摘 要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域惡意仲裁現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅侵犯了案外第三人的合法權益，損害了農(nóng)村基層社會的公平正義，也影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁事業(yè)的健康發(fā)展。案外第三人撤銷之訴在功能定位上既能兼顧實質(zhì)正義與程序正義，又能有效應對惡意訴訟與惡意仲裁。為此，我國有必要在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛解決機制中引入案外第三人撤銷之訴，以防范惡意仲裁，保障仲裁公正，有效維護案外第三人的合法權益。

關 鍵 詞：農(nóng)村土地承包；仲裁；案外第三人；撤銷之訴

中圖分類號：D925.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）09-0089-05

收稿日期：2015-06-20

作者簡介：李衛(wèi)國（1969—），男，湖北麻城人，貴州大學法學院教授，碩士研究生導師，研究方向為訴訟法與司法制度。

基金項目：本文系2014年度國家社會科學基金一般項目“案外第三人撤銷之訴研究”的階段性成果，項目編號：14BFX157；2013年度貴州省教育廳高等學校人文社科研究基地項目“我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁解決機制研究”的階段性成果，項目編號：JD2013035。

一、農(nóng)村土地承包仲裁的概念與特性

農(nóng)村土地承包仲裁，又稱農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁，是指農(nóng)村土地承包合同當事人在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生后，提請專門設立的農(nóng)村土地承包仲裁機構居中處理，按照一定的程序作出對雙方當事人都具有約束力的調(diào)處或裁斷，從而解決雙方爭議的一種特殊的解紛方式和機制。

關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的性質(zhì)，有“民商事仲裁屬性說”“行政仲裁屬性說”“基層民間特殊仲裁說”“獨立仲裁說”“準司法性說”等不同觀點。筆者認為，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包仲裁屬于專門的特殊仲裁程序，是一種帶有復合屬性的糾紛解決機制。

（一）農(nóng)村土地承包仲裁歸屬于廣義民商事仲裁的范疇

當前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛主要涉及農(nóng)村土地承包合同、流轉(zhuǎn)、確權、繼承和侵權等方面的糾紛。從主體層面上看，該糾紛主體主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民家庭以及其他個人或組織，糾紛主體主要由具有平等地位的當事人構成。從內(nèi)容上看，糾紛所涵蓋或牽連的法律關系主要是民商事法律關系。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營活動常常與國家對農(nóng)業(yè)的特殊政策密切相關，有別于通常的民商事活動，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域的糾紛仲裁基本上可歸納為廣義范疇的民商事仲裁。

（二）農(nóng)村土地承包仲裁是特殊的經(jīng)濟糾紛仲裁

農(nóng)村土地承包仲裁有它的特別之處，主要表現(xiàn)在：它是涉及農(nóng)村土地的仲裁，具有標的特殊、涉案金額可大可小、情況復雜、裁決結果影響農(nóng)民生計等特點，同時還是經(jīng)濟糾紛方面的仲裁。近年來，農(nóng)村土地價值的迅猛攀升導致土地越來越值錢，土地承包糾紛所涉及的主要是當事人之間的經(jīng)濟利益糾紛，當事人雙方的糾紛集中于對土地經(jīng)濟價值的追求上。

（三）農(nóng)村土地承包仲裁帶有行政色彩

我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第12條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當?shù)厝嗣裾笇略O立。設立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的，其日常工作由當?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔?！痹摲ǖ?3條要求：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會由當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P部門代表、有關人民團體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟等相關專業(yè)人員兼任組成。”第52條特別強調(diào)：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障”。上述規(guī)定反映出我國農(nóng)村土地承包仲裁帶有比較濃厚的行政公益色彩，行政權力對農(nóng)村土地承包仲裁的影響力度較大。

（四）農(nóng)村土地承包仲裁具有準司法性

學術界對于仲裁性質(zhì)的界定向來存在爭議，但多數(shù)觀點認為仲裁應具有準司法性。這不僅對于民商事仲裁、勞動爭議仲裁、體育糾紛仲裁而言是成立的，對于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁而言也是成立的。首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序的設計和運行借鑒了民事訴訟程序，有利于實現(xiàn)程序公正和實體公正。其次，農(nóng)村土地承包仲裁與司法訴訟存在密切的銜接關系。一旦當事人對仲裁裁決不服，在三十日內(nèi)向法院提起訴訟的，法院應當受理。此時，仲裁裁決不產(chǎn)生終局的法律效力，該農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛需要由法院通過訴訟程序?qū)徖斫鉀Q。在某些情況下，由于農(nóng)村土地承包仲裁機構的裁決結果并不能完全使農(nóng)民信服而轉(zhuǎn)由法院依訴訟程序最終裁判解決糾紛，最大限度地保障了農(nóng)民的合法權益。再次，農(nóng)村土地承包仲裁也離不開司法訴訟的大力支持與配合。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第48條的要求，對于仲裁機構作出的裁決，當事人自收到裁決書之日起三十日內(nèi)未向法院起訴的，仲裁裁決即生效且具有強制執(zhí)行力。雙方對生效的仲裁裁決應自動履行，如果一方逾期不自動履行，對方有權到被申請人住所地或財產(chǎn)所在地的基層法院要求啟動強制執(zhí)行。

（五）農(nóng)村土地承包仲裁具有基層性和專屬性

據(jù)農(nóng)業(yè)部2012年所做的統(tǒng)計，我國現(xiàn)有60多萬個村級集體經(jīng)濟組織（現(xiàn)實中很多與村委會混同）、500多萬個組級集體經(jīng)濟組織（現(xiàn)實中很多與村民小組混同）和2億多農(nóng)村家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶。農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域中的爭議和沖突量多面廣，情況復雜且具有很強的基層性。按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的要求，農(nóng)村土地承包仲裁機構設置在縣和不設區(qū)的市。仲裁機構設置在基層，最貼近農(nóng)民生活實際，不僅在地域上便利農(nóng)民的仲裁申請，而且也利于仲裁機構將糾紛消除在萌芽階段。

農(nóng)村土地承包仲裁的專屬性主要指農(nóng)村土地承包仲裁實行專屬地域管轄，這一點有別于普通民商事仲裁的管轄，普通民商事仲裁的爭議雙方可以協(xié)商選擇仲裁機構。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第21條的規(guī)定：“當事人申請仲裁，應當向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會遞交仲裁申請書?！笨梢姡覈r(nóng)村土地承包仲裁采取專屬地域管轄原則，當事人不能選擇其他地區(qū)的仲裁機構。因各地農(nóng)村實際情況差異較大，若由其他地區(qū)的仲裁機構進行仲裁可能會造成裁決上的不妥當，而且仲裁管轄的專屬性有利于爭議雙方參加仲裁和仲裁機構調(diào)查取證。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域惡意

仲裁的原因分析

農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度在很大程度上激發(fā)和調(diào)動了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的熱情和主動性，加快了農(nóng)村各方面的改變與進步。隨著農(nóng)村改革的深入、農(nóng)業(yè)政策扶持力度的加大、土地增值的驅(qū)動，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人及家庭等圍繞農(nóng)村土地利益的糾紛頻頻發(fā)生，矛盾日益突出，此類糾紛已成為影響我國農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部的不完全調(diào)查與統(tǒng)計，從2008年到2012年，僅200多個試點縣市受理仲裁的土地承包經(jīng)營糾紛就達10萬余件。2012年，基層農(nóng)村土地承包管理部門受理土地承包糾紛達30萬件。面對當前復雜的農(nóng)村土地承包糾紛與沖突，一方面，仲裁機制在迅速處理各種承包糾紛，保障農(nóng)民合法權益，穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序上起著難以替代的作用；另一方面，其在推動農(nóng)村土地承包制度朝著正確的軌道前行，消除影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各種不利因素，推動農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)順利發(fā)展上也起著特殊的作用。

同時，我們也必須注意到，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域惡意仲裁、虛假仲裁和欺詐仲裁等現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅嚴重侵害了案外第三人的合法權益，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，損害了基層社會的公平正義，也極大地損害了農(nóng)村土地承包仲裁解決機制的權威，不利于我國農(nóng)村土地承包仲裁事業(yè)的發(fā)展。筆者認為，導致我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域惡意仲裁現(xiàn)象出現(xiàn)的原因很多，主要包括：

（一）從社會層面分析，誠信觀念不強，重利輕義風氣蔓延是引發(fā)虛假仲裁和惡意仲裁的社會根源

當前，我國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，已有的道德信念和行為模式明顯不能適應新形勢的需要，新的道德體系尚未形成。而隨著城鄉(xiāng)之間交往交流的日益增多，以往相對封閉的農(nóng)村社會也不再置身其外。無論是城市還是農(nóng)村，誠信基礎都比較薄弱。在市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展的條件下，市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動機制更加促使人們重視經(jīng)濟效益和物質(zhì)利益，進而誘導人們重利輕義、見利忘義甚至唯利是圖、損人利己。近年來，在廣大農(nóng)村，一些人的道德觀、價值觀、利益觀扭曲，將個人利益的獲得、自我貪欲的實現(xiàn)作為唯一行動準則。為了謀取自己的物質(zhì)利益，他們不惜違背誠實信用這一根本的社會道德規(guī)范，利用制度漏洞在農(nóng)村土地承包經(jīng)營領域頻頻啟動虛假仲裁、惡意仲裁。

（二）從仲裁自身分析，仲裁固有的屬性和特點是導致虛假仲裁、惡意仲裁頻繁發(fā)生的機制上的原因

作為一種廣義范疇的民商事仲裁，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的啟動需在遵循當事人意愿的基礎上進行，通過當事人的申請和請求來確定是否提交仲裁以及確定仲裁事項。在仲裁運行過程中需盡力貫徹雙方當事人的意思自治原則，如當事人申請啟動仲裁后，應根據(jù)當事人雙方的意愿共同選定首席仲裁員，其余兩位仲裁員則由當事人各自選定；經(jīng)當事人同意，某些承包糾紛也可由一名仲裁員適用簡易程序仲裁；仲裁開庭可以選擇在糾紛涉及的土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村實施，也可以選擇在仲裁機構駐地實施，當事人若均同意在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村開庭的，必須在該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村實施開庭；仲裁可以約定不公開實施；仲裁時當事人有權自行和解；仲裁庭也可依據(jù)自愿原則開展調(diào)解等?？傊捎谵r(nóng)村土地承包仲裁比較重視和提倡當事人意思自治，加上該仲裁具有某些行政特性（如程序容易啟動、程序運行高效快捷、靈活方便）和準司法性（如生效仲裁裁決具有法律效力）等屬性和特點，使得虛假仲裁、惡意仲裁現(xiàn)象時有發(fā)生，案外第三人的合法權益自然容易受到侵害。

三、案外第三人撤銷之訴及其功能分析

案外第三人撤銷之訴，是指不可歸咎于自己而未能參加原訴訟的案外人，針對法院所作出的存在錯誤并損害自己利益的生效司法文書，將生效司法文書中的雙方當事人（即原訴訟雙方當事人）作為被告，以提起新訴訟的方式，請求法院撤銷已經(jīng)生效的司法文書的制度。案外第三人撤銷之訴是國家專門為民事權益受損的案外人設置的權利保障與救濟程序，它與通常的上訴救濟機制的最大區(qū)別在于：它針對的是已終局生效的法院裁判與調(diào)解書，而非一審尚未生效的裁判文書。在訴訟客體是針對已經(jīng)終局生效確定的法院裁判與調(diào)解書方面，案外第三人撤銷之訴與再審之訴有相同之處，二者均屬于非常的救濟程序與糾錯機制，均對法院生效裁判的權威性與穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。不過，案外第三人撤銷之訴也有明顯迥異于再審之訴的地方：就前者而言，該訴訟的提起者是原訴訟的案外第三人，根本就沒有參與過原訴訟的任何審理活動，更談不上曾行使過訴訟權利；而就再審之訴而言，訴訟提起者往往就是原訴訟的當事人，在原訴訟中參與過審理活動，有機會行使相應的訴訟權利。

案外第三人撤銷之訴在功能定位上既能兼顧實質(zhì)正義與程序正義，又能有效應對虛假訴訟與惡意訴訟。從實現(xiàn)實質(zhì)正義的角度看，案外第三人撤銷之訴的設置目的主要在于通過撤銷或變更他人之間錯誤的生效裁判和調(diào)解書，以保障案外第三人的合法民事權益。從實現(xiàn)程序正義的層面考慮，案外第三人之所以可以通過訴的方式撤銷或變更他人之間已經(jīng)終局生效確定的裁判和調(diào)解書，是基于對案外第三人進行程序保障的特殊需要。畢竟在他人之間的訴訟從啟動、進行乃至作出生效裁判和調(diào)解書的全過程中，該案外第三人始終沒有參與，其程序權利根本沒有得到任何保障，因而理應在事后給予該案外第三人以程序保障的機會與權利。另外，必須指出，由于作為私權訴訟的民事訴訟實行辯論原則與處分原則，一些人借此通過虛假訴訟、惡意訴訟、欺詐訴訟、冒名訴訟侵害案外第三人合法權益的現(xiàn)象屢有發(fā)生，而在重視調(diào)解結案的今天這種惡劣現(xiàn)象尤為突出。此外，設置第三人撤銷之訴在遏止和應對當事人相互勾結、惡意串通、借助司法訴訟手段損害案外第三人合法權益方面的功能和作用尤其值得特別關注。

四、農(nóng)村土地承包仲裁引入案外

第三人撤銷之訴的思考

一段時期以來，在我國民事司法實踐中，當事人通過惡意訴訟的方式，威脅和損害他人權益的情況時有發(fā)生。特別是人民法院強調(diào)調(diào)解工作后，由于調(diào)解本身不注重查明案件糾紛事實，導致一些當事人利用調(diào)解進行惡意串通與訴訟欺詐，損害案外第三人權益的現(xiàn)象更加突出。而如何保護好案外第三人的合法權益是民事訴訟實務界和理論界十分關注的問題。對于惡意訴訟而言，在法律應對機制方面，僅僅通過完善當事人制度、證據(jù)制度、審理程序是不足以防止此類侵害的。所以，2012年新修訂的《民事訴訟法》將案外第三人撤銷之訴正式法律化是民事訴訟救濟機制不斷完善的具體體現(xiàn)，具有重要的意義。同樣值得關注的是，在民商事仲裁領域，當事人通過惡意仲裁、虛假仲裁、欺詐仲裁、冒名仲裁等方式侵害案外第三人合法權益的情況也頻頻發(fā)生。而由于民商事仲裁更突出當事人的意思自治以及民商事仲裁的契約性、不公開性和民間性，導致惡意仲裁更容易實現(xiàn)，案外第三人的合法權益極易受到侵害。我國《仲裁法》第58條規(guī)定：當事人提出證據(jù)證明仲裁裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的或?qū)Ψ疆斒氯穗[瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的，有權向仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷仲裁裁決?？梢姡凑瘴覈F(xiàn)行民商事仲裁制度的規(guī)定，針對某些惡意仲裁，可以通過提起撤銷仲裁裁決之訴的辦法進行救濟。當然，提起該訴的主體包括仲裁申請人和被申請人，對這個問題沒有異議，但對于與仲裁裁決有利害關系的案外第三人是否有資格向法院提起撤銷仲裁裁決之訴，理論與實務上有各種意見。最高人民法院曾在一些個案批復中反對案外第三人提起撤銷仲裁裁決之訴。[1]最高人民法院之所以排除案外第三人提起撤銷仲裁裁決之訴，除了我國《仲裁法》中有明文規(guī)定外，還有一個不容忽視的原因在于堅持司法監(jiān)督仲裁的謙抑性原則，防止司法權過多干預仲裁活動，以利于仲裁裁決的穩(wěn)定性和仲裁事業(yè)的發(fā)展。筆者認為，對仲裁裁決的司法監(jiān)督持審慎、克制的態(tài)度固然是可取的，但一概排除案外第三人的訴權并不符合現(xiàn)代程序法學的原理。仲裁程序的當事人意思自治性、不公開性、迅速及時性，使得仲裁程序比審判程序更有可能出現(xiàn)當事人雙方串通，損害國家、集體或案外第三人利益的現(xiàn)象。仲裁實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了不少類似的案例，如仲裁當事人持仲裁裁決書請求法院強制執(zhí)行或申請參與分配，但其他人或者法院發(fā)現(xiàn)該仲裁裁決書系雙方相互勾結、惡意串通，除了法院可依程序?qū)`反社會公共利益的情形裁定撤銷或者不予強制執(zhí)行外，對于仲裁裁決損害案外第三人合法權益的情形卻無能為力?！断ＥD民事訴訟法》第899條規(guī)定，仲裁協(xié)議的當事人和任何有法律上利害關系的人均有權請求撤銷仲裁裁決。[2]希臘的這一做法值得我國借鑒，我國非常有必要在《仲裁法》或《民事訴訟法》中增設針對生效仲裁裁決或仲裁調(diào)解書的案外第三人撤銷之訴制度。

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁屬于廣義范疇的民商事仲裁，因而農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁同樣有必要盡快引入案外第三人撤銷之訴制度，以防范虛假仲裁和惡意仲裁，有效維護案外第三人的合法權益。理由前已述及，此不再贅述。至于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁領域如何具體確立案外第三人撤銷之訴制度，筆者特作如下初步設想：其一，案外第三人能夠舉證證明已生效確定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決、調(diào)解書內(nèi)容錯誤，損害其合法民事權益，是其提起撤銷之訴的前提條件。其二，案外第三人須自知道或者應當知道其民事權益受到惡意仲裁結果損害之日起六個月內(nèi)提出撤銷之訴請求。其三，案外第三人應向作出生效仲裁裁決、調(diào)解書的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構所在地的基層法院提起撤銷之訴請求。之所以這樣規(guī)定，既考慮到案件所涉及的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛是典型的不動產(chǎn)糾紛，由不動產(chǎn)所在地法院專屬管轄是普遍通行的做法，也考慮到由作出生效仲裁裁決、調(diào)解書的仲裁機構所在地的基層人民法院審理案件便于相關人員參加訴訟活動，也便于查明案件事實，迅速作出裁判。其四，人民法院應按第一審普通程序?qū)徖戆竿獾谌顺蜂N之訴。其五，對案外第三人提出的撤銷生效的仲裁裁決、調(diào)解書的請求，法院經(jīng)審理，按下列情形分別處理：請求成立的，裁定撤銷原生效仲裁裁決、調(diào)解書；請求不成立的，裁定駁回訴訟請求。當事人不服人民法院一審裁定的，有權提起上訴。

【參考文獻】

[1]萬曉庚.案外第三人能否申請撤銷仲裁裁決[N].人民法院報，2007-09-19（5）.

[2]江偉，肖建國.仲裁法[M].中國人民大學出版社，2012.291.

（責任編輯：徐 虹）