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        地方創(chuàng)新10年:跌撞中累積制度遺產(chǎn)

        2015-09-10 07:22:44夏自釗
        決策 2015年1期
        關(guān)鍵詞:溫嶺制度化民主

        夏自釗

        鑒往事,有資于治道。梳理過去10年的創(chuàng)新案例,深入地方創(chuàng)新的機理進行觀察,無疑能給地方政府和改革者們帶來諸多啟迪。

        2014年,東海之濱小城溫嶺的參與式預(yù)算改革平穩(wěn)的走到了第10個年頭。巧合的是,《決策》雜志的地方公共決策評選也始于2005年,在本刊關(guān)注到的數(shù)百個地方創(chuàng)新案例中,溫嶺是少有的從未間斷的長青樣本,10年來一直沿著螺旋式上升的軌道,完成了一個完整的創(chuàng)新系統(tǒng)。

        同樣是2005年,河北邯鄲公布全國首份市長權(quán)力清單,市長的權(quán)力被嚴格限定在93項。所不同的是,邯鄲未能像溫嶺那樣制度化的可持續(xù)演進,只是曇花一現(xiàn)。

        地方創(chuàng)新制度化與否、可持續(xù)與否的背后支撐究竟是什么?過去10年的地方創(chuàng)新呈現(xiàn)出怎樣的階段性和區(qū)域特征?鑒往事,有資于治道。梳理過去10年的創(chuàng)新案例,深入地方創(chuàng)新的機理進行觀察,無疑能給地方政府和改革者們帶來諸多啟迪。

        “靶點”形成怎樣一條曲線

        縱觀這10年的地方政府創(chuàng)新,創(chuàng)新“靶點”具有一定的階段性特征。為呈現(xiàn)這種變化曲線,本刊記者選取了這10年榜單中的115個有效樣本進行了梳理。這些樣本大致可分為五個類別,其中行政改革類和政治改革類分別以46個、30個位列前兩名,此兩類改革細分領(lǐng)域也最為豐富。社會管理和公共服務(wù)類改革在伯仲之間,分別有16個和15個,“三農(nóng)”類改革最少,僅有8個上榜。

        在細分領(lǐng)域中,行政改革中的流程優(yōu)化和簡政放權(quán)類改革上榜數(shù)量最多,有10個。政治改革范疇中的基層民主和干部人事制度改革,與社會管理創(chuàng)新中的政社互動類改革均有9個上榜,并列第二。同有6個上榜并列第三的是預(yù)算改革和財產(chǎn)申報、規(guī)范政府行為和依法行政類,兩者分屬政治改革和行政改革范疇。

        民主選舉類創(chuàng)新2005年前后出現(xiàn)了一個小高峰,隨后逐年下降,創(chuàng)新重點也退回到民主決策、民主監(jiān)督和預(yù)算改革等風(fēng)險較小的領(lǐng)域。這一時期的民主選舉類創(chuàng)新也最為豐富,村委會“海選”、“兩票制”選舉村書記、“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)長候選人直選、縣級黨代表直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直選等。探索最多的當屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生方式的改革,并出現(xiàn)了一些突破性變革。

        過去10年里,每年都有上榜且年度分布、區(qū)域分布最均勻的是行政改革類創(chuàng)新,顯示出旺盛的生命力,創(chuàng)新重點也從節(jié)約成本、提高效率、流程再造等淺層次改革轉(zhuǎn)向依法行政、政府績效和簡政放權(quán)。

        2008年之后,公共服務(wù)和社會管理創(chuàng)新開始遍地開花,數(shù)量僅次于行政改革類創(chuàng)新,成為創(chuàng)新最密集的兩個領(lǐng)域。

        繼2005年基層民主之后的第二個創(chuàng)新高潮出現(xiàn)在2011年,《決策》也將是年稱為“社會出殼年”。該年十大地方創(chuàng)新中有6個屬于社會管理類創(chuàng)新,而且區(qū)域分布極為均衡,6個創(chuàng)新分屬6個省份。

        與基層民主試驗高潮更多源自底層自發(fā)突破“禁區(qū)”不同,2011年社會管理創(chuàng)新直接來自高層的推動。是年,“加強和創(chuàng)新社會管理”頻見于中國政治話語,頂層設(shè)計使得社會管理創(chuàng)新獲得極大的勢能,這也解釋了為何2011年之后的社會管理創(chuàng)新遍布東、中、西部。

        中央編譯局經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究處處長丁開杰分析認為,創(chuàng)新的階段性與改革的機會窗口有很大關(guān)系,2005年前后的公推直選是某些地方和官員抓住了機會窗口,而現(xiàn)在改革創(chuàng)新更多來自公眾需求的壓力。同時,改革也從機會窗口過渡到了平臺期,公共服務(wù)就是一個大平臺,而且公共服務(wù)創(chuàng)新無風(fēng)險,屬于“加分型”改革,各層級、各部門都可以從中找到創(chuàng)新的點,所以近年來該領(lǐng)域創(chuàng)新最為密集。

        “10年前基層社會還沒有那么多利益糾葛,基層民主無非是舉舉手、說說話,但現(xiàn)在有利可圖的村居、社區(qū)又受到家族和各種勢力的影響,急于搞選舉的是想在集體資產(chǎn)和利益中分一杯羹,由此出現(xiàn)了很多賄選。無利可圖的地方卻沒人愿意出來選舉?!北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院教授燕繼榮認為這樣的“基層民主”往上推已經(jīng)意義不大,就暫時擱置了。

        從近期來看,行政改革類和公共服務(wù)類將繼續(xù)成為政府創(chuàng)新的熱點,而從中長期來看,政治改革將不得不繼續(xù)完成其未竟的使命。

        115個樣本中立法和司法領(lǐng)域的創(chuàng)新都只有1個上榜,分別是2007年重慶試行立法回避制度和2014年上海的司法改革,排名末尾。地方立法和司法改革尚任重道遠。

        階段性變化還不足以立體呈現(xiàn)地方創(chuàng)新機理,各區(qū)域創(chuàng)新特點背后的東西更值得探究。

        地域圖景中的“主力軍”

        省級行政區(qū)中,浙江、廣東以18個樣本位居榜首,看似不相上下,各自的18個樣本卻大有分析價值。梳理發(fā)現(xiàn),兩省不相上下僅僅在行政改革領(lǐng)域,分別有8個和7個上榜,然而在政治改革和社會建設(shè)方面這一“上”一“下”之間,兩省卻有了明顯的分野。

        在政治改革領(lǐng)域,浙江在廣度和深度上都走在了最前列,以6個樣本位居榜首,而且這些創(chuàng)新覆蓋了政治改革的各個方向。椒江模式指向黨內(nèi)民主,嵊州村治試水基層民主,樂清探路人大監(jiān)督,杭州則實實在在的踐行了民主決策,從民主懇談到參與式預(yù)算,溫嶺長達15年的創(chuàng)新是制度化、系統(tǒng)化改革的長青樣本。

        而廣東則在社會組織成長和政社互動方面獨樹一幟,以7個樣本一騎絕塵。市場經(jīng)濟孵育了有參與意愿和行動能力的公民,倒逼政府治理改弦更張,從珠海到深圳、從中山到佛山,社會組織蓬勃發(fā)育,政社亦形成良性互動,廣東一步步邁入公民社會。

        政治改革和社會改革是“高端”創(chuàng)新的兩翼,浙粵兩省的上榜表現(xiàn)某種程度上反應(yīng)一個共同點,民營經(jīng)濟和草根活力永遠是推動可持續(xù)、制度化創(chuàng)新的最大動力,同時也是最大保障。

        而以12個樣本位列第二的江蘇則僅僅在行政改革領(lǐng)域有些許亮點,政治改革和社會建設(shè)都乏善可陳。這與江蘇的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展模式不無關(guān)系,強政府下難以成長出有倒逼能力的市場經(jīng)濟和草根社會。

        四川和湖北均以7個上榜位列第三,所不同的是,四川在政治改革方面勝出,湖北則更多在行政改革領(lǐng)域。

        長期跟蹤調(diào)研四川政治改革的中央編譯局研究員高新軍分析認為,四川“政改”是用選舉獲得的政治合法性來彌補經(jīng)濟發(fā)展不足而欠缺的合法性。由此,四川的政治改革多數(shù)為一把手的政績工程,人走政息,不可持續(xù),缺乏制度化的條件和動力,而且沒有給普通干部和民眾帶來好處,認同度較低。

        而湖北在行政改革領(lǐng)域的創(chuàng)新集中在治庸問責(zé)和簡政增效,主要來自經(jīng)濟發(fā)展的壓力和招商引資的需要。

        頗感意外的是,上海、北京、天津、山東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)卻無多少創(chuàng)新案例涌現(xiàn),分別僅有6個、4個、2個、2個上榜。

        丁開杰分析認為,浙粵等發(fā)達地區(qū)是一種承繼性的創(chuàng)新,即經(jīng)濟社會的發(fā)展自然而然的到了創(chuàng)新的階段,這個時候既有需求也有氛圍,一個接一個的創(chuàng)新就出來了。創(chuàng)新活躍地區(qū)已經(jīng)形成了有利于創(chuàng)新的人才儲備、組織文化和政治生態(tài),將繼續(xù)保持較高的創(chuàng)新活躍程度。而中西部地區(qū)的創(chuàng)新,更多的是一種發(fā)展壓力的倒逼和闖關(guān)型人物的個人抱負。

        中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授孫柏瑛則發(fā)現(xiàn)了一個需要警惕的現(xiàn)象,越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)行政化越厲害,因為財政充裕,可以保證一批批的人力下沉,比如北京的網(wǎng)格、上海的區(qū)域化黨建、廣東的智慧城市。反而欠發(fā)達地區(qū)無力建設(shè)北京、廣東那么好的網(wǎng)格監(jiān)控平臺,只能另辟蹊徑,更多選擇社會自治。

        梳理還發(fā)現(xiàn),省級行政區(qū)發(fā)起實施的政府創(chuàng)新日益增多,縣級行政區(qū)在過去十年中始終是最為活躍的創(chuàng)新主體,各類創(chuàng)新居首。地級市和副省級城市非常活躍,有后來居上之勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)財縣管、行政執(zhí)法權(quán)上收、機構(gòu)和人員精簡后,自主權(quán)日益萎縮,在各領(lǐng)域的創(chuàng)新都有趨于沉寂的傾向。

        如何走向制度化

        制度化和可持續(xù)化一直是地方創(chuàng)新成功與否的關(guān)鍵所在。塞繆爾·亨廷頓在代表作《變動社會的政治秩序》中頗有洞見的指出,較高的制度化水平是國家和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

        《決策》記者梳理發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)唯一的可持續(xù)創(chuàng)新出現(xiàn)在溫嶺,1999年民主懇談以來,歷經(jīng)5任書記、市長、人大主任,改革一直在制度化地向深度廣度推進。市場經(jīng)濟和草根活力倒逼改革等都是常識,本刊在此不做贅述。梳理溫嶺的改革,記者發(fā)現(xiàn)了更有價值的東西。

        溫嶺改革的核心是“激活人大”,充分利用現(xiàn)有體制中未被開發(fā)的空間,而非另起爐灶,在法律上避開了風(fēng)險。

        2005年前后,民主懇談到了一個瓶頸,作為體制外的渠道,不定期和難以承載繁雜事務(wù)使其難以為繼,民主懇談的存在還使得體制內(nèi)的人大進一步虛化。溫嶺人發(fā)現(xiàn),激活人大不僅可以降低改革的成本,減少改革的阻力,而且可以直接推動原有體制的改革,于是把體制內(nèi)外兩種渠道的融合點鎖定在“參與式公共預(yù)算”。

        改革最終需要人去落實,官員群體的共識是溫嶺創(chuàng)新成功的重要保證。高新軍曾跟蹤調(diào)研過溫嶺,他清楚記得新河鎮(zhèn)剛開始搞參與式預(yù)算時,當時的鎮(zhèn)長心里很緊張。但是幾次下來,他感到這樣做對他的工作是有好處的,預(yù)算的執(zhí)行也得到民眾的理解。在極強的示范效應(yīng)下,改革創(chuàng)新在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也蔚然成風(fēng)。

        高新軍同時表示,不可否認,溫嶺許多干部搞改革創(chuàng)新是有政績心的,但溫嶺決策層很好的將政績沖動與改革結(jié)合在一起,非常智慧的引導(dǎo)和“利用”了這種心理。改革既能解決問題,又被默認在政績中,遂成為溫嶺干部的普遍共識。

        同時,改革還給當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展帶來了實實在在的好處。讓更多的民眾分享改革創(chuàng)新的紅利,是改革創(chuàng)新可持續(xù)的又一個重要保證。

        “民主懇談已經(jīng)成為一種習(xí)慣,停不下來了,”2013年重訪溫嶺時,當?shù)毓賳T告訴《決策》,這不僅僅因為它已經(jīng)成為政府的一種工作方式,更成為老百姓一種生活方式。

        中西部地區(qū)唯一的可持續(xù)樣本出現(xiàn)在合肥。2006年合肥“大拆違”以來,外界對合肥的印象是大規(guī)模的城市建設(shè)和高速的經(jīng)濟發(fā)展,其實,2006年以來,合肥的制度創(chuàng)新建設(shè)一直與城市發(fā)展同步進行。投融資機制創(chuàng)新、公共資源交易改革、城市基建工程“六分開”、公務(wù)員大輪崗等等,合肥的改革任務(wù)被分解到一項項制度建設(shè)上。9年以來,隨著種種創(chuàng)新帶來的多重利好,一系列制度逐漸內(nèi)化為政府運行的機理和規(guī)范動作。

        與溫嶺一樣,合肥的改革創(chuàng)新從受惠者和服務(wù)對象的支持中獲得強大的力量,無形中抵制了壓力和質(zhì)疑,從而保證了持續(xù)不間斷。

        合肥是如何避免人走政息的呢?因為創(chuàng)新帶來切切實實的好處,后來者和絕大多數(shù)官員都能從中受惠,繼續(xù)創(chuàng)新與其政績追求絲毫不矛盾,從而使制度獲得了持久的生命力。更重要的是,因為改革的巨大利好,在體制內(nèi)獲得了極大的認同,重塑了官員的思想觀念和官場政治生態(tài),還鍛煉儲備了大量的改革人才,保證了創(chuàng)新的不間斷。

        回望過去10年的地方創(chuàng)新,有逢山開道、遇水搭橋的魄力和堅持,有迫于壓力、囿于條件而“中道崩殂”的扼腕嘆息,有繞石而過的改革策略,更有累積形成制度遺產(chǎn)和良性循環(huán)系統(tǒng)的大智慧。改革的智慧是在屢遭躓踣中碰撞出來的,我們深信,溫嶺和合肥的創(chuàng)新樣本絕不會是制度化創(chuàng)新的“孤本”。

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