付倩倩

地方政府創(chuàng)新的階段性特征與兩方面因素有關系，一是公眾的需求，二是改革中的機會窗口。一旦失去機會窗口，利益板結化，推行改革創(chuàng)新就很困難。

“改革設計年”

《決策》：2014年被稱為“全面深化改革的元年”，新一屆領導集體更加強調(diào)改革的中央權威和整體推進，提出地方不要盲目搶跑，您怎樣看待這對地方政府創(chuàng)新的影響？

丁開杰：從地方政府的創(chuàng)新動能來說，雖然是深改元年，但是沒有明顯的提升和削弱，還是處在一個穩(wěn)定性的狀態(tài)。這兩年頂層設計的力度很大，地方自主探索的空間和力度都是有限的，更多的還是圍繞上面的頂層設計去執(zhí)行和落實。

我認為現(xiàn)在是到了一個大攻關的階段，這個時候肯定要更多強調(diào)整體協(xié)同推進，目前看來也是需要這種整體性和系統(tǒng)性的，因為地方性探索多數(shù)是局部問題。

其實2014年更準確地說是改革設計年，改革首先要設計好才能推動。目前來看，自下而上的改革推動上層改弦更張的似乎少一些，更多的是自上而下的規(guī)定動作。前者固然是一種改革創(chuàng)新，但是后者的價值也不應該被低估，不能說這就不是改革創(chuàng)新，值得注意的是，現(xiàn)在很多地方在執(zhí)行上面的改革任務時也有創(chuàng)新，是一種執(zhí)行中的創(chuàng)新。

燕繼榮：2014年地方的很多動作還是圍繞著中央的改革部署進行。

一方面，中央的頂層設計某種程度上肯定了地方的探索，給了地方更大的動力和積極性；另一方面，中央越來越強調(diào)頂層設計，也可能讓地方有了等和靠的思想，在中央沒有明確表態(tài)之前，不敢有什么動作。

另外，隨著反腐的浪潮越來越猛烈，一些地方官員也是有所忌憚的，少干事總比創(chuàng)新出了事風險小，這樣也會對地方的創(chuàng)新精神有一些影響。

還有一個需要注意的方面是法治政府建設的影響，強調(diào)改革要于法有據(jù)，法無授權不可為。雖然這個和地方創(chuàng)新不是一個層面的問題，但是很多人會這樣理解，過去的一些政府創(chuàng)新被質疑缺乏法律依據(jù)，現(xiàn)在等于給政府創(chuàng)新劃定了一個邊界，地方創(chuàng)新必須在框架內(nèi)進行。所以對法治政府建設和地方政府創(chuàng)新的關系，我們也應該有更清晰的解讀和認識。

《決策》：新的時代背景下，“新常態(tài)”的語境體系對地方?jīng)Q策者轉變領導方式提出了哪些新的要求？

燕繼榮：“新常態(tài)”會倒逼地方轉變發(fā)展方式和施政思路。但是據(jù)我了解，很多地方還處在觀望的狀態(tài)，懷有一種等待的心理，沒有意識到這個“新常態(tài)”將是一個長期的過程。過去那種好大喜功的高速發(fā)展模式將不可持續(xù)，還有反腐的新常態(tài)，八項規(guī)定的新常態(tài)，不是臨時刮一陣風就結束了，領導干部要有心理準備，不能想著扛一扛就過去了。

機會窗口與創(chuàng)新平臺

《決策》：地方政府改革創(chuàng)新的動力來源一直是我們關注的問題，您認為其受到哪些方面的影響？

孫柏瑛：地方改革的動力來自于哪里，分為幾個層面。個體的動力來自于公務員薪酬的上漲，組織的動力來自財稅體制的改革以及建立對下負責的機制。對于地方領導干部來說，改革的動力首先來自于政績，地方創(chuàng)新往往被默認在個人升遷中，問題在于他的下屬愿不愿意創(chuàng)新，因為對他們而言創(chuàng)新并不會帶來實質性的利益。

丁開杰：回顧地方創(chuàng)新的動力，往往有這樣幾個方面：

一是倒逼力，不得不去做，要解決問題必須突破一些東西；二是個人性的，有些人有很大的個人抱負，自身的闖關能力也強，愿意承擔風險，擁有開闊超前的視野；三是承繼性的，自然而然到了那個階段，有創(chuàng)新的需求也有氛圍。

《決策》：縱觀近10年的地方政府創(chuàng)新，創(chuàng)新“靶點”是否具有一定的階段性特征？

丁開杰：以前的地方政府創(chuàng)新可能很多是在政治領域，現(xiàn)在更多轉向社會管理、環(huán)境生態(tài)，這樣創(chuàng)新的合法性挑戰(zhàn)會小一些，風險也小一些，空間會大一些。

每年我們也會做一些分析，創(chuàng)新的地域性特征呈現(xiàn)兩端高，即發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)比較多，中間地帶的創(chuàng)新弱一些，這個跟前面所說的創(chuàng)新動力是吻合的，東部是承繼性，而西部是突破性。

另外，現(xiàn)在有一個政績觀轉變的趨勢，很多地方不考核GDP了，這對地方創(chuàng)新也會有一個顯著的影響，隨著不同地區(qū)政績考核的不同，創(chuàng)新的地域和領域也會不一樣，欠發(fā)達地區(qū)可能會成為創(chuàng)新高地，民生領域和公共服務領域的創(chuàng)新越來越多也是符合這個政績導向的。

地方政府創(chuàng)新的階段性特征與兩方面因素有關系，一是公眾的需求，二是改革中的機會窗口。

之前有段時間的公推直選創(chuàng)新突出是有些地方抓住了改革的機會窗口，那個時候基層民主比較簡單，沒有很多相關利益，往往是推選出一個人品和人緣好的人，現(xiàn)在強調(diào)能人治村，老百姓會考慮能不能給我?guī)戆l(fā)展的利益，一旦失去了機會窗口，牽扯到更多復雜的利益，或者利益板結化，推行就越來越困難。

現(xiàn)在更多的是創(chuàng)新的平臺，公共服務就是一個大平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市各個層級的相關部門都可以從中找到創(chuàng)新的點，而且每個人的切身利益都在這個平臺里，涉及面非常廣，所以大家的關注度也比較高。

“中層至關重要”

《決策》：一直以來，改革過程中頂層設計和基層探索的關系都是熱議的話題之一，在未來的地方政府創(chuàng)新中，您怎樣看待這個問題？

孫柏瑛：頂層設計和基層探索并不是一個矛盾體，它們之間應該有一種合作。在中央和地方的關系上，我認為首先要建立一個法定分權框架，從內(nèi)部性分權走向外部性分權。

當然建立分權框架應該有幾個基準，從中央的層面來說，有幾項權力是非常重要的，必須統(tǒng)合上來。

第一，國家認證的能力要加強，也就是說國家對一些基礎性的事務要有統(tǒng)一的標準，應該以法條或者法規(guī)的形式確立。比如說國家要制定重大管理事項中的一些標準，類似于安全標準、環(huán)保標準等；還有國家規(guī)范公務員行政裁量行為的權力，要有一個基準認證；再比如國家的一些強有力的監(jiān)管和控制能力。

第二，一些基準的公共服務，中央應該承擔更大的責任。例如中小學的義務教育，完全放給地方，邊遠地區(qū)的孩子上學就很困難。

第三，在碎片化日益嚴重的時候，尤其凸顯國家層面的整合化能力。一方面，國家要有整合老百姓共識的能力，包括政策制定過程中，公民的討論和參與；另一方面，也要具備對一些政治精英的統(tǒng)合能力。

基層政府往往只能解決服務機制的問題，而不能解決服務體制上的根本性稀缺問題。從現(xiàn)階段來看，頂層需要建章立制的東西很多，底層很多時候找不到方向。由中央提供框架，地方再根據(jù)自身的實際需求來做出相應的改革。

對于地方來說，我認為有三個功能。第一是要設定本土化的公共服務框架；第二是信息的統(tǒng)合和問題的上報；第三就是用新的手段和辦法提升合作治理的能力。

《決策》：您認為地方治理的關鍵之處在哪里？未來的地方創(chuàng)新應該避免哪些誤區(qū)？

燕繼榮：我認為現(xiàn)在地方治理中，中層的作用至關重要。上層有很大的動力，基層也有很大的需求，關鍵是中層能不能提供上下傳達通暢的框架，從而把中央的精神落實到位，給基層百姓提供一套可以運行的制度框架。也就是說中國地方治理的績效目前主要取決于中層的結構和表現(xiàn)。

孫柏瑛：下一步地方政府創(chuàng)新的動力，我覺得一個很關鍵的影響因素是財稅體制改革。未來的地方改革會有一個底線限制，中央制定框架，更多的是限定你必須做什么和不能做什么。我不太看好的地方創(chuàng)新是不斷的行政化下沉，現(xiàn)在的一個現(xiàn)象是越是經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，行政化下沉往往越嚴重，在有些地方，社會組織在政府的影響下生長，最后變成了政府一條伸到下面的腿。