吳明華　付倩倩

“領導干部必須要有一種本領恐慌的緊迫感，盡快彌補領導力的缺失，以適應依法治國的要求?！?/p>

“領導干部

要有本領恐慌”

《決策》：十八屆四中全會做出依法治國的重要決定，這對地方決策者轉變領導方式提出什么樣的要求？

劉峰：依法治國的背景下，領導干部要有緊迫感，盡快適應這種新態(tài)勢。當下，一些領導干部“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，所以必須要有一種本領恐慌的緊迫感，彌補領導力的缺失，以適應依法治國的要求，遇到事情要講道理、講法理、講倫理。

領導方式怎么轉變？在這方面，新一屆中央領導集體已經顯露出了超強的領導力和鮮明的領導風格。首先是方向明確，就是圍繞中華民族的偉大復興一個目標，推進“三個全面”，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國?！叭齻€全面”漸次展開，后面兩個“全面”是為前面一個服務的，總體思路非常清晰。

從地方領導來說，要積極主動，真刀實槍地改革，全面深化改革需要有勇氣，而依法治國就是要形成合力，形成最大共識度。過去是摸著石頭過河，現在更講究法治引領、法治的思維。作為地方領導，一定要先立后破、邊立邊破，全面依法行政。

治理體系的現代化重在制度，同時也要有治理能力，既要用政策，又要用法律。并不是說法治就不需要用政策，要把政策和法治的運用結合起來，行政和其他的方式結合起來，這對干部的綜合素質要求更高。不能像過去一樣只懂抓經濟，必須要轉變。

薛瀾：依法治國對領導個體的要求其實是更高了。十八屆四中全會對科學民主決策的程序已經提出了新的要求，個別主要領導拍腦袋決策肯定是不行了。

同時，我們傳統(tǒng)的政府精英決策的模式也面臨挑戰(zhàn)。近年來很多地方政府的決策出臺后受到公眾的強力反對已經說明，涉及廣大公眾利益的決策僅僅在領導班子里集體討論是不夠的，僅僅在決策之后廣而告之更是不行的。公眾對決策科學化和民主化提出了更高的要求，什么時候要征求相關利益方的意見，什么時候需要公眾知道不同的方案選擇，這些都需要決策者有認真細致的考慮，對決策者科學決策的素質提出了更高的要求。

今后中國地方政府的決策過程如何真正做到科學化、民主化，既需要制度建設，也需要系統(tǒng)的公共政策知識和能力的訓練，二者相輔相成。目前，中國的公共管理教育仍然遠遠落后與實踐的需求，但整個社會對決策者的要求已經提的很高了，這是改善地方公共決策面臨的重要挑戰(zhàn)。

同時，過去的一年，全國出現了“智庫熱”，各個部門各個地方都在建智庫。智庫作為政策研究機構與公共政策越來越復雜、專業(yè)性越來越強的現象密切相關。智庫健康合理的發(fā)展對中國決策的科學化、民主化和法治化將會提供巨大的幫助。但發(fā)展智庫也要實事求是，不要為建智庫而建智庫。關鍵是要根據地方政府決策的需要，建立起合適的決策咨詢體系，包括內部的政策研究室，政府之外本地的智庫和外部的智庫。地方政府應該與這些機構建立穩(wěn)定的聯(lián)系，必要時也可以請外部的專家來診斷號脈，提供戰(zhàn)略咨詢。

“依法決策

不是一句空話”

《決策》：十八屆四中全會特別強調健全依法決策機制，這對地方公共決策會帶來怎樣的變化？

劉峰：四中全會提出健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，從而把民主決策、科學決策和依法決策有機結合在一起，這是很大的突破，很有新意。

一項重大決策的影響是方方面面的，必須經過這些程序，否則就是違法的。這就倒逼地方政府拒絕“三拍”，再也不能拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人，過去這“三拍”是頑疾，因為沒有人會追究決策的責任。

但現在這個變化太大了，你不依法決策，想拍屁股走人走不了，所以就倒逼地方領導必須轉變決策的理念，重大決策必須要于法有據。

《決策》：責任追究和倒查機制，對地方決策者會產生什么樣影響？

劉峰：過去我們講行政決策的責任有三個特點：第一，它往往是間接的，不容易查。因為從決策議題提出到執(zhí)行，再到后果顯現，往往持續(xù)的時間很長，牽扯面也很廣，用一句話來形容就是“一筆糊涂賬”。

實際上，“一筆糊涂賬”是因為沒有賬，現在我們說可查就是要記錄在案，有賬可查。還有一點，決策的影響可能是多方面的，現在強調全查，這就是一個突破。過去看待決策失誤的影響，大家的寬容度比較高，認為改革需要交學費，但現在要追責任。

第二，有一些決策失誤的影響比較隱蔽，不容易被察覺，出了問題人人有份，各打五十大板，因為過去責任不明確?，F在通過可查、倒查，就要區(qū)分責任，做到公平公正，是誰的責任就打在誰的身上。

第三，過去我們對用人的失誤比較敏感，但是對決策的失誤不夠敏感，沒有意識到重大決策失誤的嚴重性。實際上，一些重大決策失誤對生態(tài)的破壞、對社會穩(wěn)定的影響正在凸顯，必須要提高認識和關注度，把用人權和決策權都關進制度的籠子里。

所以，四中全會中提出的重大決策終身責任追究制度和倒查機制，是決策機制上的一個顯著進步。激勵和約束要結合起來，這樣依法決策、依法治國就不是一句空話，真正落地了，這一點意義是重大的。

現在通過重大決策的終身追究制度和倒查機制，實現了三點：第一是可查?，F在的電子政務一切都是有記錄的，為有據可查奠定了基礎。決策責任里，哪位專家做的論證，誰做的風險評估，誰做的合法性審查都可以查到。

第二是全查。通過倒查機制，出了問題，先找執(zhí)行者，再找制定者、參與者、議題提出者，實現一個空間的全覆蓋。誰決策誰負責，誰參與誰負責，這就把過去決策和執(zhí)行“兩張皮”的問題解決了，讓每個人都盡心盡力。

第三是長查，這是一個時間上的限制，長期追查，不失效，退休也不例外，可以終身追責。

“綁住自己的手腳”

《決策》：建設法治政府、改善地方治理，地方如何形成新的治理機制？

薛瀾：法治政府背后的核心是做事情要按照規(guī)則辦。我感覺有兩方面：國家的法律法規(guī)，地方政府要作忠實的執(zhí)行者，政府在這方面更應該起模范帶頭作用；另一方面，現在很多地方面臨很多難處理的事情，也要按照規(guī)則去辦，但前提是給地方政府制定規(guī)則的權力。

這個方面，國外有很多經驗可以學習。2007-2008年，陜西省的一位領導干部在國外參加中組部安排的培訓學習時，對國外地方政府的法律法規(guī)高度關注。他專門考察了當地一個小城市的法律法規(guī)體系，并把這個小鎮(zhèn)的法律法規(guī)都詳細地整理翻譯出版，提供借鑒。

現在我們絕大部分地方治理層面面臨的問題，很多是沒有相應的法律法規(guī)，結果讓違法者大行其道，反而把公共事務管理者的手腳給捆綁住了。遠的不說，就拿北京的很多高校和小區(qū)來說，有很多車隨便亂停，已經構成嚴重的消防隱患。但相關的高校和社區(qū)由于沒有執(zhí)法權，只能貼一張通告警告他們不要亂停車，實際上根本不管用。這就說明我們的規(guī)則空白區(qū)太多，沒有辦法提供有效治理。

推廣而言，全國各地方層面這方面的欠缺是巨大的。原來是靠政府的行政手段，或者其他的方式來解決。這些手段出發(fā)點可能是好的，但是執(zhí)行的方式有很多問題，容易出現各種各樣的濫用權力，包括腐敗現象、司法不公等等。

現在我們建設法治政府，不僅僅是在國家層面，實際上在地方這個層面，空間更大。要給地方政府更大的授權，使其能夠根據地方的實際情況，制定相應的法律規(guī)則，解決相應的問題。

《決策》：圍繞一項決策，法治化的要求和科學化的要求是不是吻合的？

薛瀾：決策法治化的要求側重的是程序合規(guī)性，決策的科學化是從行政科學的角度強調決策的程序和過程符合政策科學規(guī)律，二者都不直接涉及決策本身內容的。決策法治化是底線，必須遵守；決策科學化是在公共政策專業(yè)化和復雜性增強的情況下，尊重決策科學規(guī)律，減少決策失誤的重要保障。

但二者都不必然涉及決策的具體科學判斷。舉個例子，像轉基因食品這類有爭議的問題，按照決策法治化和科學化的要求，進行了科學家的征詢和聽證，征求了各個利益群體代表的意見，但相關人大代表或人大常委可能仍然不認可科學家的判斷，而否決支持轉基因食品的決策。這樣的決策是符合決策法治化與科學化，但決策本身有可能違背科學判斷。

所以，決策的科學化和決策的法治化、民主化，有時候未見得是完全吻合的。還有一個很典型的例子，就是現在常說的"鄰避事件"，其實也有些類似。有時候公眾對風險的認知，不是簡單地根據科學知識判斷它有沒有直接危害，更多的是涉及到公眾對于相關政府部門的信任程度或對科學家的信任程度。

在長期不信任關系的情況下，怎樣能夠提高決策的科學性，形成有效的決策咨詢平臺？我一直呼吁，應該把地方人民代表大會的作用充分發(fā)揮，因為地方人大就是地方重大決策審議的平臺，可以起到很好的決策溝通作用。但是在一些地方重大決策上，地方人大現在發(fā)揮的作用還非常有限，如何改善提高地方人大在公共政策中的主導作用，應該也是推進國家治理現代化的重要任務。