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        開發(fā)區(qū)再轉型的突破口

        2015-09-10 07:22:44冷靜
        決策 2015年1期
        關鍵詞:開發(fā)區(qū)升級轉型

        冷靜

        在嚴峻的宏觀環(huán)境下,開發(fā)區(qū)的發(fā)展遭遇到一系列挑戰(zhàn),靠廉價土地和粗放式經營的開發(fā)模式已經走到盡頭。開發(fā)區(qū)正處于加快轉型升級優(yōu)化發(fā)展的關鍵時期。

        2014年11月,國務院辦公廳下發(fā)《關于促進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。此前,國務院副總理汪洋公開表示,中國經開區(qū)未來將完成由追求速度轉向追求質量、由政府主導轉向市場主導、由同質競爭轉向差異化發(fā)展、由硬環(huán)境見長轉向軟環(huán)境取勝等四大轉變。

        毫無疑問,一直面臨嚴峻挑戰(zhàn)的開發(fā)區(qū),真正迎來新的變革契機。這一輪再轉型,應從何處尋求突破呢?

        六大轉型路徑

        1984年,我國在14個沿海開放城市設立第一批國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。截至2014年7月,我國共有國家級經濟技術開發(fā)區(qū)215個,涉及31個省、自治區(qū)和直轄市。此外,各地還設立了各種省級開發(fā)區(qū)1170個。通過30年的實踐,已摸索出一套自我造血、滾動開發(fā)的新型創(chuàng)業(yè)模式,成為了所在地重要的經濟增長點。

        應該講,開發(fā)區(qū)作為推動改革開放和技術創(chuàng)新的載體,已成為中國模式的重要標志之一。但進入新世紀以來,在全國各地經濟開發(fā)區(qū)遍地開花、發(fā)展模式和產業(yè)結構日趨同質化的形勢下,我國的開發(fā)區(qū)面臨著一系列發(fā)展困境。開發(fā)區(qū)建設發(fā)展不僅面臨著資源稟賦和環(huán)境容量的約束,而且在嚴峻的國際、國內宏觀經濟環(huán)境下,開發(fā)區(qū)的發(fā)展遇到一系列挑戰(zhàn),靠廉價土地和粗放式經營的開發(fā)模式已經走到盡頭,開發(fā)區(qū)正處于加快轉型升級優(yōu)化發(fā)展的關鍵時期。

        更為重要的是,隨著世界經濟多極化趨勢的加快和我國逐步進入經濟新常態(tài),我國開放型經濟的戰(zhàn)略轉型已迫在眉睫。我國各級開發(fā)區(qū)肩負的歷史使命也正在相應發(fā)生著深刻的變化,這種變化著重體現在《若干意見》里,即使開發(fā)區(qū)成為“帶動地區(qū)經濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體、構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵、科技創(chuàng)新驅動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)”。

        這意味著開發(fā)區(qū)不能再局限于對經濟資源和技術產品的開發(fā),而是要比以往更加重視對創(chuàng)新發(fā)展模式的開發(fā)。開發(fā)區(qū)已經被賦予轉型升級探路者的新角色,將率先探索更多以發(fā)展模式創(chuàng)新驅動經濟轉型升級的新路徑。具體來說,就是六大轉型:

        一是向集約型發(fā)展模式轉型。在全國數量眾多的各級開發(fā)區(qū)中,由于區(qū)位特征、資源稟賦、開發(fā)時間等原因,發(fā)展水平參差不齊,粗放開發(fā)和無序開發(fā)的問題仍然不在少數。此類開發(fā)區(qū)要獲得持久的競爭力就必須著眼于通過優(yōu)化投資結構和布局,提高單位要素的投資回報率,逐步實現由粗放型開發(fā)向集約型開發(fā)的轉變。

        二是向生態(tài)化發(fā)展模式轉型。盡管我國多年來一直倡導綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,提出打造綠色GDP等生態(tài)經濟理念,但一些開發(fā)區(qū)為完成投資任務和GDP考核,往往放任甚至主動招攬“三高”項目入駐。此類開發(fā)區(qū)要實現可持續(xù)發(fā)展就必須大力探索打破“邊開發(fā)邊污染”魔咒的生態(tài)化發(fā)展路徑,逐步實現從生態(tài)破壞型開發(fā)向生態(tài)友好型發(fā)展模式的轉變。

        三是向區(qū)域化發(fā)展模式轉型。由于行政歸屬權限和管理體制等原因,一些開發(fā)區(qū)與周邊區(qū)域的協同程度不高,對周邊區(qū)域經濟社會發(fā)展的帶動和支持作用不強,這不僅制約了開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展,而且弱化了開發(fā)區(qū)帶動周邊區(qū)域協同發(fā)展的功能定位,必須使開發(fā)區(qū)真正實現從所在地區(qū)經濟的“先行區(qū)”、“示范區(qū)”向“引領區(qū)”和“輻射區(qū)”的轉變,從單向開發(fā)模式向互動開發(fā)模式的轉變。

        四是向市場化發(fā)展模式轉型。目前大多數開發(fā)區(qū)都是在各級政府的規(guī)劃和扶持下建立和發(fā)展起來的,導致一些開發(fā)區(qū)患上了“政策依賴癥”,這一觀念在政府簡政放權的新形勢下將會越來越不合時宜。推動更多開發(fā)區(qū)由政府主導向市場主導的發(fā)展模式轉變,更多通過制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新激發(fā)內生動力和競爭活力,在市場經濟的競爭中實現優(yōu)勝劣汰已是大勢所趨。

        五是向創(chuàng)新型發(fā)展模式轉型。不少開發(fā)區(qū)的產業(yè)以傳統產業(yè)和一般制造業(yè)為主,重復建設比較嚴重,先進制造業(yè)和現代服務業(yè)發(fā)展相對滯后,創(chuàng)新能力建設存在諸多瓶頸因素。因此開發(fā)區(qū)必須要加快從投資驅動向創(chuàng)新驅動、資源依賴向科技依托、生產制造向研發(fā)設計轉變,努力建設成為推進新型工業(yè)化的主導區(qū)、自主創(chuàng)新的先行區(qū)以及培育產業(yè)競爭新優(yōu)勢的“排頭兵”。

        六是向開放型新體制轉型。隨著我國各類要素價格的持續(xù)上升,各級開發(fā)區(qū)傳統的引資優(yōu)勢受到了較大的削弱,這充分說明開發(fā)區(qū)單純依靠廉價資源和廉價勞動力支撐的開放型經濟發(fā)展模式終究是不可持續(xù)的。各級開發(fā)區(qū)必須要建立公平開放透明的市場規(guī)則,進一步確立企業(yè)投資主體地位,繼續(xù)在構建開放型經濟新體制方面創(chuàng)新探索,積累新經驗。

        先行者的經驗

        在亟需拓展發(fā)展新路徑的大背景下,廣州、天津、青島、武漢、成都、南京、蘇州、杭州等城市的開發(fā)區(qū)搶抓機遇,銳意進取,積極探索,開拓創(chuàng)新,加快從要素驅動、投資驅動階段,邁向創(chuàng)新驅動階段;從過度依賴人口紅利、土地紅利,轉向依靠改革創(chuàng)新來形成制度紅利,取得了轉型升級的初步成效。具體來看,其經驗主要包括:

        第一,從“集聚產業(yè)”向“集聚要素、培育產業(yè)”轉型。各類開發(fā)區(qū)通過搭建科技孵化器、生產力促進中心等創(chuàng)新服務平臺,鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新,提升核心競爭力,積極引導和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚,促進科技成果向實現生產力轉化,加快構建“企業(yè)主體、市場導向、產學研聯、政府扶持”體系,實現了從依靠產業(yè)轉移實現“集聚產業(yè)”向集聚高級要素、培育產業(yè)的方向轉變。

        第二,從外向型“出口平臺”向“內外兼顧、注重內需”轉型。各級開發(fā)區(qū)通過加速從“出口平臺”向“內外兼顧、注重內需”轉型,一方面使開發(fā)區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展,另一方面也使開發(fā)區(qū)轉型與我國經濟發(fā)展動力轉型的宏觀背景保持一致。隨著中國經濟發(fā)展水平的提升,不僅市場需求的規(guī)模會擴大,需求的層次也會提升,這為開發(fā)區(qū)的轉型發(fā)展提供了難得的機遇。

        第三,從“產業(yè)園區(qū)”向“產城融合”轉型。為實現功能區(qū)與城市發(fā)展的一體化深度融合,各級開發(fā)區(qū)積極調整規(guī)劃,包括空間布局、產業(yè)規(guī)劃以及財政投入規(guī)劃,將更多的土地和人財物向城市和社會發(fā)展傾斜;同時加快城市設施建設,完善學校、醫(yī)院、社區(qū)、商業(yè)配套等城市功能要素。此外,為抵御產業(yè)和城市融合背景下人口不斷集聚帶來的社會管理壓力,各開發(fā)區(qū)還在積極探索社會管理的模式創(chuàng)新。

        第四,從“成本優(yōu)勢”向“創(chuàng)新優(yōu)勢”轉型。隨著資源、環(huán)境等因素制約程度的日益增強,各開發(fā)區(qū)的發(fā)展逐漸由粗放型向集約型轉變,從“成本優(yōu)勢”向“創(chuàng)新優(yōu)勢”轉型,使得開發(fā)區(qū)的經濟增長開始主要依賴于生產要素質量和利用效率的提高。在開發(fā)區(qū)從粗放型轉向集約型的發(fā)展過程中,各開發(fā)區(qū)普遍強調特色園區(qū)的建設,如“臺資/德資集聚”、“生態(tài)集聚”、“知識產權園區(qū)”等,各地政府一般均依據自身的資源稟賦和發(fā)展條件對開發(fā)區(qū)開展分類指導。

        第五,從“政策高地”向“本地根植”轉型。各開發(fā)區(qū)圍繞產業(yè)鏈上下游,依托龍頭項目培育產業(yè)集群,提升各企業(yè)之間的關聯性和黏性。為了應對國內人力、土地等成本提高引致的外企撤離趨勢,相關園區(qū)開始轉變“惟外資”理念,更加注重培育本土經濟。如蘇州工業(yè)園區(qū)大力實施“扎根計劃”,旨在鼓勵園區(qū)本土科技創(chuàng)新型企業(yè)跨越發(fā)展,并預留出近千畝土地為上市或規(guī)?;l(fā)展的科技型企業(yè)提供扎根園區(qū)和發(fā)展壯大的空間。同時,各開發(fā)區(qū)還進一步完善配套服務,包括優(yōu)化行政審批、提供更加優(yōu)惠的政策環(huán)境等。

        應避免四個誤區(qū)

        誤區(qū)之一:把轉型升級的希望寄托在引進外資上。

        只要一說到產業(yè)轉型升級,我們首先想到的就是引進外資,引進高技術、高附加值產品。實際上如果我們引進了大量的國外高技術、高附加值產品,但自己仍處于產業(yè)鏈的低端,這就算不上真正意義上的轉型升級。與此同時,我們也不能將開發(fā)區(qū)的轉型升級寄希望于跨國公司自身的企業(yè)和產品升級。一些跨國公司出于自身轉型升級的需要,可能會在各級開發(fā)區(qū)布局一些研發(fā)機構,進行一些產品升級,但產品的升級換代不能完全替代產業(yè)升級,無論生產服裝、玩具,還是筆記本電腦,如果只停留在價值鏈低端的加工裝配環(huán)節(jié),其效益增長方式都是用人口紅利換取低廉的加工費。

        誤區(qū)之二:把轉型升級的方向局限在新興產業(yè)上。

        有些人認為,轉型升級就是要淘汰傳統產業(yè)和夕陽產業(yè),發(fā)展新興產業(yè)。從目前的發(fā)展態(tài)勢來看,許多開發(fā)區(qū)均把發(fā)展新興產業(yè)中的動漫產業(yè)、風能發(fā)電、物聯網等放在了重要位置,且各開發(fā)區(qū)產業(yè)布局重復現象嚴重,內向性競爭態(tài)勢明顯。其實世界上沒有絕對的夕陽產業(yè),只有夕陽技術或夕陽思維。同樣是制作服裝,歐洲一些企業(yè)能夠抓住行業(yè)本質,減少前導時間達到快速反應,盈利能力甚至強于火爆的“蘋果”。相反,風光一時的光伏產業(yè)已經給現實敲了一記警鐘,產業(yè)技術看似升級了,但日益膨脹的產能轉瞬間就成為不良資產。所以說傳統產業(yè)改變技術和管理制度,仍可以變成現代產業(yè)。而如果沒有強大的原始創(chuàng)新能力,以及很好的科研成果商業(yè)化鏈條和服務,發(fā)展新興產業(yè)拿到的可能還是利潤的末端。

        誤區(qū)之三:把第三產業(yè)比重超過二產作為轉型升級的唯一指標。

        從世界經濟發(fā)展過程來看,在以第三產業(yè)衡量國家發(fā)達程度的時候,即使是在最傳統的工業(yè)和農業(yè)領域,美國也都是世界第一。這也是美國歷經多次經濟危機,而不至于像先前的西班牙和英國那樣衰落的原因。美國制造業(yè)在最疲軟的時候也貢獻了13%的GDP,超過零售業(yè)、金融業(yè)等。國家如此,開發(fā)區(qū)也同樣如此。一個開發(fā)區(qū)的二產占比高,還是三產占比高,完全取決于這個開發(fā)區(qū)在所處地區(qū)發(fā)展中的功能和職責。當這個開發(fā)區(qū)在區(qū)域經濟中承擔了發(fā)展高端制造業(yè)的重任,那么它的二產比重大于三產就是合理的,且這樣的趨勢會持續(xù)較長的時間。正確看待開發(fā)區(qū)產業(yè)結構與所在區(qū)域產業(yè)結構的關系,是我們妥善處理開發(fā)區(qū)轉型升級的關鍵環(huán)節(jié)。

        誤區(qū)之四:開發(fā)區(qū)的快速轉型升級可以實現。

        從世界經濟發(fā)展歷史來看,產業(yè)結構轉型升級并非朝夕之功。研究表明,勞動密集型主導產業(yè)在整個工業(yè)化進程中持續(xù)時間最長,占了發(fā)展期間的60%以上。美國自1814年到1980年間,勞動密集型工業(yè)占主導地位的時間為110年,占64.7%;日本1868年到1986年間,勞動密集型工業(yè)占主導地位的時間為80年,占75%;韓國1960年到1990年間,勞動密集型工業(yè)占主導地位為20年,占66.7%。雖然開發(fā)區(qū)的經濟發(fā)展規(guī)律不同于一個國家,且隨著技術創(chuàng)新和管理進步,其轉型升級過程也可能會明顯縮短,但由于經濟規(guī)律的復雜性、多變性和不可預知性,開發(fā)區(qū)的轉型升級絕不會是一年半載之功,那種政績驅動的快速轉型升級是不現實的。

        (作者單位:山東省青島市社會科學院)

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