史丹 李玉婷

【摘要】北歐是世界上經(jīng)濟最發(fā)達(dá)且最注重環(huán)境保護的地區(qū)之一。經(jīng)過長期的綠色政策體系建設(shè)和經(jīng)濟改革，北歐國家在綠色經(jīng)濟發(fā)展以及能源利用效率上都達(dá)到了世界領(lǐng)先水平。北歐四國在能源效率和低碳發(fā)展方面取得的成績，固然與其經(jīng)濟發(fā)展階段和水平有關(guān)，但更與其一直以來在能源政策、低碳政策等方面的不斷創(chuàng)新和探索密不可分。作為低碳、高效發(fā)展的代表性國家，北歐四國不斷提出新的能源效率和低碳發(fā)展目標(biāo)，其綠色發(fā)展的理念、經(jīng)驗和創(chuàng)新尤其值得中國借鑒和思考。

【關(guān)鍵詞】 低碳經(jīng)濟 ?能源政策 ?綠色革命 ?節(jié)能減排 ?稅收政策

【中圖分類號】 F110 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

北歐的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典是世界上經(jīng)濟最發(fā)達(dá)、福利保障最完善、人口密度較低的國家。在世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《全球競爭力排名2013～2014》中，丹麥、芬蘭、挪威和瑞典四國名列第15、第3、第11和第6位。北歐四國的人口規(guī)模僅與中國的臺灣地區(qū)相當(dāng)，但其人均GDP卻是臺灣地區(qū)的2.4倍，是經(jīng)合組織（OECD）國家水平的1.5倍，是中國的15倍。北歐四國均已完成工業(yè)化并處于較高的經(jīng)濟發(fā)展階段，其能源使用效率處于世界前列，其單位GDP能耗僅為OECD國家平均水平的80%、世界平均水平的44%、中國的17%;單位GDP碳耗僅為OECD國家平均水平的47%、世界平均水平的25%、中國的8%。（IEA，2011）北歐四國在能源效率和低碳發(fā)展方面取得的成績，固然與其經(jīng)濟發(fā)展階段和水平有關(guān)，但更與其一直以來在能源政策、低碳政策等方面的不斷創(chuàng)新和探索密不可分。作為低碳、高效發(fā)展的代表性國家，北歐四國不斷提出新的能源效率和低碳發(fā)展目標(biāo)，其綠色發(fā)展的理念、經(jīng)驗和創(chuàng)新尤其值得中國借鑒和思考。

北歐國家的能源結(jié)構(gòu)與能源強度變化

能源強度和碳強度變化。過去的30年中，北歐四國顯著減少了能源消耗，單位GDP能耗平均每年降低1.6%。特別是90年代中期以來，北歐四國能源消費強度下降速度較快（見圖1），單位GDP能耗平均降幅達(dá)到2.2%。目前，北歐四國單位GDP能耗僅為30年前的一半，且全部低于OECD國家的平均水平。四個國家中，丹麥因為工業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中比例相對較小，單位GDP能耗僅為其余三國的一半，其余3個國家能耗水平相當(dāng)。但四個國家能耗的下降趨勢基本是一致的。（Geller et al.， 2006）

碳強度不僅與能源強度相關(guān)，更與能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。1980年以來，北歐四國的碳排放強度也呈連續(xù)下降趨勢（見圖2），且一直低于OECD國家平均水平，年平均降幅約2.2%，降幅高于單位GDP能耗的降幅，這說明碳強度的下降除了能源強度降低因素外，還有能源結(jié)構(gòu)變化的貢獻，例如非化石能源比例的提高。與能源強度相似，80年代前期、90年代后期以來北歐四國碳強度的下降趨勢明顯，平均降幅分別為4.2%和2.6%。北歐四國中，芬蘭碳強度降幅最明顯，而挪威由于水電是其主要的能源供給來源，其碳強度一直處于較低水平，降幅也低于其他三個國家。

北歐國家能源結(jié)構(gòu)。表1呈現(xiàn)的是北歐四國的能源生產(chǎn)情況。其中，挪威能源資源豐富，為能源凈出口國，不僅擁有大量水電資源，而且還有北海、挪威海域以及巴倫支海范圍內(nèi)的大量油氣田，是歐洲天然氣的第二大供應(yīng)國，也是石油輸出國組織之外的第二大產(chǎn)油國，僅次于俄羅斯。得益于北海油氣資源的開發(fā)，丹麥由原來的能源凈進口國，變成以出口石油和天然氣為主的能源凈出口國，但由于缺乏煤炭資源，每年仍需進口大量煤炭用于發(fā)電。由于煤炭和油氣資源不足，芬蘭和瑞典需要進口大量的原油、煤炭和天然氣，是能源凈進口國，能源進口依存度分別為55%和38%。（IEA， 2011）

從終端能源消費結(jié)構(gòu)看（見表2），成品油、電力、生物質(zhì)能、熱力是北歐四國終端能源消費的主要品種，特別是生物質(zhì)能的利用比例高達(dá)13%，遠(yuǎn)高于世界平均水平，但天然氣和燃煤的比例相對較少。挪威由于水電資源豐富，電力在終端能源消費中的比例較高。從變化上看，北歐四國的煤炭和石油消費比例降低，熱力、生物質(zhì)能、天然氣和電力消費比重明顯提高。

從行業(yè)用能結(jié)構(gòu)看，北歐四國的工業(yè)、交通、居民和商業(yè)用能比例為3：2：2：1，工業(yè)仍是最大的耗能行業(yè)，平均比例約為30%，遠(yuǎn)低于中國同時期50%的水平。四國中，丹麥工業(yè)用能比例最低，約為20%。從變化上看，北歐四國工業(yè)耗能比重普遍下降，交通、居民和商業(yè)耗能比例提高，農(nóng)業(yè)耗能比例下降。

北歐四國的電量結(jié)構(gòu)差異較大，挪威和瑞典水電資源豐富，水電發(fā)電量比例分別高達(dá)95%和50%以上;芬蘭和瑞典作為有核電的國家，核電發(fā)電量比例均超過30%;煤炭僅在丹麥和芬蘭作為主要的發(fā)電能源，其發(fā)電量比例分別達(dá)到40%和20%。在其他發(fā)達(dá)國家比例較高的氣電僅在丹麥和芬蘭兩國有一定規(guī)模，發(fā)電量比例約為15%。此外，芬蘭、丹麥和瑞典均有相當(dāng)比例的生物質(zhì)能發(fā)電。從變化上看，煤炭、燃油發(fā)電量比例大幅縮減，而天然氣、風(fēng)電、生物質(zhì)能發(fā)電比例明顯提高。值得一提的是，丹麥自1990年以來，通過大力發(fā)展風(fēng)電、生物質(zhì)能、燃?xì)獾瓤稍偕茉矗瑢⑷济喊l(fā)電比例從90%降至40%，成為世界上風(fēng)電發(fā)電比例最高的國家之一。

低碳市場型政策體系的建設(shè)情況及評述

北歐在能源利用效率、綠色可持續(xù)發(fā)展上處于OECD乃至世界的前列，并且在原來的基礎(chǔ)上不斷取得新的進展與突破。這與北歐各國長期以來采取的可持續(xù)發(fā)展理念與環(huán)境政策密不可分。環(huán)境目標(biāo)最有效的實現(xiàn)方式是運用行政手段與經(jīng)濟手段相結(jié)合的政策組合體系，（EEA， 2005）北歐諸國的綠色實踐充分證明了這一點。經(jīng)過多年的綠色革命，四國逐漸形成了較為完善的低碳政策體系，為世界提供了綠色政策的范本。北歐在數(shù)項經(jīng)濟政策上開啟先河，其多元化政策工具的運用，如環(huán)境稅、補貼和排放交易機制等，形成了互為補充、相互促進之勢，使得北歐國家能以較低成本實現(xiàn)綠色發(fā)展。

節(jié)能減排稅收政策。稅收是實現(xiàn)節(jié)能減排的有效方法，主要的節(jié)能減排稅種包括能源稅、二氧化碳稅（以下簡稱“碳稅”）、二氧化硫稅等，其目的在于提高能源，特別是化石能源的使用成本，以及有害氣體和固體的排放成本，將其外部成本內(nèi)部化，即節(jié)能減排稅具有節(jié)能效應(yīng)以及能源替代效應(yīng)。另一方面，稅收資金可以為節(jié)能技術(shù)研發(fā)以及新能源的發(fā)展提供支持;通過稅收優(yōu)惠和稅收返還政策，可以對企業(yè)的節(jié)能減排行為進行鼓勵和引導(dǎo)。因此，節(jié)能減排稅也被稱為“綠色稅收”。作為最早征收節(jié)能減排稅的國家，節(jié)能減排稅對北歐四國能源需求的下降以及新能源的發(fā)展起到了重要促進作用，其政策的設(shè)計和實踐經(jīng)驗尤為值得借鑒。

丹麥從1977年開始對石油消費征稅，此后，能源稅范圍逐步擴大到了煤炭、天然氣和電力。1992年，丹麥在能源稅的基礎(chǔ)上開始對家庭用能征收碳稅，稅費高達(dá)每噸13.2歐元，并于次年將征收范圍擴大到工業(yè)領(lǐng)域，進一步抬高了終端能源消費價格和工業(yè)能源成本。例如，丹麥汽油價格和電價中稅額比例超過50%。在稅收的使用方面，主要用于降低居民的稅負(fù)以及為節(jié)能項目提供財政補貼。在稅收優(yōu)惠方面，丹麥的能源稅和碳稅對工業(yè)企業(yè)實施了較大的減免，使得稅負(fù)主要由終端居民用戶承擔(dān);此外，對于簽署了能效改善自愿協(xié)議的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。

芬蘭是世界上第一個推行碳稅的國家，1990年開始征收碳稅，稅率從開始的每噸1.2歐元逐步上升至目前的每噸20歐元以上。值得一提的是，低初始稅率減輕了碳稅改革過程中遇到的政治阻力。而且，芬蘭碳稅的征收方式從開始以能源中含碳量為依據(jù)，過渡到按含碳量和含能量確定，最后完全根據(jù)二氧化碳排放征收。稅收使用方面，芬蘭的碳稅收入直接進入財政預(yù)算。稅收優(yōu)惠方面，芬蘭在初始階段，對工業(yè)企業(yè)沒有實行特殊的碳稅優(yōu)惠政策，這種做法與其他國家截然相反，但也與其較低的初始稅率有關(guān)。但從上世紀(jì)90年代末開始，芬蘭政府對達(dá)到一定規(guī)模的高能耗工業(yè)企業(yè)給予85%的碳稅返還，以維護本國工業(yè)企業(yè)的競爭力。

瑞典緊隨芬蘭之后于1991年引入碳稅。其政策設(shè)計基本參考芬蘭模式：即征收范圍包括用于發(fā)電以外其他用途的化石能源，對于電力產(chǎn)品征收單獨的能源消費稅。瑞典是碳稅稅率最高的國家之一，初始稅率高達(dá)每噸40美元，隨后提高到每噸60美元。從1995年開始，瑞典對碳稅稅率進行了指數(shù)化，通過跟隨CPI變化與通貨膨脹掛鉤。稅收使用方面，瑞典碳稅也進入財政預(yù)算，用以補償個人所得稅下降造成的財政收入下降。稅收優(yōu)惠方面，同樣考慮到保護本國工業(yè)競爭力，從推行碳稅開始，工業(yè)企業(yè)的稅率被削減了50%，此外對于高耗能企業(yè)，政府還制定了額外的稅收優(yōu)惠措施。

挪威于1991年開始征收碳稅政策，征稅對象包括石油產(chǎn)品和煤炭產(chǎn)品，對于天然氣的使用不征收碳稅。挪威的碳稅平均稅率折合為每噸21歐元，不同類型的能源稅率不同。而在稅收優(yōu)惠方面，不同產(chǎn)業(yè)減免幅度不同，造紙、冶金和漁業(yè)稅收減免幅度較大，同樣是出于對本國產(chǎn)業(yè)競爭力的保護。

新能源與能效補貼政策。北歐四國除挪威外，其余三國均為歐盟成員，四國通過歐洲經(jīng)濟區(qū)有大量的合作。事實上，按照歐洲經(jīng)濟區(qū)（EEA）的規(guī)定，歐洲自由貿(mào)易區(qū)（EFTA）的國家包括挪威在內(nèi)都加入了歐盟的單一市場以及相關(guān)領(lǐng)域。因此，挪威也被要求遵守歐盟法規(guī)，需要將歐盟環(huán)境和能源政策領(lǐng)域的條例及指令納入國家政策制定的原則中。歐盟20-20-20目標(biāo)中規(guī)定了可再生能源占總能耗的比重以及能源效率各提高20%。此外，歐盟可再生能源指令還進一步明確了各成員國可再生能源占國內(nèi)能源供給和最終消費份額的目標(biāo)。因此，新能源與能效補貼政策也是北歐各國環(huán)境政策的重點，四國基于不同的國情，因地制宜地制定了調(diào)控措施。為了大力發(fā)展可再生能源并降低電熱生產(chǎn)過程中的碳排放，丹麥早在1992年便開始對天然氣、生物質(zhì)能以及風(fēng)能發(fā)電進行補貼。在新能源的開發(fā)和利用中，丹麥?zhǔn)淄骑L(fēng)能，采取了稅收優(yōu)惠和價格杠桿并用的方式。為了鼓勵對風(fēng)電的投資，丹麥政府在20世紀(jì)80年代初至90年代中期對風(fēng)機發(fā)電所得的收入一直沒有征稅。在電價政策方面，丹麥采用風(fēng)電與火電的差別定價，風(fēng)電由于成本高享有高入網(wǎng)電價。同時，政府還對風(fēng)電使用者實行補貼。在這些政策措施的引導(dǎo)和支持下，丹麥已成為風(fēng)能占發(fā)電量比例最高的國家，2011年達(dá)到近30%，到2030年將達(dá)到75%。近年來，為實現(xiàn)歐盟制定的2020年生物燃料使用占運輸燃料消耗10%的目標(biāo)，丹麥下調(diào)了對風(fēng)電的補貼力度而加大了對生物燃料的支持。例如，發(fā)電使用與供給天然氣網(wǎng)絡(luò)的沼氣可獲得高達(dá)15.42歐元/吉焦補貼。芬蘭則充分利用國內(nèi)豐富的森林資源，走出了一條生物質(zhì)能利用的成功之路。芬蘭生物燃料的主體為森林廢棄物、人造能源林以及造紙工業(yè)的副產(chǎn)品和殘余廢物。最主要的政策工具是2011年引入的上網(wǎng)電價補貼，補貼對象包括風(fēng)電廠、沼氣發(fā)電廠以及生物質(zhì)發(fā)電廠。符合要求的電廠可享受長達(dá)12年的最低電價補貼。例如，新的風(fēng)電廠、沼氣發(fā)電廠以及木材燃料發(fā)電廠可獲得83.5歐元/兆瓦時的最低電價保障，沼氣發(fā)電廠以及木材燃料發(fā)電廠還可分別額外獲得50歐元/兆瓦時和20歐元/兆瓦時的供熱補貼。其他政策工具包括投資補貼、研發(fā)補貼和退稅。例如，能源生產(chǎn)設(shè)備投資可獲得最多達(dá)總投資成本30%的補貼，新技術(shù)最高40%，各種促進可再生能源發(fā)展的研究則高達(dá)60%。如今，芬蘭全國大約有400個大中型能源工廠使用生物燃料發(fā)電供熱，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。2007年5月31日，世界上首座第二代生物柴油加工廠在芬蘭南部建成投產(chǎn)，年產(chǎn)量可達(dá)17萬噸。

瑞典政府也出臺政策大力推進各類新能源的開發(fā)和利用。最初瑞典的能源稅法將生物質(zhì)燃料完全排除在所有能源相關(guān)的稅收之外，雖然從2004年開始下調(diào)了減免幅度。此外，政府還以補貼政策鼓勵新能源。瑞典實施的與環(huán)境相關(guān)的補貼政策可以分為5類：資源相關(guān)補貼、能源相關(guān)補貼、減排補貼、交通相關(guān)補貼以及環(huán)境相關(guān)援助。2010～2012年，能源相關(guān)補貼和減排補貼合計達(dá)5.49億歐元，約占環(huán)境相關(guān)補貼總額的17%，是繼資源相關(guān)補貼與環(huán)境相關(guān)援助之后的第三大補貼類別。

挪威利用本國的水資源優(yōu)勢，經(jīng)過多年的努力已成為可再生能源利用的先鋒，可再生能源消費占能源總消費量的一半以上，2011年的水電發(fā)電比例高達(dá)95%。為促進可再生能源的發(fā)展，挪威政府于2002年成立了一個能源管理公司來專門負(fù)責(zé)能源生產(chǎn)及消費的補貼機制，成為政府提高能效與可再生能源供熱發(fā)電最主要的工具。政府通過該機構(gòu)向風(fēng)電、其他可再生能源與節(jié)能項目發(fā)放補貼，資金來源為居民支付的電稅和政府財政撥款。建筑節(jié)能項目最高可獲成本40%的返還，風(fēng)電和其他可再生能源則可獲得投資成本25%以內(nèi)的補貼。按照政府氣候工作白皮書的要求，從2012年開始為新技術(shù)開發(fā)項目融資，在2013年投入了300億挪威克朗用于新技術(shù)開發(fā)，到2020年這一數(shù)值將增加至500億挪威克朗。

排放交易體系。北歐國家是應(yīng)用市場型政策手段的先鋒，不僅率先發(fā)起了環(huán)境稅實踐，也是世界上最早實踐排放交易機制的地區(qū)。北歐的創(chuàng)新與實踐常常引領(lǐng)歐盟整體的政策導(dǎo)向，而歐盟的協(xié)議與綱領(lǐng)又極大地影響著包括北歐區(qū)域在內(nèi)歐洲的政策措施。丹麥?zhǔn)鞘澜缟系谝粋€實行碳排放交易的國家。為了實現(xiàn)《京都議定書》中規(guī)定的減排承諾，歐盟頒布了排放交易指令，在丹麥等國的實踐基礎(chǔ)上，歐盟全體（包括北歐四國）從2005年開始分階段逐步實施二氧化碳排放權(quán)交易制度，建立了統(tǒng)一的歐盟排放交易體系。歐盟排放交易體系的實施可以看作歐盟氣候政策的里程碑，是全世界第一個跨國溫室氣體排放交易機制，也是歐盟統(tǒng)一市場型環(huán)境政策的首次嘗試（TemaNord， 2006），對北歐各國政策的制定生了巨大的影響。2001年，丹麥引入國家減排單位的交易體系，成為世界上首例國家層面的碳排放交易市場。碳排放交易首先在丹麥電力市場展開。丹麥發(fā)電部門的排放量受制于逐年減少的配額。按照二氧化碳配額法的規(guī)定，2000～2003年間排放配額以每年100萬噸的速度遞減，從2000年的2300萬噸減少到2003年的2000萬噸。（TemaNord， 2006）超出限額的發(fā)電企業(yè)將被處以每噸40DKK的罰金。從2005年開始，丹麥的碳排放交易體系并入歐盟統(tǒng)一的歐盟排放交易體系當(dāng)中。歐盟根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，結(jié)合各成員國的經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實際因素，將歐盟總體的減排目標(biāo)分配到成員國，而各成員國則負(fù)責(zé)具體制定“國家分配計劃”，將排放配額分配給國內(nèi)相關(guān)企業(yè)。在歐盟排放交易體系的試驗期（2005～2007年），丹麥有357個主體單位（約占全國總排量的50%）參與歐盟排放交易體系，涵蓋了絕大多數(shù)電熱產(chǎn)商及高耗能工業(yè)企業(yè)。為避免“雙重稅收”，參與排放交易的部門免征碳稅。配額拍賣所得的收益主要用于平衡稅制改革。碳排放交易機制成為丹麥實現(xiàn)《京都議定書》及歐盟承諾的減排量的重要手段。政策的積極引導(dǎo)不僅使丹麥電力交易市場成為世界最成功的排放交易市場之一，而且使丹麥成為歐盟單位GDP能源消耗最低的國家和唯一的能源凈出口國。（石華軍，2012）

北歐的其余三國均于2005年開始實施碳排放交易機制，已經(jīng)歷經(jīng)兩個發(fā)展階段，即試驗期（2005～2007年）和第一承諾期（2008～2012年）。各國在執(zhí)行的規(guī)模和力度上則各有不同。在試驗期，芬蘭的國家分配計劃涵蓋了超過500家主體單位，相當(dāng)于全國碳排放總量的59%或溫室氣體總排量的50%。在兩個時期中，芬蘭的實際排放總量都低于總配額，實現(xiàn)了排放盈余。由于瑞典的減排承諾相對寬松，瑞典的國家分配計劃在歐盟排放交易體系的試驗期并未涵蓋所有規(guī)定部門，約覆蓋該時期31%的總排放量。第二個時期的配額量從試驗期的年平均2290萬噸降到1980萬噸。挪威并非歐盟成員國，因此最初僅在國內(nèi)實行了排放交易，直到2008年才加入歐盟排放交易體系。2008年以前，挪威的排放交易機制類似歐盟排放交易體系的縮影，僅針對未實行碳稅的部門，相當(dāng)于10%～15%的全國總排放量。2008年并軌后，約36%的全國總排放量被包含在內(nèi)，且從2013年開始上升至約50%。有的部門同時受碳稅和排放交易體系的約束，如石油行業(yè)。值得一提的是，挪威在2009年率先將硝酸生產(chǎn)中的二氧化氮排放納入交易體系。

排放交易機制總體上取得了巨大的成果，能夠使歐盟以每年節(jié)省31～39億歐元的水平實現(xiàn)在《京都議定書》中承諾的減排目標(biāo)（鄒亞生、孫佳，2011），促進了企業(yè)環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的雙贏。完善的法律框架、監(jiān)督考核機制、結(jié)合成員國實際的靈活性是該體系成果的關(guān)鍵，歐盟委員會對碳交易市場的構(gòu)建做出了明確的規(guī)定，不僅包括限額的分配流程及方式、處罰措施與相應(yīng)法律責(zé)任等，還詳細(xì)規(guī)定了ETS的運行階段（試驗期、承諾期），保證了機制運行的流暢性與持續(xù)性。作為歐盟的統(tǒng)一政策，排放交易市場促進了歐盟區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，還通過與其他減排機制相互連接如清潔機制（CDM）促進發(fā)展中國家的節(jié)能減排。通過與不同碳交易體系相互連接已經(jīng)使EU ETS成為一個真正意義上的國際碳交易市場。目前，歐盟排放交易體系運行已經(jīng)進入了第三階段（2013～2020年），是世界上最大、最活躍的碳排放交易體系，交易量約占全球碳交易總量的60%，涵蓋了歐盟總排放量的45%。在第三階段，歐盟又引入了一系列的改進措施，包括擴大交易機制覆蓋的行業(yè)以及氣體范圍，例如納入了制酸中的氮氧化物排放和制鋁中的全氟化碳排放;在歐盟的層次上建立行業(yè)配額交易體制以取代原有的成員國為單位的分配計劃;逐步以配額拍賣取代免費發(fā)放。

其他政策。還有許多其它因素會影響到企業(yè)和家庭的選擇，市場中存在多種不同類型的市場失靈，需要有針對性的解決。因此，北歐國家注重環(huán)境政策的創(chuàng)新，特別是2000年以后引入了不少新型的市場型政策工具，形成了多元化的政策體系。除上述稅收、補貼和排放交易機制外，其他市場類的低碳政策工具（見表3）主要包括綠色證書、環(huán)境信息支持、綠色公共購買（GPP）以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付（PES）。北歐四國中僅有瑞典早在2003年開始實行綠色證書體系，其作用是確保電力生產(chǎn)商的可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比例達(dá)到一定的最低要求。隨著2012年挪威的加入，該體系成為瑞典和挪威的統(tǒng)一機制。環(huán)境信息支持是解決市場失靈的重要手段，北歐國家實行了許多信息溝通措施，主要是針對產(chǎn)品相關(guān)的信息傳播，如能源標(biāo)簽。此外，北歐政府還經(jīng)常開展法規(guī)、規(guī)定、支持機制宣傳等活動。信息手段的應(yīng)用十分廣泛，常與其他政策結(jié)合使用，如補貼。北歐國家的政府購買約占國民生產(chǎn)總值的16%，四國均制定了國家綠色公共購買（GPP）計劃，并制定了相應(yīng)的法規(guī)（TemaNord， 2009）。與環(huán)境相關(guān)購買領(lǐng)域主要包括建筑工程、IT產(chǎn)品、清潔用品、交通服務(wù)、創(chuàng)新綠色公共購買（IGPP）或技術(shù)購買。瑞典尤其重視創(chuàng)新綠色公共購買（IGPP）或技術(shù)購買，截止2008年已實施了超過100項技術(shù)購買項目。上世紀(jì)90年代開始，北歐四國就實施了有條件的自愿生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付機制。該機制的作用方式類似補貼，其優(yōu)點在于買賣雙方中的任何一方有否決權(quán)，因而可以更加有效的實現(xiàn)環(huán)保項目的監(jiān)督與實施。

低碳政策體系新發(fā)展、戰(zhàn)略重點及措施

2000年以來，歐盟的低碳措施有了長足發(fā)展，主要表現(xiàn)為以戰(zhàn)略目標(biāo)為先導(dǎo)，以法案為保障，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施。2006年，歐盟先后頒布了《能源服務(wù)指令》、《歐洲能源戰(zhàn)略綠皮書》、《能源效率行動計劃》等一系列指導(dǎo)性的文件，從而明確了歐盟至2016年的節(jié)能減排規(guī)劃，并且要求各成員國提交量化的能效目標(biāo)和具體的行動方案。2012年生效的歐盟能源效率指令又提出了新的要求和對應(yīng)的措施。按照規(guī)定，成員國須每三年提交一次行動方案，至今已經(jīng)提交了兩次行動方案，且按照計劃即將于2014年完成第三次行動方案的提交。除挪威外，隸屬歐盟的北歐三國均已提交了2020年的能效目標(biāo)以及各自相應(yīng)的行動方案，例如，芬蘭提出國家氣候和能源戰(zhàn)略規(guī)到2020年，每年的最終能耗將控制在2666萬噸油當(dāng)量左右，與2008年的消費水平接近;丹麥則提出每年的最終能耗將控制在1479.7萬噸油當(dāng)量左右，較2006年的水平約降低7.2%;瑞典提出了能源強度相對于2008年降低20%。到目前為止，挪威還沒有出臺過國家能源效率行動計劃。但作為歐盟經(jīng)濟區(qū)成員，挪威采納了其他能源相關(guān)的歐盟指令，例如在歐盟框架下起草了國家可再生能源行動計劃以及建筑能源性能指令。歐盟雖然規(guī)定了成員國行動計劃應(yīng)包括內(nèi)容的一般準(zhǔn)則，但實際上各成員國的國家行動計劃之間差異較大。

第一次國家能源效率行動計劃（2008～2010）。提高能源使用效率不僅可以節(jié)能，減緩氣候變暖，而且可以抑制能源消耗，減少對外能源依賴，因此成為歐盟“至關(guān)重要”的低碳戰(zhàn)略方針。2006年，歐委會的《能源效率行動計劃》確立了最遲于2020年提高能源效率20%的目標(biāo)，并提出了覆蓋建筑、運輸和制造等行業(yè)的75項具體措施;擬在后續(xù)6年，圍繞更新電力產(chǎn)品節(jié)能商標(biāo)、限制汽車排放量、鼓勵能源效率投資、提高發(fā)電站能效和建立刺激節(jié)能的稅收制度等10大優(yōu)先領(lǐng)域大力推進節(jié)能減排。如果這些領(lǐng)域減排目標(biāo)得以實現(xiàn)，歐盟每年能減少石油進口3.9億噸，降低二氧化碳排放量7.8億噸，節(jié)約資金1000億歐元。北歐國家第一次國家能源效率行動計劃的提出，便主要是以能源服務(wù)指令和能源效率計劃為指導(dǎo)的。

基于歐盟的總量及時間規(guī)劃，北歐諸國中，丹麥于2006年底率先提出了國家行動方案。按照要求，成員國需圍繞9%的節(jié)能目標(biāo)設(shè)立2016年前的指示性終端能耗目標(biāo)。丹麥遞交了雄心勃勃的超額節(jié)能計劃，提出2008～2009年間折合年均最終能源消費下降1.15%或7.5吉焦，從2010年開始每年降低1.5%或10.3吉焦的節(jié)能目標(biāo);遠(yuǎn)高于歐盟要求的折合年均1%的減排目標(biāo)。能源產(chǎn)業(yè)承擔(dān)了每年50%的節(jié)能義務(wù)，政府還規(guī)定了相應(yīng)的獎懲激勵措施以確保節(jié)能義務(wù)的落實。目前有兩個國家能效目標(biāo)，較早的目標(biāo)為總能源消耗到2013年必須在2005年的基礎(chǔ)上降低2個百分點，另一個目標(biāo)則為2006年至2020年4個百分點，主要歸功于風(fēng)能發(fā)電比例的增加。丹麥的氣候委員會指出，要實現(xiàn)丹麥的長期節(jié)能目標(biāo)則需要大幅降低居民以及交通部門的能源消耗。

芬蘭隨后于2007年中旬較早的遞交了第一次國家能源效率行動計劃。芬蘭于是制定了至2016年節(jié)約17.8太瓦時的目標(biāo)以及2010年相應(yīng)的中間目標(biāo)（5.9太瓦時）。在總體目標(biāo)下，芬蘭制定了相應(yīng)的部門計劃作為支撐，涵蓋了主要的能源、工業(yè)以及服務(wù)部門，囊括了這些部門60%的企業(yè)或排放量。這些目標(biāo)的實現(xiàn)主要依賴于自愿減排協(xié)議，利用市場激勵機制來鼓勵微觀主體的行動，例如對能源審計以及能源效率投資給予補貼優(yōu)惠。參與協(xié)議項目的企業(yè)設(shè)定自己的用能改進目標(biāo)，實施達(dá)到這些目標(biāo)所需的措施，并每年報告一次節(jié)能措施以及能效改進活動的實施情況。這些自愿減排協(xié)議與芬蘭實施的其他政策工具如歐盟排放交易機制、能源稅、能效標(biāo)準(zhǔn)等互為補充，形成了有效的節(jié)能減排體系，保證了芬蘭節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)。

瑞典制定的節(jié)能目標(biāo)則為最終能源消耗于2010年和2016年分別下降6.5%和9%，對應(yīng)于24太瓦時和33.2太瓦時的能源消耗量。其中，住宅和商業(yè)樓盤承擔(dān)了60%以上的節(jié)能任務(wù)。瑞典環(huán)境政策的另一個綱領(lǐng)性文件是可持續(xù)環(huán)境的16個目標(biāo)，其中之一指出以1995年為基準(zhǔn)的住宅或商業(yè)建筑單位供熱能源消耗到2020年降低20%，2025年降低50%。瑞典政府的能源效率措施包括：以公共部門為主導(dǎo)的減排計劃，瑞典能源署與公共部門簽訂目標(biāo)協(xié)議;高耗能產(chǎn)業(yè)實施能源審計;鼓勵能效技術(shù);熱水和電力的智能表等。行動計劃中詳細(xì)的列明了每一項具體措施所能帶來的期望節(jié)能，例如房屋改建最終節(jié)約13.6太瓦時，技術(shù)購買節(jié)約2.3太瓦時，OFFrot項目節(jié)約0.6太瓦時。

第二次國家能源效率行動計劃（2011～2013）。北歐諸國的第一次行動計劃由于提交時間較早，不少計劃并未完全落到實處。第一次行動計劃更多的可以看做是對各國以及開始實施的能效政策的梳理，而非實際行動指南。2010～2011年間歐盟成員國起草了第二次國家行動。由于該計劃先于2012年的歐盟能效指令，因而仍遵從先前的《能源服務(wù)指令》。第二次計劃在第一次行動計劃的基礎(chǔ)上涵蓋了更多的領(lǐng)域、對象和對應(yīng)的措施。第二次北歐國家行動計劃的一大亮點是關(guān)于建筑能效的規(guī)定。依據(jù)2010年的歐盟建筑能效指令，第二次行動計劃規(guī)定了一系列提高建筑能效的措施和方法。此外，北歐國家以公共部門領(lǐng)跑國家能效的做法也值得借鑒。

加強建筑用能管理是第二次國家行動的一項關(guān)鍵措施，北歐四國包括挪威都推行了提高建筑能效的措施。丹麥政府從2010年開始執(zhí)行更為嚴(yán)厲的建筑標(biāo)準(zhǔn)和要求，新建筑用能的限制在2006年的基礎(chǔ)上削減了25%。此外，還規(guī)定新建筑能源消耗量在自愿的基礎(chǔ)上降低50%，2015年則將強制執(zhí)行。對于新舊建筑能效改進，行動計劃共提出了22項措施，例如對新建筑的圍護結(jié)構(gòu)和窗口采用更嚴(yán)格的能源要求，對小幅裝修的組件的要求以及更嚴(yán)格的舊建筑裝修組件要求等。此外，政府每年專門撥付資金以開展建筑節(jié)能的宣傳活動，并建立了建筑節(jié)能研究中心。芬蘭則從2012年開始實施了新的建筑能效規(guī)定，按照建筑物的類型規(guī)定了建筑的總能耗上限，以實現(xiàn)新建筑能源效率提高20%的目標(biāo)。除了對新建筑的修建采取更嚴(yán)格的能效要求外，其他重要舉措還包括可再生能源使用、咨詢服務(wù)、居民建筑能源補貼以及關(guān)于以油供熱的單一家庭住宅的能源效率協(xié)議。除國家行動計劃外，環(huán)境署還發(fā)布了近零能耗建筑的路線圖及國家計劃草案。類似芬蘭，瑞典不僅有能源管理要求，還設(shè)立了能源使用上限。此外，瑞典還規(guī)定所有房屋的買賣、租賃、修建及占用均需要能源證書。為了鼓勵低能耗建筑的修建，政府還推行了為期5年的低能耗建筑項目，對能源消耗低于規(guī)定50%的建筑以資鼓勵。挪威也自愿遵循了歐盟建筑能效指令，為提高建筑能效采取了經(jīng)濟與法律手段。

根據(jù)丹麥的行動計劃，有關(guān)公共部門的能源效率的活動被納入了若干政策方案。公共管理部門被賦予了“先行者”的角色，提高能效的重點在建筑能效。丹麥制定了公共建筑能源消耗在2006年基礎(chǔ)上降低10%的目標(biāo)。國有或國家租賃的建筑都要實行能源標(biāo)識，并以盡可能節(jié)能的方式進行修筑和運營。公共部門還通過節(jié)能產(chǎn)品采購實施市場引導(dǎo)。芬蘭所有的國家機關(guān)都需要制定能效計劃，并設(shè)定詳細(xì)的節(jié)能目標(biāo)。建筑用能占公共部門用能的主要來源，約占市級機關(guān)單位88%的能耗，計劃的能效提升目標(biāo)定在20%～25%。政府與國有資產(chǎn)管理部門簽訂了2011～2016年間國有建筑物能源消耗降低6%的強制協(xié)議。芬蘭還積極調(diào)動地方政府的主動性，以補貼機制激勵地方政府辦公建筑實施能效審計，已取得了良好的效果。截至2011年，有101個地方政府機構(gòu)加入了能源審計協(xié)議。此外，能源證書以及節(jié)能信息宣傳等也是重要的舉措。瑞典的公共部門在制定規(guī)則和加強合作兩方面并重。瑞典政府根據(jù)歐盟能源服務(wù)指令列出了6項公共部門的能效舉措，要求180個國家機關(guān)必須至少選擇實施其中的兩項。目前，多數(shù)機構(gòu)都推行了2項以上的措施。其中，采納最為廣泛的兩項措施為節(jié)能產(chǎn)品購買和高能效建筑，能源證書也有少量的應(yīng)用，其他如金融工具等措施則極少被選用。除國家機關(guān)外的公共部門如瑞典的城市和縣議會則可以申請補貼，自愿實施能效措施。挪威的公共部門能效職責(zé)則主要通過國有企業(yè)Enova SF實施。此外，所有城市也被要求起草的氣候和能源計劃。

國家間合作與未來行動展望。北歐國家之間的能源合作具有悠久的歷史和鮮明的特點。北歐能源與氣候合作涉及眾多領(lǐng)域，例如區(qū)域電力市場、天然氣和供熱合作、可再生能源研發(fā)合作等。電力市場合作目前無疑是四國能源合作的重點領(lǐng)域，且已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。20世紀(jì)90年代起北歐四國先后進行了電力市場化改革，形成了擁有統(tǒng)一電網(wǎng)系統(tǒng)的北歐電力市場，由北歐輸電協(xié)統(tǒng)一運營。2012年，北歐電力市場期貨交易總量達(dá)到337.2太瓦時，相當(dāng)于該地區(qū)電力需求總量的77%。在天然氣方面，四國的合作落后于電力，但四國的供給和需求具備較強的互補關(guān)系，因而存在巨大的合作潛力。特別是瑞典與丹麥已經(jīng)形成了緊密的合作關(guān)系，兩國的天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)直接相連。北歐能源合作建立了較成熟的合作機制和政治框架，市場融合度高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨界交易規(guī)模擴展迅速，市場自由化和放松管制，是北歐能源合作的特點及優(yōu)勢。

當(dāng)前，北歐國家的適應(yīng)氣候變化的努力在很大程度上受到歐盟指導(dǎo)性文件的影響，例如《適應(yīng)氣候變化白皮書：面向一個歐洲的行動框架》以及歐盟波羅地海區(qū)域策略。建立波羅的海區(qū)域?qū)用娴倪m應(yīng)戰(zhàn)略被定義為一項戰(zhàn)略行動（COM， 2009）。北歐國家之間的合作受到歐洲區(qū)域發(fā)展基金的支持，例如波羅的海區(qū)域項目。歐盟成員在制定國家計劃時需要將歐盟的總體目標(biāo)、歐盟指令中提出的措施、其他成員國以及在歐盟層面實施的措施等納入考慮，并結(jié)合本國實際情況制定出相應(yīng)的計劃。歐盟委員會2012年專門提出了能源效率指令，以引導(dǎo)各國制定第三次國家能效行動計劃。新生效的歐盟能源效率指令主要包括：制定能源效率義務(wù)制度，確保能源分銷商和/或指定的零售能源銷售公司為達(dá)到累計能源終端使用節(jié)約目標(biāo)的責(zé)任方;國家住宅和商用建筑（包括公共和私人的）的翻修;公共機構(gòu)采購高效率的產(chǎn)品、服務(wù)、建筑;能源分銷商和零售能源銷售公司減少每年銷售給最終客戶能源的義務(wù);促進為最終客戶提供成本效益的能源審計;反映最終客戶實際能源消耗的個人電表的條款;為消費者提供獲取清晰和精確計量和收費信息的途徑;提高供暖和制冷系統(tǒng)的效率;保證高效的能量轉(zhuǎn)換、傳輸和配送。第三次行動計劃雖然尚未公布，但可以預(yù)期，北歐四國未來的政策方向會與新能效指令密切相關(guān)。

對我國環(huán)境政策的啟示

在全球低碳經(jīng)濟的浪潮中，北歐國家無論在經(jīng)濟發(fā)展或是能源利用方面都走了前列。中國正處在快速工業(yè)化的發(fā)展階段，作為能源消耗和碳排放大國，面對日益增長的消費需求和嚴(yán)峻的環(huán)境問題，綠色發(fā)展是我國的必然選擇。然而，我國尚處于低碳發(fā)展的初期，低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策機制還有不少空白有待填補和完善。北歐的低碳發(fā)展道路具有鮮明的特點，在以下這些方面尤其值得我國借鑒。

第一，以明確的目標(biāo)與實施規(guī)劃為導(dǎo)向。不難看出，歐盟的能源效率指令以及其他目標(biāo)要求對北歐國家的政策起到了越來越重要的正面引導(dǎo)作用。在明確的目標(biāo)指引下，北歐諸國根據(jù)實際情況制定國家行動方案，分階段有步驟的進行低碳改革。有的國家國內(nèi)低碳經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，則制定了超額減排目標(biāo)，如丹麥。也有的國家實行了相對保守的計劃，僅達(dá)到歐盟最低要求，如瑞典。由于明確了各階段的量化目標(biāo)，如2010年降低能源消耗6.5%，也極大的方便了歐盟委員會和各成員國對行動計劃進行檢驗及修訂。

第二，以法規(guī)為保障。歐盟以及各成員國均以法規(guī)的形式保障了政策執(zhí)行的效力，且不斷對法規(guī)進行更新以適應(yīng)新的形勢。各個行動計劃以及具體的措施均有充分的法規(guī)依據(jù)可循。例如第一次和第二次國家行動計劃都是以歐盟2006年發(fā)表的《能源服務(wù)指令》、《能源效率行動計劃》等文件為基礎(chǔ)制定的。2012年，歐盟又發(fā)布了新的能源效率以替代2004年的《推廣熱電聯(lián)產(chǎn)指令》以及2006年的《能源服務(wù)指令》。針對具體的部門、產(chǎn)品改革，也有相應(yīng)的規(guī)章制度可循，如《建筑能效指令》、《能源相關(guān)產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計要求指令》、《能源相關(guān)產(chǎn)品能效標(biāo)識指令》等。

第三，發(fā)揮政策的多樣化與創(chuàng)新優(yōu)勢。針對不同類型的市場失靈狀況，北歐國家實行了多種經(jīng)濟政策工具，包括各種環(huán)境稅、新能源補貼、能效補貼、排放交易體系、自愿減排協(xié)議等。這些政策工具對四國不同發(fā)展階段的環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)起到不可或缺的支撐及推動作用。從行政指令到市場型政策工具，從強制減排到自愿協(xié)議，從古老的碳稅到各種新的經(jīng)濟金融手段，調(diào)節(jié)機制不斷完善。各種政策工具相互協(xié)調(diào)，相互補充，例如對參與排放交易體系的企業(yè)進行環(huán)境稅減免，以補貼政策激勵促進自愿減排協(xié)議，形成了靈活有效的政策體系。

第四，加強區(qū)域及國際合作。北歐國家由于地理和經(jīng)濟關(guān)系緊密，具有悠久的區(qū)域合作傳統(tǒng)，在電力、天然氣、能源及環(huán)境研究等領(lǐng)域具有廣泛的合作。通過相互交流與借鑒，北歐成為了世界上經(jīng)濟與低碳發(fā)展最為先進的地區(qū)之一。特別是在歐盟的推動下，北歐以及歐盟諸國的合作有了長足發(fā)展，歐盟排放交易體系便是區(qū)域與國際合作的一個成功的典范。作為歐盟以及OECD等多個國際組織的成員，北歐國家利用其影響力極力推動和倡導(dǎo)國際能源環(huán)境協(xié)議與政策的實施。

（中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所博士研究生藺通對本文亦有貢獻）

參考文獻

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責(zé) 編∕凌肖漢