的重要依據(jù)。這些歐盟指令設(shè)定了相應(yīng)的物質(zhì)、能量循環(huán)利用目標，并禁止以填埋方式處理可降解垃圾。近些年來，溫室氣體減排代替地方環(huán)境問題治理，成為了垃圾處理措施的主要關(guān)注點。

生產(chǎn)者責任制度。80年代間，北歐國家政府與其國內(nèi)的生產(chǎn)者、進口商就生產(chǎn)者責任問題進行了多次談判，并形成一系列協(xié)議。這些協(xié)議要求報廢車輛、輪胎、電池、包裝、報紙、電子電器產(chǎn)品等領(lǐng)域的生產(chǎn)商，在其生產(chǎn)的產(chǎn)品被棄置后，對之進行回收處理。這些措施旨在減少垃圾體量，促進物質(zhì)回收利用以及鼓勵產(chǎn)品可持續(xù)化。生產(chǎn)商或進口商一般會在銷售產(chǎn)品時，向購買者收取一定的收集處理費用。

垃圾處理稅。北歐國家普遍對垃圾焚燒及填埋征收垃圾處理稅。丹麥在1990年開征此類稅費，是采取行動的第一個國家。芬蘭緊隨其后，于1996年啟動相應(yīng)措施。挪威和瑞典則在1999年完成該方面工作。在丹麥、挪威與瑞典，該稅目既針對傳統(tǒng)垃圾，也針對工業(yè)垃圾。個別國家基于填埋地點環(huán)境質(zhì)量、廢棄物碳含量或焚燒設(shè)備的實際排放等方面的區(qū)別進行分型化征稅。

治理危險化學物質(zhì)污染。北歐國家具有領(lǐng)先世界的化學品管理水平。在上世紀80年代，針對生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的對諸如重金屬或其他有毒物質(zhì)的危險固廢進行管理控制是前述北歐大型工業(yè)排放源排污許可制度的重要內(nèi)容。盡管該舉措曾產(chǎn)生較大的積極效果，然而，也存在著管理盲區(qū)，源自消費者使用行為的危險物質(zhì)無法通過對生產(chǎn)設(shè)施的規(guī)制加以有效控制。舉例而言，生活中，對含鉛電池、含鉛汽油、獵槍鉛彈以及含汞溫度計等的使用或棄置，均可能導致釋放內(nèi)含的有毒有害物質(zhì)，極易造成地方性、區(qū)域性乃至全球性環(huán)境污染，危害不容忽視。

為治理危險化學品，北歐國家提出了兩項基本原則：

其一，積極開發(fā)環(huán)境友好型產(chǎn)品替代具有潛在危害的產(chǎn)品。

其二，即使在風險性質(zhì)、危害程度尚未確定的情況下，也必須采取預(yù)防措施?；诖税l(fā)展出了一系列具有針對性的命令性、志愿性的規(guī)制措施，內(nèi)容涉及教育、技術(shù)指導、稅費、禁令、淘汰等多個方面。這些措施的實施有助于從長遠角度削減由危險化學物質(zhì)造成的環(huán)境危害，并加速確定危險化學品削減的優(yōu)先順序。除此以外，在該領(lǐng)域也采取了一些諸如含鉛電池的強制回收、牙醫(yī)診所汞化物收集事務(wù)強制托管等特殊舉措。

另外，通過編制化學品清單幫助政府或商業(yè)主體進行有關(guān)決策，也是北歐環(huán)境政策的一個特色。政府與商業(yè)主體、收購機構(gòu)合作，幫助后者在工作過程中避免接觸、使用列載于清單上的有毒有害化學物質(zhì)。同時，部分國家通過提供技術(shù)支持或啟動示范項目的方式，幫助企業(yè)開發(fā)環(huán)境友好型替代產(chǎn)品。這類制度也對禁令及淘汰措施的實施有很大幫助。再者，為保護本國環(huán)境、并與國際標準相協(xié)調(diào)，北歐國家積極參與諸如“歐盟化學品管理框架”（EU chemicals management scheme， ?REACH）下開展的國際合作。

治理交通、農(nóng)業(yè)污染。多數(shù)國家在很早之前便對機動車購買、保有及燃料使用征稅，可見，交通是消費稅的早期目標之一。20世紀七八十年代，隨著機動車數(shù)量的增多，采取措施控制此類排放變得十分必要。雖然，由于北歐國家在國際汽車市場上僅占較小的份額，該地區(qū)對全球新增機動車排放的影響有限，但是，控制燃油中的有害物質(zhì)、限制機動車使用仍是北歐環(huán)境政策的關(guān)注重點。瑞典對生物燃料的開發(fā)、混合動力汽車生產(chǎn)銷售進行了大力投資。而多數(shù)國家對含鉛汽油征稅，對含硫柴油、汽油設(shè)定稅目并規(guī)定規(guī)范，對私家車的氮氧化物排放設(shè)定排放標準、并要求安裝符合環(huán)保標準的尾氣處理裝置。

農(nóng)業(yè)活動、家庭生活及個別工業(yè)活動容易產(chǎn)生諸如含氮化合物、含磷化合物等營養(yǎng)物質(zhì)，這些物質(zhì)被排放入淡水或海洋將對當?shù)啬酥羺^(qū)域環(huán)境造成嚴重損害。調(diào)查顯示，如今波羅的海缺氧區(qū)域的面積是上世紀60年代的4倍，海水富營養(yǎng)化的形勢表現(xiàn)出前所未有的嚴峻。為了改善這一情況，各國通過立法對農(nóng)業(yè)活動進行了相應(yīng)調(diào)整，并通過直接限制及稅收的形式控制殺蟲劑及化肥的使用。

環(huán)境標記（Environmental labelling）機制。1989年，北歐理事會啟動了北歐生態(tài)標記計劃（Nordic Ecolabelling Scheme），即天鵝標記（Swan label）計劃。該計劃由挪威與瑞典首倡，芬蘭、冰島及丹麥分別于1990年、1991年、1998年加入。相對的，歐盟生態(tài)標記計劃則在1992年開展，其目的之一在于取代既存的國家或區(qū)域生態(tài)標記，成為歐盟地區(qū)統(tǒng)一且唯一的生態(tài)認證。但這一目標并未實現(xiàn)。

至2008年，在歐盟領(lǐng)域內(nèi)，共存在包括歐盟生態(tài)標記、天鵝生態(tài)標記在內(nèi)的15個國家生態(tài)標記體系。這些生態(tài)標記體系旨在對一些相對于普通產(chǎn)品而言產(chǎn)生環(huán)境不良影響較少的商品或服務(wù)頒發(fā)生態(tài)標志。所有的生態(tài)標記計劃都是自愿性的，其向消費者傳達的信息是，通過本措施科學、嚴格程序認證的產(chǎn)品或服務(wù)相對于同類而言更為環(huán)保。該措施有助于推動產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)的環(huán)境友好化轉(zhuǎn)型，減輕環(huán)境壓力。

發(fā)展至今，北歐天鵝生態(tài)標記體系與歐盟生態(tài)標記體系非常相近。二者由同一秘書處操作運行，且認證對象中包括了18種重疊的產(chǎn)品類型，此外，二種體系對同一產(chǎn)品類型的認證標準非常接近。必須指出的是，北歐天鵝生態(tài)標記體系中包括的產(chǎn)品類型較歐盟生態(tài)標記體系的兩倍為多。

北歐多次對其生態(tài)標記體系進行評估，最近一次評估發(fā)生在2008年。評估結(jié)果表明，總體而言，該體系運行良好，采納生態(tài)標志的產(chǎn)品及其業(yè)者從中獲得較大收益。北歐天鵝生態(tài)標記包含了健康、質(zhì)量、環(huán)保等要素，在引領(lǐng)北歐地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)消費的過程中發(fā)揮著積極作用，產(chǎn)生了實際效果。

2001年，“共同生態(tài)管理與審計計劃”（Community eco-management and audit scheme， EMAS）啟動。該計劃同樣也是自愿性的，旨在幫助企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)流程，減輕環(huán)境不利影響并提高資源利用效率。

氣候治理的興起（20世紀90年代）

碳稅制度的實施。20世紀80到90年代期間，許多國家開始關(guān)注人為溫室氣體排放所導致的全球變暖問題。北歐國家較早啟動溫室氣體減排工作。在90年代初期，除冰島以外的所有北歐國家都開始對化石燃料征收碳稅，其中，芬蘭于1990年征稅，是第一個落實該行動的歐洲國家。其后，在經(jīng)歐盟批準后，瑞典與丹麥分別于1991年、1993年及時跟進。在冰島，水力及地熱是能源利用的主要形式，但如今，該國也在交通等有關(guān)領(lǐng)域?qū)剂险魇仗级悺?/p>

碳稅一般以家庭或通行活動中使用的油類產(chǎn)品為征收對象，在此情況下，為避免稅負過重，既存的相應(yīng)消費稅往往被下調(diào)。另外，由于北歐之外的國家并不歡迎此類做法，為避免對國際競爭造成不良影響，在開征之初，碳稅稅率一般較低且存在多種稅收免除情形。在經(jīng)過一段時間的實踐后，瑞典下調(diào)了稅率較高的針對工業(yè)的“碳—能源結(jié)合”稅（combined carbon-energy taxation）;自1993年開始，丹麥對工業(yè)二氧化碳排放的征稅十分慎重，直到2000年才漸漸提高稅率;至于挪威，其自始未對源自工業(yè)的二氧化碳排放征稅。但由于應(yīng)對全球變暖的緊迫性日益凸顯、且碳稅制度在北歐以外的其他國家表現(xiàn)出一定成功經(jīng)驗，從總體上來說，自90年代以來，北歐四個實施碳稅的國家的碳稅稅率呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。必須指出的是，碳稅的征稅對象并不總是燃料中的碳含量，而且某些燃料及排放源仍是該稅目的豁免對象。

北歐國家：共同行動的倡導者。北歐國家推動溫室氣體減排全球合作的意愿十分強烈。由于在本區(qū)域內(nèi)部進行減排效率低下，北歐國家很早就開始資助發(fā)展中國家的減排行動，并研究以北歐部長理事會或其他平臺為媒介推動共同減排行動的方法。

1992年簽署、1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為減緩氣候變化國際合作奠定了重要基礎(chǔ)。其框架下的《京都議定書》對工業(yè)化國家設(shè)定了各自的階段性減排目標。對于丹麥、芬蘭、瑞典這三個北歐的歐盟成員國而言，其減排目標通過歐盟內(nèi)部談判被進一步分化。而冰島和挪威尚不必承擔強制減排義務(wù)，兩國被允許在2008年至2012年期間，溫室氣體排放量相對1990年水平分別增加11%與1%。

為執(zhí)行減排目標，議定書允許各國通過聯(lián)合履約機制（Joint Implementation Mechanism）或清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism），贊助、協(xié)助他國的減排行動。這對履行條約義務(wù)而言具有十分重要的意義，而北歐國家正是這些機制幕后的締造者、支持者。

此外，京都議定書允許附件一國家間進行排污權(quán)交易，該機制也為北歐國家所提倡。作為世界上最早建立碳排放交易體系的國家之一，2000年到2003年間，丹麥在發(fā)電業(yè)實施碳排放交易系統(tǒng)，并逐年削減許可制度設(shè)定的行業(yè)排放總量。

歐盟在2005年到2007年間規(guī)定了一項優(yōu)先于京都議定書承諾期的排放交易期間。該體系隸屬于歐盟排放權(quán)交易系統(tǒng)（European Emission Trading System， EU ETS），對象包括電力行業(yè)等能源密集型產(chǎn)業(yè)，其目標是使這些產(chǎn)業(yè)相對“正常運營”的情況降低排放量的15%。另外，歐盟的“三個20%”的目標，要求歐盟截至2020年減少20%的溫室氣體排放量、可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中占20%、能源效率增加20%。前述政策對未來北歐國家國內(nèi)有關(guān)政策的制定與實施具有重要意義。此外，歐盟可再生能源指令對各成員國、甚至挪威與冰島設(shè)定了可再生能源在本國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中所占比例所應(yīng)達到的目標。

市場型政策措施是最主要的溫室氣體減排手段。北歐國家主要采用市場型措施進行本國溫室氣體減排。排放權(quán)交易機制是歐盟排放權(quán)交易系統(tǒng)提供的主要政策工具。而對于燃油或其他能源的固定設(shè)施使用、交通等不適用排放權(quán)交易的領(lǐng)域，則主要依靠碳稅進行相應(yīng)規(guī)制。

稅收調(diào)整的領(lǐng)域也包括了二氧化碳以外其他溫室氣體排放。2001年，丹麥對全氟化碳、六氯化硫、氫氟碳化物等溫室氣體征稅，以減少其排放。而早在1989年，該國就對氯氟烴征稅。挪威自2003年起對氫氟碳化物及全氟化碳征稅，征稅對象是包含這些成分的物質(zhì)及產(chǎn)品。而再利用的氫氟碳化物、全氟化碳是稅收豁免的對象。

此外，挪威對特定工業(yè)部門的全氟化碳、六氯化硫排放實施談判議定（negotiated agreement）機制。這部分溫室氣體排放并未被歐盟排放權(quán)交易體系所涵蓋，而且為確保競爭力、當局也不愿對此設(shè)定稅收。談判議定機制是對該類物質(zhì)排放許可及稅費空白的補充。由于同樣的原因，源自諸如鋁制品生產(chǎn)等能源密集型行業(yè)的二氧化碳排放也既未被施以稅負，也不在歐盟排放權(quán)交易體系的適用范圍之內(nèi)。這樣的情況直到2013年這些排放類型中的多數(shù)被納入歐盟排放權(quán)交易體系之中才有所變化。而針對可再生能源產(chǎn)品及高能效利用方式的各種補貼對于碳減排具有十分重要的積極作用，被廣泛采取。

新市場型政策措施時期（21世紀至今）

在運行之初，市場型措施更多的是命令控制型措施的補充或附庸。自20世紀90年代以來，市場型措施受到了越來越多的關(guān)注，并在溫室氣體減排等領(lǐng)域進行了越來越多的實踐，發(fā)揮著愈漸重要的作用。然而，通過開發(fā)新措施、改良既有措施的方式，市場經(jīng)濟性措施仍有發(fā)展的空間。歐盟排放權(quán)交易體系在21世紀開始運行，這對包括北歐國家在內(nèi)的參加國都具有十分重大的意義。

瑞典、挪威的氮氧化物稅費。1992年，為治理酸化及超限排放問題，瑞典對大型固定火力發(fā)電設(shè)施的氮氧化物排放收取費用。該氮氧化物費對設(shè)備運營排放限值制度具有補充作用。1997年起，該項費用的收費對象擴大到了所有年產(chǎn)能超過25千兆瓦時的火力發(fā)電設(shè)施。制度實施之初，其收費標準是每公斤氮氧化物排放收取40瑞典克朗，2009年該項費率上調(diào)至50瑞典克朗每公斤。收取的資金將以基金形式，以各設(shè)施產(chǎn)能在總產(chǎn)能中所占比例為依據(jù)返還給繳費設(shè)施，也就是說，產(chǎn)能效率高的設(shè)備運營者將會從此“收費—返還”機制中受益，而產(chǎn)能效率低的設(shè)備運營者是凈支付方。該基金的設(shè)立有助于緩解可能對市場競爭造成的扭曲。由于其具備良好的、創(chuàng)新性的鼓勵減排及技術(shù)研發(fā)效果，瑞典氮氧化物排放費在國際社會中廣受好評。

為了在既存政策措施的基礎(chǔ)上，通過新設(shè)經(jīng)濟高效的制度履行哥德堡議定書所載本國義務(wù)，挪威于2007年對氮氧化物排放征稅。其征稅對象主要包括：裝備功率在750千瓦以上發(fā)動機的工程機械、產(chǎn)熱10兆瓦以上的引擎、鍋爐或渦輪、海岸或海上油氣開采燃燒裝置;納稅人的納稅義務(wù)在氮氧化物排放時產(chǎn)生。但是，對挪威與外國海港、空港間直航的船舶或飛行器、在國外海域進行捕撈作業(yè)的船只、與政府就氮氧化物減排達成環(huán)境協(xié)議的排放源等，免納氮氧化物排放稅;2008年，挪威環(huán)保部與14個同業(yè)公會共同簽訂環(huán)境協(xié)議，設(shè)立專項基金支持經(jīng)濟高效型減排措施，據(jù)此，那些投資開發(fā)執(zhí)行減排措施的設(shè)備及其運營者可以免繳氮氧化物排放稅;現(xiàn)在，該項稅收的稅率水平為每千克氮氧化物收取16挪威克朗，遠低于前述瑞典氮氧化物排放費的收費水平。為了使稅收不對行業(yè)發(fā)展造成太大沖擊，曾有大約4億挪威克朗被用于補償受征稅影響的企業(yè)。而隨著前述環(huán)境協(xié)議的簽署，此類補償費的額度相對以往有所下降。

無論是挪威或者瑞典，其做法都在努力避免傳統(tǒng)稅收可能損害經(jīng)濟效益的缺點。通過一定方式，在不過度損害減排意愿的前提下將費用以特定形式返還給繳納者，有助于使這類稅費獲得全體利害關(guān)系人的支持。但必須指出，二者的做法還存在一定區(qū)別：對瑞典而言，排放費與直接規(guī)制規(guī)范對氮氧化物減排共同發(fā)揮作用;而挪威僅通過此類稅收對氮氧化物排放進行規(guī)制。2010年，丹麥也引入了氮氧化物排放稅。

瑞典的交通擁堵稅。斯德哥爾摩實施交通擁堵稅以緩解斯德哥爾摩市中心附近周邊公路、街道的交通擁堵狀況，并減輕由于擁堵造成污染物排放可能對健康、環(huán)境造成的損害。這方面財政收入主要被用于補貼公共交通。該機制于2005年8月試運行，并在經(jīng)2006年進行的城市居民表決后、于2007年春正式運行。政府就一天中的不同時段規(guī)定了不同的稅率。2009年以前已完成注冊的環(huán)境友好型汽車直到2012年8月1日前能享受稅收豁免;而從2009年起新注冊的環(huán)境友好型汽車不再成為免稅對象。交通擁堵稅在納稅人申報個人所得稅時一并扣除，這樣的做法減輕了稅收可能對駕駛行為產(chǎn)生的影響。

分型化汽車稅。多年來，基于財政目的，除瑞典以外的北歐國家普遍對乘用車輛的購買或登記設(shè)稅。如今，該措施的目的轉(zhuǎn)為引導、鼓勵消費者購買能源效率、碳效率高的車輛。挪威在這一變革中處于領(lǐng)先位置，其經(jīng)歷為“如何通過調(diào)整財政稅收的設(shè)計達到環(huán)境目的”做出了良好注腳。

為減輕由汽車造成的環(huán)境不良影響，從1982年起，挪威汽車購買稅的計稅依據(jù)逐漸由車輛價格變?yōu)閮r格與車重相結(jié)合，這一轉(zhuǎn)變在1991年最終完成。1996年，機動車購買稅的計稅依據(jù)完全變?yōu)榘ㄜ囍亍⒐β?、排量在?nèi)的車輛環(huán)境特性。

在2006年，汽車登記稅通過按車重、排量及引擎規(guī)格計稅的方式，間接對二氧化碳排放征稅。而2007年，二氧化碳排量取代發(fā)動機排量成為計稅依據(jù)之一。自2009年起，登記稅對每公里里程二氧化碳排放量低于120克的低排放車輛進行稅收減免，而對每公里里程二氧化碳排放量高于250克的高排放車輛則征以重稅。此外，由電池或燃料電池驅(qū)動的電動汽車、氫燃料驅(qū)動機動車、氫燃料——電力混合動力車則不需繳納登記稅。而以濃縮乙醇為燃料的機動車及將來的混合動力車可以享受一定額度的稅收減免。針對摩托車、滑雪車的登記稅與機動車類似，也較為先進。

機動車購買稅則在2007年進一步改革，并直接導致柴油動力汽車在新增客車中所占比例增加、新增機動車單位里程排放量大量減少。有關(guān)當局指出，為了鼓勵低碳汽車的購買使用、增加高碳汽車的使用成本，在未來幾年將進一步推進有關(guān)稅收的稅率區(qū)別化發(fā)展。該變革同樣為混合動力車、電動汽車等提供了良好的使用環(huán)境。在未來，像電動汽車這樣的“零排量”機動車的生產(chǎn)使用水平將大大提高。

綠色證書。瑞典自2003年開始在本國電力行業(yè)推行綠色證書制度，要求可再生能源發(fā)電比例至少要達到一定程度。發(fā)電業(yè)者持有一定的綠色證書，其實際可再生能源發(fā)電產(chǎn)量、銷售額占總發(fā)電量、銷售額的比例，必須達到證書所載水平。為完成證書規(guī)定義務(wù)，可再生能源發(fā)電比例不足的業(yè)者可以向超額完成可再生能源發(fā)電目標的業(yè)者購買證書指標。2012年，挪威加入該體系，“瑞典—挪威”共同綠色證書體系宣告成立。

環(huán)境信息制度。環(huán)境信息有助于幫助人們在決策過程中考慮消費或生產(chǎn)的環(huán)境成本。在北歐，多種信息交流工具被廣泛采用，其中主要包括“產(chǎn)品溝通”（product-related communication）、“公共信息戰(zhàn)”（public information campaigns）以及“媒體溝通”（communication via the media）。而向生產(chǎn)者、消費者提供的有關(guān)如何增加能源儲備、提高廢棄物分類及循環(huán)利用程度等方面的信息，是溝通交流的主要對象。此外，有關(guān)新立法新規(guī)則、新“支持計劃”（support schemes）的信息也十分重要。信息措施往往與諸如補貼、立法等其他政策工具共同運用。

綠色政府采購（Green Public Procurement， GPP）。各級政府是產(chǎn)品與服務(wù)的重要購買者。近幾年，利用這種“采購權(quán)力”支持環(huán)境友好型產(chǎn)品與服務(wù)的做法在各國被廣泛推廣。北歐國家的政府采購量占到了其國民生產(chǎn)總值的16%。而對一些產(chǎn)業(yè)而言，公共主體是其最主要的買主，其中營業(yè)額巨大且可能對環(huán)境造成嚴重影響的主要有建筑工程、信息技術(shù)、清潔劑制造銷售、交通服務(wù)及機動車等產(chǎn)業(yè)。根據(jù)有關(guān)報告，所有北歐國家都已制定有關(guān)綠色政府采購或可持續(xù)政府采購的行動計劃。其中一些行動被立法所固定。在北歐國家，綠色政府采購是中央政府的強制性義務(wù)。對其他公共組織，比如地方當局而言，實施綠色采購屬于強烈推薦事項。在地方層面全面實施綠色采購，對各國而言都是個漫長而曲折的過程。

北歐部長理事會組織了多項有關(guān)綠色政府采購的調(diào)查研究。這些工作的著眼點包括歸納綠色政府采購優(yōu)點、為綠色政府采購提供實用的指導方針及標準、以及向歐盟及其成員國提供較為成熟的有關(guān)北歐經(jīng)驗。

北歐國家就綠色政府采購形成了一些“共同標準”。2009年，北歐部長理事會綠色政府采購指導小組（NCM steering group for GPP）建議歐盟委員會，在未來編制“面向更好環(huán)境的政府采購”通訊的過程中，在“共同綠色政府采購標準”章節(jié)參考北歐作出的這些標準集合。隨著綠色政府采購的廣泛實踐，為避免統(tǒng)一市場及泛歐盟競爭力減弱可能帶來的矛盾沖突，在未來應(yīng)協(xié)調(diào)歐盟成員國與非成員國的采購標準，使二者相互兼容。對相同的產(chǎn)品采用相同的采購標準，有助于在很大程度上減少執(zhí)行綠色政府采購的行政成本以及投標公司的負擔。

生態(tài)服務(wù)付費（payment for ecosystem services， PES）。為保全并改善環(huán)境生態(tài)服務(wù)能力，有條件自愿付費機制早在20世紀90年代即被北歐國家所采用。舉例而言，旨在增加生物多樣性、防治營養(yǎng)物質(zhì)滲漏的農(nóng)業(yè)行動計劃在北歐國家被普遍采用;生物多樣性保全及地下水保護行動計劃在丹麥、挪威、瑞典和芬蘭普遍存在;瑞典采用創(chuàng)新性支付行動計劃，利用紫貽貝（blue mussel）清理海岸水體中的營養(yǎng)物質(zhì);為緩解漁業(yè)壓力，漁船買斷行動計劃在丹麥、挪威實施;在芬蘭，還有為保護森林開展的森林采購行動，以及為治理水污染而對農(nóng)用土地開展投標行動。

生態(tài)服務(wù)付費機制的實質(zhì)，是一種附條件的行動承包活動。生態(tài)服務(wù)付費機制中，一個或以上的“買家”向一個或以上“賣家”支付一定費用，要求后者進行特定的環(huán)境質(zhì)量保證。費用上限取決于生態(tài)系統(tǒng)收益者的支付意愿，而土地管理者放棄其對土地享有的合法權(quán)利的代價、土地管理者執(zhí)行生態(tài)服務(wù)付費行動的成本則決定了付費的下限。具體“價格”可以由買賣雙方直接協(xié)商確定，而在政府或非政府組織基于公共墓地而充當賣家時，也可以采取固定支付法。

北歐綠色增長經(jīng)驗的借鑒意義

命令控制型治理的注意事項。命令控制型政策代表著最為傳統(tǒng)的環(huán)境治理方式。該類措施對管理水平的要求較低，且作用直接，見效快速，對于治理亟須改善的環(huán)境問題具有一定優(yōu)勢。但是，這類政策的局限性也較為明顯，其行政成本較大，經(jīng)濟代價顯著，容易對行業(yè)發(fā)展造成干擾。由于這些原因，治理環(huán)境問題不可專任命令控制型政策。在初步緩解環(huán)境問題后，應(yīng)當降低對命令控制型政策的依賴程度，引入其他類型的政策措施對其進行輔助。但必須指出，命令控制型政策的特性決定了其在今后較長的一段時間內(nèi)仍將是環(huán)境治理手段的主流。而對于一些不存在斡旋余地的“零容忍”環(huán)境違法行為，仍應(yīng)以強制手段對其進行控制。

市場型政策對實現(xiàn)綠色增長具有重大意義。市場型政策是實現(xiàn)減排目標及開發(fā)環(huán)境友好型產(chǎn)品、技術(shù)的有效工具。該類政策一般以特定形式的經(jīng)濟利益為承諾，吸引市場主體自愿采取符合環(huán)保要求的市場行動，經(jīng)過細心合理的設(shè)計與執(zhí)行，其將以最小的經(jīng)濟代價，給規(guī)制對象提供有效的激勵。其有助于促進資源的有效利用，并相對命令控制型政策而言更能為經(jīng)濟增長提供持續(xù)性的動力。此外，市場型措施能夠鼓勵市場主體通過開發(fā)環(huán)保技術(shù)達到減排增效的目的，為綠色技術(shù)革命奠定堅實的基礎(chǔ)。

在被規(guī)制對象完成強制規(guī)范所載目標之余，命令控制型政策往往無法提供進一步的激勵?？梢?，在這一方面，命令控制型政策是存在局限的，其無法“自行完善”以適應(yīng)日漸嚴峻的環(huán)保需求。而市場型政策則不然，更高水平的環(huán)保行動意味著更大程度的經(jīng)濟利益，其對環(huán)保行為的鼓勵不設(shè)上限?？梢哉f，北歐國家的經(jīng)濟社會增長對環(huán)境改善，與各種市場型環(huán)境政策的采取有著密切的聯(lián)系。

排污費與資源費是實現(xiàn)綠色競爭的重要手段。通過稅收、自然資源開發(fā)利用費、可交易許可等方式，對排污行為或資源過度開發(fā)行為收費，是實現(xiàn)綠色增長的重要手段。此類收費措施具有一定普適性，在抑制環(huán)境違法行為的同時，還能為政府治理環(huán)境籌集必要經(jīng)費，減少其財政壓力。另外，通過一定的再分配機制，這部分經(jīng)費還可以彌合由于稅收等規(guī)制措施造成的市場扭曲。而對新興經(jīng)濟體而言，這樣的機制還有著特殊的意義，這些財政收入可以被投入到需求迫切的社會發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域，諸如教育、健康、氣候變化適應(yīng)與緩解、消除貧困等。

采取行動消除公眾對市場型政策的顧慮。有觀點認為，交通擁堵的成因之一，是由于工作或生活的需要，在交通高峰時段人們除了駕車出行以外別無選擇。擁堵稅增加了人們的出行負擔，但卻難以減少用車數(shù)量。為消除這樣的反對意見，有必要對擁堵稅的設(shè)立目標以及實施效果進行說明：首先，擁堵費的實施在事實上緩解了高峰時段的擁堵狀況;其次，此方面的財政收入被用于發(fā)展公共交通。如果政策推行者對政策的利弊進行全面的分析、科學比較以及客觀積極的宣傳，那么，其將在很大程度上消除公眾對政策推行的顧慮。

積極嘗試補充性政策措施。應(yīng)當積極嘗試能夠?qū)γ羁刂菩驼?、市場型政策起到補充作用的其他政策措施。這類措施主要適用于未采取前述政策的領(lǐng)域或市場型政策無法發(fā)揮應(yīng)然激勵作用的領(lǐng)域，其表現(xiàn)形式主要有環(huán)境信息制度、生態(tài)標記及其他認證制度等。這類措施一般與市場機制相互配合，有助于改善當事人間的信息失衡，并可以通過一定方式為自愿完成環(huán)保目標的市場主體在市場競爭中確立優(yōu)勢地位。

注釋

包錫南：《北歐國家的環(huán)境問題和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護概況》，《環(huán)境科學動態(tài)》，1989年第12期。

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責 編/楊昀贇