摘 要：作為現(xiàn)代公共治理的基本方略，民營(yíng)化已成為我國(guó)改善公共事業(yè)質(zhì)量的重要選擇。但是公共事業(yè)民營(yíng)化在產(chǎn)生積極效應(yīng)的同時(shí)也存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要政府切實(shí)提高治理能力加以應(yīng)對(duì)。針對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，政府需要在更新治理思維、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)行政監(jiān)管、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、培育社會(huì)主體等方面努力，以促進(jìn)我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：治理能力現(xiàn)代化;公共事業(yè)民營(yíng)化;改革;政府治理能力;制度設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-3 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1002-7408（2015）01-0013-04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西部貧困地區(qū)縣級(jí)政府扶貧開(kāi)發(fā)政策執(zhí)行力問(wèn)題研究”（12CZZ045）的階段性成果;廣西黨校咨政類(lèi)重大項(xiàng)目“進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)廣西的優(yōu)惠政策研究”（2012ZZZD009）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：譚英俊（1980-），男，湖南茶陵人，廣西行政學(xué)院公共管理教研部副教授、博士、碩士研究生導(dǎo)師，主要從事公共管理與公共政策問(wèn)題的研究。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這對(duì)政府治理能力提出了更高的要求。隨著新公共管理浪潮席卷各國(guó)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化改革的浪潮洶涌澎湃，成為公共治理的熱點(diǎn)問(wèn)題。事實(shí)上，“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事業(yè)民營(yíng)化健康順利發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共福祉，就成為當(dāng)前的一個(gè)重大課題。

一、問(wèn)題緣起：公共事業(yè)民營(yíng)化與政府責(zé)任

作為一種提倡公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)效率、增加經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的改革戰(zhàn)略，公共事業(yè)民營(yíng)化已成為當(dāng)前政府新治理模式的重要選擇。所謂公共事業(yè)民營(yíng)化，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是指通過(guò)民間資本在公共事業(yè)領(lǐng)域的介入，給傳統(tǒng)上由政府壟斷經(jīng)營(yíng)的公共事業(yè)市場(chǎng)注入競(jìng)爭(zhēng)的元素，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。在公共事業(yè)中引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，意味著政府將鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)與社會(huì)組織提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把公共服務(wù)委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)公司和個(gè)人，“更多地依賴(lài)民間機(jī)構(gòu)，更少地依賴(lài)政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他構(gòu)作用的行動(dòng)”[1]168的理念得到極大認(rèn)可。民營(yíng)化在促進(jìn)投資和生產(chǎn)主體多元化，促進(jìn)政企分開(kāi)以及拓寬融資渠道、彌補(bǔ)資金不足、引入先進(jìn)技術(shù)和管理等方面發(fā)揮著積極作用，對(duì)革除公共事業(yè)體制的種種弊端、建設(shè)“小政府，大社會(huì)”具有重要的作用。但是，民營(yíng)化不是萬(wàn)能的，也存在著失效的地方。正如歐文·休斯所言：“市場(chǎng)化為公共服務(wù)帶來(lái)了希望，但是也隨之帶來(lái)了困難，不應(yīng)把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥?！盵2]金融大亨索羅斯曾深刻地指出，“市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過(guò)度重要的角色，無(wú)意中對(duì)開(kāi)放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)”，“全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來(lái)不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)”。[3]理查德·布隆克也認(rèn)為：“自由市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類(lèi)幸福以及能讓人類(lèi)持進(jìn)步樂(lè)觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。[4]可以說(shuō)，民營(yíng)化猶如一個(gè)硬幣的兩面，在提供改善公共事業(yè)質(zhì)量的同時(shí)也存在著諸如滋生尋租與腐敗、損害公民權(quán)、破壞社會(huì)公平等諸多風(fēng)險(xiǎn)。這就需要充分發(fā)揮政府治理在其中的重要作用，政府責(zé)任的充分履行是公共事業(yè)民營(yíng)化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)理想功效的必要條件和重要保障。戴維·奧斯本認(rèn)為：“政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任?！盵5]可見(jiàn)，公共事業(yè)民營(yíng)化并不是政府職能和責(zé)任的民營(yíng)化。相反，當(dāng)政府將公共事業(yè)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)主體來(lái)提供時(shí)，為抑制民營(yíng)化改革的風(fēng)險(xiǎn)與失敗，政府保證公共事業(yè)健康發(fā)展的責(zé)任反而更加重了，因?yàn)椤胺?wù)能夠外包，但是治理卻不能夠。”[2]這就迫切需要充分發(fā)揮政府的治理作用，從而促進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化健康良性發(fā)展。

二、我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化改革中政府治理能力現(xiàn)狀與問(wèn)題

雖然我國(guó)的公共事業(yè)民營(yíng)化的發(fā)展較西方國(guó)家晚一些，但是早在20世紀(jì)90年代初期，一些地方政府的公共事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)向民間資本開(kāi)放，民營(yíng)化逐漸興起。2001年，國(guó)家計(jì)委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》，鼓勵(lì)和允許民間資本以各種方式參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目，開(kāi)啟了民營(yíng)化改革的政策大門(mén)。2002年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，第一次用文件的形式確定了市政公共事業(yè)改革的市場(chǎng)化方向。2004，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式實(shí)施，這是我國(guó)第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的規(guī)章。其后，北京、浙江、廣東、深圳等省市也相繼出臺(tái)了地方性公共事業(yè)民營(yíng)化的政策法規(guī)，允許和鼓勵(lì)民間資本和民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入市政公用、教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游等公共事業(yè)領(lǐng)域，大大推進(jìn)了公共事業(yè)民營(yíng)化改革的進(jìn)程。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)針對(duì)事業(yè)單位提供公共服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、公益服務(wù)供求矛盾日益突出、供給方式單一、資源配置不合理、質(zhì)量和效率不高的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)要改革政府提供公共服務(wù)的方式，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，使提供公共服務(wù)的事業(yè)單位有競(jìng)爭(zhēng)。這更是為公共事業(yè)民營(yíng)化的深度推進(jìn)注入了強(qiáng)心劑。實(shí)踐也證明，我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化在節(jié)約政府支出、提高生產(chǎn)效率和服務(wù)質(zhì)量方面產(chǎn)生了一定的效果。但是我們也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府治理能力與公共事業(yè)民營(yíng)化的迅速發(fā)展還不相適應(yīng)，還存在著諸多滯后的地方。

1.政府治理理念不新。由于傳統(tǒng)思維的影響、認(rèn)識(shí)上的偏差以及對(duì)自身既得利益的保護(hù)，一些地方政府及其官員在推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化上還存在保守的治理理念，推動(dòng)公共事業(yè)民營(yíng)化的動(dòng)力不足。其一，部分政府官員片面解讀“民營(yíng)化”，把民營(yíng)化等同于私有化，擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失，認(rèn)為受私有化追求自身利益最大化的驅(qū)使會(huì)損害公眾利益，不能兼顧效率和公平，違背了公共事業(yè)的公益性，從而在內(nèi)心拒絕接受;其二，公共事業(yè)民營(yíng)化強(qiáng)調(diào)在公共事業(yè)領(lǐng)域中更少地依賴(lài)政府而更多地依賴(lài)市場(chǎng)，勢(shì)必要求政府轉(zhuǎn)變職能、重組機(jī)構(gòu)、優(yōu)化流程，這就意味著政府要撤銷(xiāo)、合并、調(diào)整、重組部分機(jī)構(gòu)和崗位，導(dǎo)致行政編制和職位級(jí)別發(fā)生變動(dòng)，難免影響部分官員的工資福利和職務(wù)待遇，其間，一些官員將完全失去或部分失去原來(lái)掌握的公共權(quán)力和社會(huì)地位，自然難以得到他們的歡迎。其三，公共事業(yè)民營(yíng)化還意味著傳統(tǒng)命令指揮等強(qiáng)制性行政手段要更多地讓位于平等協(xié)商和契約治理，很多政府及其官員還難以適應(yīng)祛除權(quán)力優(yōu)越感的時(shí)光，心理的不平衡感和抵觸情緒在所難免。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不夠?！罢毮芸蚨苏芰Φ幕緝?nèi)容和發(fā)展方向;政府能力的大小強(qiáng)弱則決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度?！盵6]我們遺憾地看到，目前我國(guó)各級(jí)政府職能的發(fā)揮還不能令人滿(mǎn)意。溫家寶同志曾經(jīng)深刻地指出當(dāng)前我國(guó)政府職能還存在諸多問(wèn)題：“政府及其部門(mén)仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項(xiàng)仍然過(guò)多，政企不分的問(wèn)題比較突出，一些地方政府和部門(mén)還在直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，甚至包辦代替企業(yè)的招商引資和投資決策;一些該由政府管的事沒(méi)有管或者沒(méi)有管好，市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理體系不健全，公共服務(wù)比較薄弱?！薄7]在公共事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，各級(jí)政府還存在比較嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn)象。政府通過(guò)嚴(yán)格的行政審批等制度對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行過(guò)多過(guò)繁的管制，束縛了民營(yíng)企業(yè)的手腳、遏制了民營(yíng)企業(yè)的活力。政府的過(guò)分行政干預(yù)使原本市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的地方也被政府替代了。出了問(wèn)題不是找市場(chǎng)，而是找市長(zhǎng)，這也讓政府的治理包袱越來(lái)越重，阻礙著民營(yíng)化改革的發(fā)展。

3.政府制度供給不足。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是指“由人制定的規(guī)則。他們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為”。[8]只有在科學(xué)合理的制度框架內(nèi)，公共事業(yè)民營(yíng)化才能健康有序地發(fā)展并取得令人滿(mǎn)意的成效。但是，當(dāng)前我國(guó)的相關(guān)制度保障還不夠，政府還沒(méi)有成為一個(gè)有效的制度供給者。從總體上看，現(xiàn)有有關(guān)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)，政策的權(quán)威性和力度不夠，我國(guó)還缺乏一部專(zhuān)門(mén)的具有權(quán)威性的公共事業(yè)民營(yíng)化法律。在具體的制度建設(shè)上，現(xiàn)有政策文件大多都是指導(dǎo)性意見(jiàn)，過(guò)于寬泛，操作性不強(qiáng)。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度上，對(duì)企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)等方面沒(méi)有明確的規(guī)定，而且存在國(guó)內(nèi)企業(yè)與國(guó)外企業(yè)、國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的不平等對(duì)待現(xiàn)象。在招投標(biāo)制度上，盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)做了比較系統(tǒng)的原則性規(guī)定，但是各地多沒(méi)有根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)操作性的具體規(guī)定，招投標(biāo)過(guò)程中的串標(biāo)、漏標(biāo)、騙標(biāo)等不合理現(xiàn)象仍然存在。這些制度供給的不足，直接制約著公共事業(yè)民營(yíng)化的健康發(fā)展。

4.政府監(jiān)管能力不強(qiáng)。由于公共事業(yè)民營(yíng)化的相關(guān)主體在組織性質(zhì)、價(jià)值取向、合作動(dòng)機(jī)、行為目標(biāo)上存在差異，公共利益并不能成為各方自覺(jué)追求的目標(biāo)?！懊駹I(yíng)化可能造成公共財(cái)政混亂，將資金從公共工作人員轉(zhuǎn)入承包商而沒(méi)有任何盈余上繳國(guó)庫(kù)，允許質(zhì)量下降，成本提高等，從而使得公共管理更為復(fù)雜和困難，背離公共目的中最為重要的方面。”[9]因此，在推進(jìn)公共事業(yè)民營(yíng)化時(shí)，就必須建立起一個(gè)有效的監(jiān)督管理架構(gòu)，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。但是，目前我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化的政府監(jiān)管上還存在不少問(wèn)題：在監(jiān)管體系上，對(duì)監(jiān)管的主體、客體、范圍、手段等規(guī)定不夠具體明確，監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)比較差，缺乏完善的責(zé)任追究制度。在監(jiān)管過(guò)程上，尚沒(méi)有形成事前、事中和事后交互作用的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。如在事前監(jiān)督中，一些地方政府不能對(duì)民營(yíng)企業(yè)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)水平、資產(chǎn)實(shí)力、誠(chéng)信狀況、社會(huì)責(zé)任度等情況進(jìn)行有效的評(píng)估;在事中監(jiān)督中，不能對(duì)企業(yè)進(jìn)入公共事業(yè)項(xiàng)目后的運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行有效的監(jiān)管;在事后監(jiān)督中，懲罰性監(jiān)管居多，激勵(lì)性監(jiān)管少等等。更為嚴(yán)重的是，一些地方政府和部門(mén)被相關(guān)企業(yè)俘獲，與企業(yè)組成了利益同盟體，致使政府監(jiān)管失去了應(yīng)有的作用。

5.政府培育社會(huì)不力。公共事業(yè)民營(yíng)化的成功與成熟的社會(huì)運(yùn)營(yíng)主體息息相關(guān)。如果沒(méi)有成熟的民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體，會(huì)造成政府在合作中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位而使民營(yíng)化走向行政化的境地。沒(méi)有成熟的私營(yíng)企業(yè)、非政府組織等非政府主體的制約和監(jiān)督，政府權(quán)力就容易被濫用。另外，缺乏公民社會(huì)的支撐，也會(huì)使民營(yíng)化缺乏持續(xù)的動(dòng)力來(lái)源和社會(huì)基礎(chǔ)，民營(yíng)化的良好績(jī)效也不會(huì)得以保證。當(dāng)前我國(guó)在培育私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)主體方面還比較滯后。如私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展還面臨著行政干預(yù)過(guò)多、行政審批過(guò)繁、公共資金分配不公等障礙。社會(huì)組織發(fā)育也不足，以每萬(wàn)人擁有NGO數(shù)為例，法國(guó)為110個(gè)，日本為97個(gè)，中國(guó)只有21個(gè);中國(guó)NGO總支出約占GDP的073%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社會(huì)組織還存在政社不分、管理體制不順、經(jīng)費(fèi)不足、能力不強(qiáng)、行為不規(guī)范等諸多問(wèn)題，這些都不利于民營(yíng)化的進(jìn)一步推進(jìn)。

三、公共事業(yè)民營(yíng)化改革中政府治理能力的提升對(duì)策

沃爾夫說(shuō)過(guò)：“在政府與市場(chǎng)間選擇是在兩種不完善的之間的選擇?！盵11]公共事業(yè)民營(yíng)化應(yīng)該將市場(chǎng)與政府進(jìn)行優(yōu)勢(shì)組合。實(shí)踐證明，公共事業(yè)民營(yíng)化需要一個(gè)強(qiáng)政府，更需要一個(gè)好政府。

1.更新治理思維，為公共事業(yè)民營(yíng)化創(chuàng)造良好的環(huán)境。我國(guó)在教育、醫(yī)療、公共交通等公共事業(yè)領(lǐng)域面臨的困境已經(jīng)表明，傳統(tǒng)政府依據(jù)行政權(quán)力、運(yùn)用行政指令等強(qiáng)制性方式對(duì)公共事業(yè)施行單一向度的排他性供給已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的需求，政府反而背上了巨大的財(cái)政包袱和治理壓力。人們認(rèn)識(shí)到，“在現(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒(méi)有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問(wèn)題的知識(shí)和信息;沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒(méi)有一個(gè)行為者有充分的行動(dòng)潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動(dòng)）”。[12]因此，各級(jí)政府及其工作工人要改變傳統(tǒng)單一主體、行政強(qiáng)制治理等落后的治理思維，摒棄因利益、心理等因素帶來(lái)的排斥感，以更加積極理性的態(tài)度看待民營(yíng)化改革。政府在治理公共事業(yè)時(shí)，要形成這樣一種治理文化：“在行為者之間，控制與被控制的關(guān)系被打破，從單一向度的自上而下的管治，轉(zhuǎn)向平等互動(dòng)、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，更多的參與者不是被迫的，而是主動(dòng)的;不是命令式的，而是協(xié)商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓勵(lì)的?！盵13]只有政府及其工作人員在治理思維上實(shí)現(xiàn)從主體中心主義、權(quán)力中心主義到客體中心主義和服務(wù)中心主義的轉(zhuǎn)變，才能為公共事業(yè)民營(yíng)化營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，為公共事業(yè)民營(yíng)化造就動(dòng)力引擎。轉(zhuǎn)變政府職能是開(kāi)啟公共事業(yè)民營(yíng)化大步向前發(fā)展的動(dòng)力引擎。民營(yíng)化大師E·S·薩瓦界定了民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)，認(rèn)為民營(yíng)化是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私營(yíng)部門(mén)劃槳，服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)。這表明，政府應(yīng)該明晰公共事業(yè)供給者和生產(chǎn)者兩種不同的角色。所謂生產(chǎn)者是一系列集體選擇行為的總稱(chēng)，它包括是否提供某種公共服務(wù)、如何提供、何時(shí)提供以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等的一系列規(guī)定。公共服務(wù)的生產(chǎn)是指將各種有形（如資金和設(shè)備等）和無(wú)形（制度和政策）的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)過(guò)程。政府要更多地?fù)?dān)當(dāng)供給者而非生產(chǎn)者的角色，即政府應(yīng)該在決定是否提供某種公共事業(yè)的服務(wù)及產(chǎn)品、需要提供怎樣的公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品、如何界定公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的消費(fèi)邊界、用什么方式來(lái)生產(chǎn)公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品、怎樣監(jiān)督評(píng)估公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的質(zhì)量效益等方面多加努力，以保證公共事業(yè)服務(wù)及物品能滿(mǎn)足社會(huì)的需求。至于生產(chǎn)性功能，則可以交由私人企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體來(lái)做。這種職能的定位有助于將讓政府從繁重的生產(chǎn)任務(wù)中抽身出來(lái)，發(fā)揮好政府的作用。政府應(yīng)該在民營(yíng)化改革中從傳統(tǒng)的“父輩”變成“同輩中的長(zhǎng)者”，充當(dāng)元治理的角色，“作為不同政策主張的人士進(jìn)行對(duì)話的主要組織者，作為有責(zé)任保證各個(gè)子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度團(tuán)結(jié)的總體機(jī)構(gòu)，作為規(guī)章制度的制定者，使有關(guān)各方遵循和運(yùn)用規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取最后一著補(bǔ)救措施”。[14]只有明確政府的供給者角色，才能讓政府從事必躬親的傳統(tǒng)全能型角色變成保障公共事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品滿(mǎn)足社會(huì)需求的最后責(zé)任者。

3.加強(qiáng)行政監(jiān)管，為公共事業(yè)民營(yíng)化塑造嚴(yán)明的秩序。盡管民營(yíng)化后政府“作為”的半徑減小了，但是政府監(jiān)管職能卻得到了極大的強(qiáng)化，政府必須恪盡職守地履行好自己的職責(zé)———保護(hù)消費(fèi)者的利益，防止壟斷給消費(fèi)者帶來(lái)麻煩，同時(shí)準(zhǔn)許私營(yíng)企業(yè)在一定范圍里自由的活動(dòng)。[15]可見(jiàn)，民營(yíng)化后，政府的監(jiān)管職責(zé)反而更加重要了。首先，要理順監(jiān)管體制。要建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和責(zé)任機(jī)制，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府其他部門(mén)的關(guān)系，避免監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉的現(xiàn)象，形成既權(quán)威獨(dú)立又分工協(xié)作的監(jiān)管體制。其次，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督。既通過(guò)法律法規(guī)、特許權(quán)、行政獎(jiǎng)懲等法律、行政等硬手段要求私營(yíng)企業(yè)等民營(yíng)化主體執(zhí)行合同要求，也通過(guò)發(fā)布行業(yè)信息、提供行業(yè)建議等軟手段引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格制定、合約執(zhí)行、質(zhì)量評(píng)估等過(guò)程中建立事前、事中、事后監(jiān)督的嚴(yán)密機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、追蹤監(jiān)管，保證公共事業(yè)服務(wù)及產(chǎn)品的質(zhì)量。再次，加大對(duì)政府監(jiān)管的監(jiān)督。要嚴(yán)格界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍及其行使方式，通過(guò)制訂行政程序法、行政許可法，建立起規(guī)制政府監(jiān)管的合理程序和規(guī)制結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要加大社會(huì)監(jiān)督的力度，充分發(fā)揮新聞媒體、公民、社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)等社會(huì)監(jiān)督主體的作用，形成權(quán)責(zé)清晰、關(guān)系協(xié)調(diào)、機(jī)制銜接、互補(bǔ)互促的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，讓政府公正廉明、依法規(guī)制，防止政府監(jiān)管偏離公益目標(biāo)，從而保證公用事業(yè)民營(yíng)化的公共性目標(biāo)。

4.優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，為公共事業(yè)民營(yíng)化規(guī)范運(yùn)行提供保障。近年來(lái)，為適應(yīng)公用事業(yè)發(fā)展的需要，西方國(guó)家都加快了制度建設(shè)的步伐，如，日本制定了《民營(yíng)化法》，美國(guó)制定了《政府績(jī)效和結(jié)果法》《聯(lián)邦采購(gòu)精簡(jiǎn)法》等多部法律，為公共事業(yè)民營(yíng)化提供了制度框架。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在公用事業(yè)改革方面的制度建設(shè)還顯得滯后，政府還沒(méi)有成為有效的制度設(shè)計(jì)者，這嚴(yán)重影響著公用事業(yè)改革的發(fā)展和成效。當(dāng)務(wù)之急是盡快建立和完善一部權(quán)威性的公共事業(yè)民營(yíng)化法律，對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化的價(jià)值目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施步驟、運(yùn)用工具、權(quán)利保障等作出統(tǒng)一的規(guī)定，為公共事業(yè)民營(yíng)化提供法律支持。在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，要根據(jù)民營(yíng)化的過(guò)程設(shè)定相應(yīng)的規(guī)范。在確定是否進(jìn)行民營(yíng)化時(shí)，政府應(yīng)該對(duì)民營(yíng)化的必要性、可行性做科學(xué)的分析，要引入專(zhuān)家咨詢(xún)制度、政府內(nèi)部意見(jiàn)征詢(xún)制度、征求社會(huì)意見(jiàn)制度等等，用民主化來(lái)保證民營(yíng)化決策的科學(xué)化;在選擇民營(yíng)化合作伙伴時(shí)，要建立合作伙伴的資質(zhì)審查制度、合作伙伴情況的公示制度、合作伙伴的競(jìng)爭(zhēng)制度等，特別是建立政府評(píng)估、參與治理者自身評(píng)估與獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的綜合評(píng)估制度，確保合作伙伴在專(zhuān)業(yè)能力、財(cái)力、文化等各個(gè)方面都符合公共事業(yè)發(fā)展的要求;在民營(yíng)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，要進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)營(yíng)行為。如在價(jià)格制度上，政府要在保證社會(huì)公平的前提下，采取靈活多樣的價(jià)格形成機(jī)制。對(duì)純公共物品性質(zhì)的，政府要在兼顧生產(chǎn)者利益的前提下做出合理的定價(jià)。對(duì)準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的，政府則要在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，讓市場(chǎng)成為定價(jià)的主要力量。在招投制度上，要對(duì)民營(yíng)化招標(biāo)項(xiàng)目的招投標(biāo)作出詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)范招投標(biāo)形式與實(shí)施過(guò)程，避免招投標(biāo)出現(xiàn)串標(biāo)、漏標(biāo)、騙標(biāo)等現(xiàn)象，保證公開(kāi)公平公正。

5.培育社會(huì)主體，為公共事業(yè)民營(yíng)化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公共事業(yè)民營(yíng)化不僅僅是政府將部分公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門(mén)以求高效的簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)行為，更多的是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重系統(tǒng)框架下，政府、私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民等不同利益主體博弈和交易的產(chǎn)物。私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)主體是支撐民營(yíng)化的社會(huì)基礎(chǔ)。對(duì)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，當(dāng)前最迫切需要政府做的就是簡(jiǎn)政放權(quán)，減少不必要的政府干預(yù)和行政束縛，通過(guò)改革釋放發(fā)展紅利。政府要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，嚴(yán)格規(guī)范優(yōu)化行政審批制度，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、一般投資項(xiàng)目和資質(zhì)資格等的許可、審批，防止審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增現(xiàn)象的發(fā)生，市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)去辦，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的發(fā)展活力和創(chuàng)造力。對(duì)社會(huì)組織而言，政府要準(zhǔn)確定位社會(huì)組織在民營(yíng)化中的角色和地位，完善社會(huì)組織法制建設(shè)，加大政策支持扶持力度，進(jìn)一步優(yōu)化管理體制，明確管理責(zé)任、簡(jiǎn)化管理程序、提高管理效率，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、重點(diǎn)扶持、優(yōu)化社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織行為，大力倡導(dǎo)社會(huì)責(zé)任倫理，幫助其建立健全行業(yè)組織的自律機(jī)制，確保社會(huì)組織的公益性屬性。

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