冷靜

在嚴峻的宏觀環(huán)境下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展遭遇到一系列挑戰(zhàn)，靠廉價土地和粗放式經營的開發(fā)模式已經走到盡頭。開發(fā)區(qū)正處于加快轉型升級優(yōu)化發(fā)展的關鍵時期。

2014年11月，國務院辦公廳下發(fā)《關于促進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。此前，國務院副總理汪洋公開表示，中國經開區(qū)未來將完成由追求速度轉向追求質量、由政府主導轉向市場主導、由同質競爭轉向差異化發(fā)展、由硬環(huán)境見長轉向軟環(huán)境取勝等四大轉變。

毫無疑問，一直面臨嚴峻挑戰(zhàn)的開發(fā)區(qū)，真正迎來新的變革契機。這一輪再轉型，應從何處尋求突破呢？

六大轉型路徑

1984年，我國在14個沿海開放城市設立第一批國家級經濟技術開發(fā)區(qū)。截至2014年7月，我國共有國家級經濟技術開發(fā)區(qū)215個，涉及31個省、自治區(qū)和直轄市。此外，各地還設立了各種省級開發(fā)區(qū)1170個。通過30年的實踐，已摸索出一套自我造血、滾動開發(fā)的新型創(chuàng)業(yè)模式，成為了所在地重要的經濟增長點。

應該講，開發(fā)區(qū)作為推動改革開放和技術創(chuàng)新的載體，已成為中國模式的重要標志之一。但進入新世紀以來，在全國各地經濟開發(fā)區(qū)遍地開花、發(fā)展模式和產業(yè)結構日趨同質化的形勢下，我國的開發(fā)區(qū)面臨著一系列發(fā)展困境。開發(fā)區(qū)建設發(fā)展不僅面臨著資源稟賦和環(huán)境容量的約束，而且在嚴峻的國際、國內宏觀經濟環(huán)境下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展遇到一系列挑戰(zhàn)，靠廉價土地和粗放式經營的開發(fā)模式已經走到盡頭，開發(fā)區(qū)正處于加快轉型升級優(yōu)化發(fā)展的關鍵時期。

更為重要的是，隨著世界經濟多極化趨勢的加快和我國逐步進入經濟新常態(tài)，我國開放型經濟的戰(zhàn)略轉型已迫在眉睫。我國各級開發(fā)區(qū)肩負的歷史使命也正在相應發(fā)生著深刻的變化，這種變化著重體現在《若干意見》里，即使開發(fā)區(qū)成為“帶動地區(qū)經濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體、構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵、科技創(chuàng)新驅動和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)”。

這意味著開發(fā)區(qū)不能再局限于對經濟資源和技術產品的開發(fā)，而是要比以往更加重視對創(chuàng)新發(fā)展模式的開發(fā)。開發(fā)區(qū)已經被賦予轉型升級探路者的新角色，將率先探索更多以發(fā)展模式創(chuàng)新驅動經濟轉型升級的新路徑。具體來說，就是六大轉型：

一是向集約型發(fā)展模式轉型。在全國數量眾多的各級開發(fā)區(qū)中，由于區(qū)位特征、資源稟賦、開發(fā)時間等原因，發(fā)展水平參差不齊，粗放開發(fā)和無序開發(fā)的問題仍然不在少數。此類開發(fā)區(qū)要獲得持久的競爭力就必須著眼于通過優(yōu)化投資結構和布局，提高單位要素的投資回報率，逐步實現由粗放型開發(fā)向集約型開發(fā)的轉變。

二是向生態(tài)化發(fā)展模式轉型。盡管我國多年來一直倡導綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，提出打造綠色GDP等生態(tài)經濟理念，但一些開發(fā)區(qū)為完成投資任務和GDP考核，往往放任甚至主動招攬“三高”項目入駐。此類開發(fā)區(qū)要實現可持續(xù)發(fā)展就必須大力探索打破“邊開發(fā)邊污染”魔咒的生態(tài)化發(fā)展路徑，逐步實現從生態(tài)破壞型開發(fā)向生態(tài)友好型發(fā)展模式的轉變。

三是向區(qū)域化發(fā)展模式轉型。由于行政歸屬權限和管理體制等原因，一些開發(fā)區(qū)與周邊區(qū)域的協同程度不高，對周邊區(qū)域經濟社會發(fā)展的帶動和支持作用不強，這不僅制約了開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展，而且弱化了開發(fā)區(qū)帶動周邊區(qū)域協同發(fā)展的功能定位，必須使開發(fā)區(qū)真正實現從所在地區(qū)經濟的“先行區(qū)”、“示范區(qū)”向“引領區(qū)”和“輻射區(qū)”的轉變，從單向開發(fā)模式向互動開發(fā)模式的轉變。

四是向市場化發(fā)展模式轉型。目前大多數開發(fā)區(qū)都是在各級政府的規(guī)劃和扶持下建立和發(fā)展起來的，導致一些開發(fā)區(qū)患上了“政策依賴癥”，這一觀念在政府簡政放權的新形勢下將會越來越不合時宜。推動更多開發(fā)區(qū)由政府主導向市場主導的發(fā)展模式轉變，更多通過制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新激發(fā)內生動力和競爭活力，在市場經濟的競爭中實現優(yōu)勝劣汰已是大勢所趨。

五是向創(chuàng)新型發(fā)展模式轉型。不少開發(fā)區(qū)的產業(yè)以傳統產業(yè)和一般制造業(yè)為主，重復建設比較嚴重，先進制造業(yè)和現代服務業(yè)發(fā)展相對滯后，創(chuàng)新能力建設存在諸多瓶頸因素。因此開發(fā)區(qū)必須要加快從投資驅動向創(chuàng)新驅動、資源依賴向科技依托、生產制造向研發(fā)設計轉變，努力建設成為推進新型工業(yè)化的主導區(qū)、自主創(chuàng)新的先行區(qū)以及培育產業(yè)競爭新優(yōu)勢的“排頭兵”。

六是向開放型新體制轉型。隨著我國各類要素價格的持續(xù)上升，各級開發(fā)區(qū)傳統的引資優(yōu)勢受到了較大的削弱，這充分說明開發(fā)區(qū)單純依靠廉價資源和廉價勞動力支撐的開放型經濟發(fā)展模式終究是不可持續(xù)的。各級開發(fā)區(qū)必須要建立公平開放透明的市場規(guī)則，進一步確立企業(yè)投資主體地位，繼續(xù)在構建開放型經濟新體制方面創(chuàng)新探索，積累新經驗。

先行者的經驗

在亟需拓展發(fā)展新路徑的大背景下，廣州、天津、青島、武漢、成都、南京、蘇州、杭州等城市的開發(fā)區(qū)搶抓機遇，銳意進取，積極探索，開拓創(chuàng)新，加快從要素驅動、投資驅動階段，邁向創(chuàng)新驅動階段；從過度依賴人口紅利、土地紅利，轉向依靠改革創(chuàng)新來形成制度紅利，取得了轉型升級的初步成效。具體來看，其經驗主要包括：

第一，從“集聚產業(yè)”向“集聚要素、培育產業(yè)”轉型。各類開發(fā)區(qū)通過搭建科技孵化器、生產力促進中心等創(chuàng)新服務平臺，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，提升核心競爭力，積極引導和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進科技成果向實現生產力轉化，加快構建“企業(yè)主體、市場導向、產學研聯、政府扶持”體系，實現了從依靠產業(yè)轉移實現“集聚產業(yè)”向集聚高級要素、培育產業(yè)的方向轉變。

第二，從外向型“出口平臺”向“內外兼顧、注重內需”轉型。各級開發(fā)區(qū)通過加速從“出口平臺”向“內外兼顧、注重內需”轉型，一方面使開發(fā)區(qū)實現可持續(xù)發(fā)展，另一方面也使開發(fā)區(qū)轉型與我國經濟發(fā)展動力轉型的宏觀背景保持一致。隨著中國經濟發(fā)展水平的提升，不僅市場需求的規(guī)模會擴大，需求的層次也會提升，這為開發(fā)區(qū)的轉型發(fā)展提供了難得的機遇。

第三，從“產業(yè)園區(qū)”向“產城融合”轉型。為實現功能區(qū)與城市發(fā)展的一體化深度融合，各級開發(fā)區(qū)積極調整規(guī)劃，包括空間布局、產業(yè)規(guī)劃以及財政投入規(guī)劃，將更多的土地和人財物向城市和社會發(fā)展傾斜；同時加快城市設施建設，完善學校、醫(yī)院、社區(qū)、商業(yè)配套等城市功能要素。此外，為抵御產業(yè)和城市融合背景下人口不斷集聚帶來的社會管理壓力，各開發(fā)區(qū)還在積極探索社會管理的模式創(chuàng)新。

第四，從“成本優(yōu)勢”向“創(chuàng)新優(yōu)勢”轉型。隨著資源、環(huán)境等因素制約程度的日益增強，各開發(fā)區(qū)的發(fā)展逐漸由粗放型向集約型轉變，從“成本優(yōu)勢”向“創(chuàng)新優(yōu)勢”轉型，使得開發(fā)區(qū)的經濟增長開始主要依賴于生產要素質量和利用效率的提高。在開發(fā)區(qū)從粗放型轉向集約型的發(fā)展過程中，各開發(fā)區(qū)普遍強調特色園區(qū)的建設，如“臺資/德資集聚”、“生態(tài)集聚”、“知識產權園區(qū)”等，各地政府一般均依據自身的資源稟賦和發(fā)展條件對開發(fā)區(qū)開展分類指導。

第五，從“政策高地”向“本地根植”轉型。各開發(fā)區(qū)圍繞產業(yè)鏈上下游，依托龍頭項目培育產業(yè)集群，提升各企業(yè)之間的關聯性和黏性。為了應對國內人力、土地等成本提高引致的外企撤離趨勢，相關園區(qū)開始轉變“惟外資”理念，更加注重培育本土經濟。如蘇州工業(yè)園區(qū)大力實施“扎根計劃”，旨在鼓勵園區(qū)本土科技創(chuàng)新型企業(yè)跨越發(fā)展，并預留出近千畝土地為上市或規(guī)?；l(fā)展的科技型企業(yè)提供扎根園區(qū)和發(fā)展壯大的空間。同時，各開發(fā)區(qū)還進一步完善配套服務，包括優(yōu)化行政審批、提供更加優(yōu)惠的政策環(huán)境等。

應避免四個誤區(qū)

誤區(qū)之一：把轉型升級的希望寄托在引進外資上。

只要一說到產業(yè)轉型升級，我們首先想到的就是引進外資，引進高技術、高附加值產品。實際上如果我們引進了大量的國外高技術、高附加值產品，但自己仍處于產業(yè)鏈的低端，這就算不上真正意義上的轉型升級。與此同時，我們也不能將開發(fā)區(qū)的轉型升級寄希望于跨國公司自身的企業(yè)和產品升級。一些跨國公司出于自身轉型升級的需要，可能會在各級開發(fā)區(qū)布局一些研發(fā)機構，進行一些產品升級，但產品的升級換代不能完全替代產業(yè)升級，無論生產服裝、玩具，還是筆記本電腦，如果只停留在價值鏈低端的加工裝配環(huán)節(jié)，其效益增長方式都是用人口紅利換取低廉的加工費。

誤區(qū)之二：把轉型升級的方向局限在新興產業(yè)上。

有些人認為，轉型升級就是要淘汰傳統產業(yè)和夕陽產業(yè)，發(fā)展新興產業(yè)。從目前的發(fā)展態(tài)勢來看，許多開發(fā)區(qū)均把發(fā)展新興產業(yè)中的動漫產業(yè)、風能發(fā)電、物聯網等放在了重要位置，且各開發(fā)區(qū)產業(yè)布局重復現象嚴重，內向性競爭態(tài)勢明顯。其實世界上沒有絕對的夕陽產業(yè)，只有夕陽技術或夕陽思維。同樣是制作服裝，歐洲一些企業(yè)能夠抓住行業(yè)本質，減少前導時間達到快速反應，盈利能力甚至強于火爆的“蘋果”。相反，風光一時的光伏產業(yè)已經給現實敲了一記警鐘，產業(yè)技術看似升級了，但日益膨脹的產能轉瞬間就成為不良資產。所以說傳統產業(yè)改變技術和管理制度，仍可以變成現代產業(yè)。而如果沒有強大的原始創(chuàng)新能力，以及很好的科研成果商業(yè)化鏈條和服務，發(fā)展新興產業(yè)拿到的可能還是利潤的末端。

誤區(qū)之三：把第三產業(yè)比重超過二產作為轉型升級的唯一指標。

從世界經濟發(fā)展過程來看，在以第三產業(yè)衡量國家發(fā)達程度的時候，即使是在最傳統的工業(yè)和農業(yè)領域，美國也都是世界第一。這也是美國歷經多次經濟危機，而不至于像先前的西班牙和英國那樣衰落的原因。美國制造業(yè)在最疲軟的時候也貢獻了13%的GDP，超過零售業(yè)、金融業(yè)等。國家如此，開發(fā)區(qū)也同樣如此。一個開發(fā)區(qū)的二產占比高，還是三產占比高，完全取決于這個開發(fā)區(qū)在所處地區(qū)發(fā)展中的功能和職責。當這個開發(fā)區(qū)在區(qū)域經濟中承擔了發(fā)展高端制造業(yè)的重任，那么它的二產比重大于三產就是合理的，且這樣的趨勢會持續(xù)較長的時間。正確看待開發(fā)區(qū)產業(yè)結構與所在區(qū)域產業(yè)結構的關系，是我們妥善處理開發(fā)區(qū)轉型升級的關鍵環(huán)節(jié)。

誤區(qū)之四：開發(fā)區(qū)的快速轉型升級可以實現。

從世界經濟發(fā)展歷史來看，產業(yè)結構轉型升級并非朝夕之功。研究表明，勞動密集型主導產業(yè)在整個工業(yè)化進程中持續(xù)時間最長，占了發(fā)展期間的60%以上。美國自1814年到1980年間，勞動密集型工業(yè)占主導地位的時間為110年，占64.7%；日本1868年到1986年間，勞動密集型工業(yè)占主導地位的時間為80年，占75%；韓國1960年到1990年間，勞動密集型工業(yè)占主導地位為20年，占66.7%。雖然開發(fā)區(qū)的經濟發(fā)展規(guī)律不同于一個國家，且隨著技術創(chuàng)新和管理進步，其轉型升級過程也可能會明顯縮短，但由于經濟規(guī)律的復雜性、多變性和不可預知性，開發(fā)區(qū)的轉型升級絕不會是一年半載之功，那種政績驅動的快速轉型升級是不現實的。

（作者單位：山東省青島市社會科學院）