摘 要：環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)了組織化程度高、專業(yè)能力強(qiáng)、成員素質(zhì)高以及比較理性等特點(diǎn)，但目前還存在與政府之間沒有建立起相互信賴關(guān)系，缺乏信息共享機(jī)制，自身能力比較欠缺等問題。為此，對(duì)政府而言，應(yīng)按照依法治國(guó)的要求，盡快轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念和方式，與環(huán)保社會(huì)組織合作共治；對(duì)環(huán)保社會(huì)組織而言，應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升自身影響力。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)保社會(huì)組織；政府治理；公眾參與；環(huán)境保護(hù)；功能優(yōu)化

中圖分類號(hào)：G916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）09-0052-05

收稿日期：2015-05-31

作者簡(jiǎn)介：梅獻(xiàn)中（1969—），男，河南周口人，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，律師，研究方向?yàn)榉ㄖ卫碚摗h(huán)境法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系廣東省實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀研究基地項(xiàng)目“公眾參與韶關(guān)市環(huán)境保護(hù)存在的問題與對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：GJ201402；韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題項(xiàng)目“公眾參與韶關(guān)生態(tài)城市建設(shè)的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：Z2014011。

近年來，隨著我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，公眾參與已逐漸成為學(xué)界探討的一個(gè)重要課題，其中，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的研究正在逐漸深化。本文以“曙光環(huán)?！苯M織為例，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、湘江砷超標(biāo)事件及背后的

“曙光環(huán)?！苯M織

（一）事件回顧

2014年11月15日，環(huán)保公益組織“長(zhǎng)沙市曙光環(huán)保公益發(fā)展中心”（以下簡(jiǎn)稱“曙光環(huán)?！保?duì)外披露了他們對(duì)湘江流域重金屬污染所做的調(diào)查的結(jié)果：在郴州三十六灣礦區(qū)甘溪河底泥中，砷含量超標(biāo)715.73倍；在郴州三十六灣礦區(qū)甘溪村稻田中，鎘含量超標(biāo)206.67倍。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)認(rèn)為，這樣一份重金屬污染數(shù)據(jù)凸顯了我國(guó)環(huán)境的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也應(yīng)看到，環(huán)保公益組織對(duì)于推動(dòng)環(huán)保事業(yè)做出的努力。[1]

這份重金屬污染的數(shù)據(jù)出自環(huán)保公益組織——“曙光環(huán)?！?，是該組織歷經(jīng)500多天深入湘江流域10個(gè)地市調(diào)查的結(jié)果，同時(shí)也是湖南省第一份關(guān)于湘江流域重點(diǎn)工礦區(qū)重金屬污染調(diào)查的結(jié)果。[2]2014年11月15日，在“重金屬污染防治論壇暨農(nóng)田水田重金屬污染防控研討會(huì)”上，“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查員公開發(fā)布了這一調(diào)查結(jié)果，同時(shí)還有北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院等重金屬治理領(lǐng)域有重要影響的專家、學(xué)者的參與。在參加研討會(huì)的成員中，除了媒體記者外，還有湖南省部分縣市的環(huán)保局局長(zhǎng)、企業(yè)人士，但更多的則是來自全國(guó)各地的環(huán)保專家和志愿者。[3]

然而，這份重金屬污染數(shù)據(jù)的科學(xué)性很快受到了湖南省環(huán)保部門的強(qiáng)烈質(zhì)疑，但原計(jì)劃在2014年12月湖南省官方關(guān)于重金屬耕地修復(fù)治理試點(diǎn)總結(jié)的階段性成果卻也一直未公布于眾。為此，《財(cái)經(jīng)》記者分別聯(lián)系了湖南省農(nóng)業(yè)廳、環(huán)保廳、糧食局等多家單位，均被告知“不便回應(yīng)”或“時(shí)機(jī)還不成熟”。[4]2014年12月3日，湖南省環(huán)保廳召開媒體溝通會(huì)，相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“曙光環(huán)保”采樣方法“不科學(xué)”。12月8日，湖南省環(huán)保廳致函“曙光環(huán)保”，稱調(diào)查數(shù)據(jù)“造成我省環(huán)境信息紊亂和公眾恐慌”，要求“曙光環(huán)?！碧峁┎蓸拥木唧w位置、采樣方式及監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等。12月18日，“曙光環(huán)保”復(fù)函稱取樣范圍涵蓋湖南700多個(gè)村莊，采樣方法是按照國(guó)家《農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督技術(shù)規(guī)范》中的要求進(jìn)行的，樣品是委托具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)的?！笆锕猸h(huán)?！必?fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者表示，參與人員都是環(huán)境專業(yè)畢業(yè)，“我也曾提議由環(huán)保廳組織專家去相關(guān)地點(diǎn)采樣，環(huán)保廳不愿意”。[5]

（二）“曙光環(huán)?！苯M織的運(yùn)作情況及其特點(diǎn)

據(jù)相關(guān)資料顯示，“曙光環(huán)?！背闪⒂?013年，是非盈利性質(zhì)的環(huán)保社會(huì)組織，其使命在于致力于環(huán)境與健康的調(diào)查研究，服務(wù)于受污染區(qū)人民群眾。其服務(wù)內(nèi)容包括：對(duì)環(huán)保知識(shí)的宣傳和普及；對(duì)環(huán)境污染地的調(diào)查研究及社會(huì)救助；探索適宜的綠色生態(tài)社區(qū)發(fā)展模式；建立政府與非政府組織、企業(yè)以及公眾等多方共治的協(xié)調(diào)合作平臺(tái)與機(jī)制；探索一條社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展模式，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)力量。從2013年6月至今，“曙光環(huán)?！币验_展了湖南博友沙龍、長(zhǎng)株潭飲用水調(diào)查、湖南重金屬污染調(diào)查和湘江流域農(nóng)田水土污染和糧食安全調(diào)查等多項(xiàng)活動(dòng)，該組織的主要資助者是中國(guó)水安全基金會(huì)等。[6]此外，“曙光環(huán)?！边€通過開設(shè)微博賬號(hào)、舉辦中國(guó)水安全論壇等方式與公眾建立了廣泛關(guān)系。

作為非盈利性環(huán)保社會(huì)組織，“曙光環(huán)保”在重金屬污染調(diào)查、發(fā)布以及開展論壇、進(jìn)行科普教育等方面體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是組織化程度比較高——能夠組織相關(guān)人員開展多項(xiàng)活動(dòng)特別是長(zhǎng)達(dá)500天的調(diào)查活動(dòng)足以說明這一點(diǎn)；如果缺乏嚴(yán)密的組織工作，這類調(diào)查活動(dòng)很難持續(xù)進(jìn)行；二是在成員結(jié)構(gòu)上主要為環(huán)保志愿者，他們一般都接受過良好的教育，文化素質(zhì)高，環(huán)保意識(shí)強(qiáng)，具備較好的專業(yè)知識(shí)；三是占有一定的社會(huì)資源，包括網(wǎng)絡(luò)和媒體資源、社會(huì)熱心人士和相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備等；四是關(guān)注社會(huì)公益事業(yè)，出于環(huán)境保護(hù)的目的開展活動(dòng)，其活動(dòng)與自身沒有直接的利害關(guān)系；五是行為比較理性，靠專業(yè)技術(shù)、調(diào)查數(shù)據(jù)說話，具有一定的說服力。

二、環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境

保護(hù)之利弊

（一）長(zhǎng)處與優(yōu)勢(shì)

前已述及，環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)有其明顯的優(yōu)勢(shì)：組織化程度高，成員文化素質(zhì)高，占有一定的社會(huì)資源，比較理性、中立等，因而容易得到公眾的認(rèn)可。例如：在湘江砷超標(biāo)事件中，“曙光環(huán)?！钡陌l(fā)布行為之所以引起了社會(huì)的高度重視，一方面是基于他們的專業(yè)知識(shí)所做出的認(rèn)真細(xì)致的調(diào)查；另一方面也與他們同科研院校、新聞媒體和其他社會(huì)組織合作有關(guān)，而且一些專家、記者和公務(wù)員都是他們的會(huì)員。由于環(huán)保社會(huì)組織的獨(dú)立性、專業(yè)性和中立性，他們?nèi)菀椎玫秸闹С趾椭匾?。一方面，他們的工作使相關(guān)政府部門減少了不必要的重復(fù)勞動(dòng)，分擔(dān)了政府的調(diào)查工作；另一方面，也減少了因調(diào)查行為不規(guī)范、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確而誤導(dǎo)公眾，致使政府的工作陷于被動(dòng)的可能。有研究認(rèn)為，環(huán)保社會(huì)組織有著行政機(jī)關(guān)無法替代的作用。社會(huì)事務(wù)多種多樣，社會(huì)治理任務(wù)繁重，有些社會(huì)事務(wù)是政府不該做或者不愿做、做不好的，非政府組織正好填補(bǔ)了這個(gè)空白。其利用自身的資源優(yōu)勢(shì)，不僅能夠解決社會(huì)成員在參與環(huán)保時(shí)遇到的一些問題，減輕政府的負(fù)擔(dān)，而且在有些方面可以比政府做得更好。[7]因此，重視、引導(dǎo)、培育環(huán)保社會(huì)組織并發(fā)揮其積極作用，是當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的重要內(nèi)容之一。

（二）短處與缺陷

⒈環(huán)保社會(huì)組織與政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動(dòng)機(jī)制?！笆锕猸h(huán)?！敝宰钕戎还_三個(gè)數(shù)據(jù)，是因?yàn)樵凇笆锕猸h(huán)?！笨磥?，先公布幾個(gè)數(shù)據(jù)，試探一下官方的反應(yīng)；沒有公布全部的數(shù)據(jù)，是怕引起公眾恐慌。事實(shí)上，這種公開數(shù)據(jù)的方式很快引起了官方的強(qiáng)烈質(zhì)疑，甚至還提出要“曙光環(huán)?！碧峁┎蓸拥木唧w位置、采樣方式及監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等要求。[8]由此說明，“曙光環(huán)?！迸c政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動(dòng)機(jī)制，政府對(duì)環(huán)保社會(huì)組織介入傳統(tǒng)上屬于行政管理事務(wù)的行為尚沒有完全適應(yīng)。同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織也沒有找到與政府有效合作的路徑和方法。

⒉政府信息公開不透明，影響了社會(huì)組織參與環(huán)保的積極性。近年來，雖然國(guó)家制定了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的信息公開法律制度，但落實(shí)到具體問題上，就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)一個(gè)環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)保社會(huì)組織要想及時(shí)獲得詳盡的第一手資料，還要受制于企業(yè)和地方政府提供信息的態(tài)度和機(jī)制的情況，這在一定程度上影響了環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的程度和效果。學(xué)界認(rèn)為，有效的參與是以信息來源的多樣化、信息交換的公開化以及信息量的對(duì)稱和充分為基礎(chǔ)的，參與者在對(duì)信息、資訊或證據(jù)一無所知或知之甚少的情形下所進(jìn)行的參與不可能是實(shí)質(zhì)性的、有效的。[9]例如：在湘江砷超標(biāo)事件中，雖然官方對(duì)“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查結(jié)果提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑，但其對(duì)重金屬耕地修復(fù)治理試點(diǎn)的數(shù)據(jù)卻一直未予公開，公眾不得其詳；在“曙光環(huán)?！惫甲陨淼恼{(diào)查數(shù)據(jù)后，官方仍然只提出質(zhì)疑而不發(fā)布數(shù)據(jù)、不靠數(shù)據(jù)說話，這必然會(huì)對(duì)政府的權(quán)威性和公信力產(chǎn)生不利影響，也挫傷了環(huán)保社會(huì)組織和公眾參與環(huán)保的積極性。

⒊環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)方式不一，欠缺相應(yīng)的規(guī)范。環(huán)保社會(huì)組織是一個(gè)專業(yè)化團(tuán)體，保護(hù)環(huán)境是組織的目標(biāo)和使命。一般來說，環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)與媒體共同將環(huán)境污染及其危害公開化，并使其在社會(huì)上形成公眾議題，進(jìn)入政府視野。因?yàn)榄h(huán)保社會(huì)組織成員一般擁有較為廣泛和豐富的個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠通過體制內(nèi)的渠道表達(dá)意見；同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織還具有豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，能夠動(dòng)員公眾更廣泛地參與環(huán)保行動(dòng)。[10]但由于缺少相關(guān)的法律規(guī)定，在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中極易出現(xiàn)不規(guī)范的情形，也極易出現(xiàn)因其發(fā)布信息失真、采取行為不當(dāng)?shù)日`導(dǎo)公眾的后果。這既不利于環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)保工作，也難以得到充分的法律保障，因而立法機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織更好地參與環(huán)保工作無疑是十分必要的。

⒋環(huán)保社會(huì)組織自身能力存在問題。環(huán)保社會(huì)組織的成員不乏相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者，但由于存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面、實(shí)踐能力欠缺、資金保障不足、應(yīng)急能力有限等問題，因而在參與環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。具體而言，環(huán)保社會(huì)組織缺乏培訓(xùn)機(jī)制和培訓(xùn)平臺(tái)，提升能力的空間和機(jī)會(huì)有限，很難掌握環(huán)境突發(fā)事件的內(nèi)在機(jī)理，既無法做到有策略地緩解對(duì)立情緒，減少各種非理性行為的發(fā)生，也無法發(fā)揮其化解社會(huì)矛盾的稀釋劑和消除社會(huì)沖突緩速帶的作用。[11]因此，要求環(huán)保社會(huì)組織像政府一樣承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職責(zé)就缺乏可能性，同時(shí)也說明環(huán)保社會(huì)組織在重大環(huán)境突發(fā)事件中只能起到輔助作用，而政府的主導(dǎo)作用、管制功能是環(huán)保社會(huì)組織無法超越和替代的。

三、環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境

保護(hù)功能之優(yōu)化

當(dāng)前，我國(guó)正在全面建設(shè)法治國(guó)家，傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式正面臨著快速轉(zhuǎn)型，這對(duì)于探索環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)存在的問題及其功能優(yōu)化有著十分重要的意義。

（一）拓寬政府與環(huán)保社會(huì)組織的合作渠道，創(chuàng)新合作方式

“曙光環(huán)保”在披露湘江重金屬污染事件時(shí)，如果地方政府事前就與“曙光環(huán)保”做好溝通，主動(dòng)為調(diào)查提供便利條件，“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查工作就會(huì)更加順利，其效果也會(huì)更加明顯。如果事后地方政府不是一味質(zhì)疑，而是本著求同存異的態(tài)度進(jìn)行積極溝通、耐心對(duì)話，那么“曙光環(huán)?！钡恼{(diào)查數(shù)據(jù)就可以最大程度地與政府分享，相關(guān)的原始信息也可以幫助政府更好地建立有關(guān)重金屬污染的檔案，政府就此可以節(jié)約調(diào)查成本，減少不必要的重復(fù)勞動(dòng)。可見，建立政府與環(huán)保社會(huì)組織之間良性互動(dòng)的合作模式是十分必要的。在建設(shè)法治政府的當(dāng)下，政府應(yīng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，采取平等的姿態(tài)與非政府組織共同承擔(dān)社會(huì)事務(wù)。政府在保障其對(duì)非政府組織進(jìn)行正確監(jiān)管和引導(dǎo)的前提下，要主動(dòng)、有意識(shí)地收縮自己的權(quán)力，將社會(huì)微觀管理的權(quán)力還給社會(huì)，從而為非政府組織的發(fā)展提供更為廣闊的空間。[12]

（二）加強(qiáng)有關(guān)社會(huì)組織的立法，提升社會(huì)組織自身的能力

隨著我國(guó)環(huán)境問題的加劇，環(huán)保社會(huì)組織的重要作用將愈加凸顯。但是，我國(guó)目前的社會(huì)組織還不夠規(guī)范，難以擔(dān)當(dāng)起合格的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供者的角色。因此，法治國(guó)家建設(shè)“還意味著以市場(chǎng)和社會(huì)組織為主體的秩序建構(gòu)；在培育社會(huì)組織的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織外部行為的規(guī)范和內(nèi)部治理的引導(dǎo)，通過秩序的建設(shè)和維護(hù)規(guī)范市場(chǎng)行為和社會(huì)行為”。[13]因此，筆者建議：

⒈制定有關(guān)環(huán)保社會(huì)組織的法律法規(guī)。據(jù)民政部發(fā)布的《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至到2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%。其中生態(tài)環(huán)境類占6636個(gè)，比去年增長(zhǎng)17.2%。[14]數(shù)量眾多的環(huán)保社會(huì)組織每年都在快速增長(zhǎng)，其對(duì)環(huán)境法治建設(shè)的影響必將越來越大。但同時(shí)也應(yīng)看到，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸依然存在，而且目前還沒有實(shí)質(zhì)性的突破。社會(huì)組織管理制度必須改革而且非常迫切。[15]對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以從降低登記門檻、簡(jiǎn)化登記手續(xù)、加大扶持力度、規(guī)范參與方式和活動(dòng)范圍、明確權(quán)利義務(wù)等方面著手，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)，做到既確保環(huán)保社會(huì)組織的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯，也要將其完全納入法治化軌道。

⒉非政府組織要抓好自身建設(shè)。當(dāng)前，包括環(huán)保社會(huì)組織在內(nèi)的非政府組織自身還存在許多問題，如合法性不足、誠(chéng)信度下降、公益性偏離、自主性缺乏等，特別是在組織章程、機(jī)構(gòu)運(yùn)作、活動(dòng)范圍、資金來源與使用、權(quán)利享有與責(zé)任承擔(dān)等方面亟待規(guī)范。另外，由于組織成員存在知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面、實(shí)踐能力欠缺、應(yīng)急能力不足等問題，在參與處理環(huán)境突發(fā)事件時(shí)無法起到?jīng)Q策智囊作用、化解社會(huì)矛盾的稀釋劑和消除社會(huì)沖突緩速帶的作用，這與環(huán)保社會(huì)組織自身形象意識(shí)、開拓意識(shí)、管理能力和功能定位不清晰有關(guān)。因此，在政府加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織建設(shè)力度的同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織也要加強(qiáng)自身建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)在素質(zhì)，開拓資金來源，穩(wěn)定發(fā)展方向，與政府、社會(huì)公眾、新聞媒體、企事業(yè)單位建立良好的合作關(guān)系，拓展合作渠道，創(chuàng)新合作方式，在法律框架內(nèi)獨(dú)立自主地開展工作，樹立打造專業(yè)、精干、規(guī)范、高效的組織形象，在法治社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)中充分發(fā)揮作用。

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[15]高一村.社會(huì)組織管理制度改革必須且急切[J].中國(guó)社會(huì)組織，2013，（02）：8.

（責(zé)任編輯：高 靜）