郁佳玲 李波

摘 要：在新常態(tài)下，加強政府公信力建設，對于全面深化改革和推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的作用。目前，政府行為失范、社會不公平現(xiàn)象、網絡傳播渲染等是公眾對政府的信任度和滿意度有所降低及政府公信力弱化的主要原因。為此，應在建立反腐倡廉的常態(tài)化機制，維護社會公平正義，提高政府信息公開透明度，推動政府與公眾良性互動，加強法治政府建設等方面有效提升政府公信力。

關 鍵 詞：新常態(tài)；政府公信力；公眾參與

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）09-0013-06

收稿日期：2015-05-05

作者簡介：于 水（1966—），男，山東煙臺人，管理學博士，政治學博士后，南京農業(yè)大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為地方治理；郁佳玲（1993—），女，江蘇南通人，南京農業(yè)大學公共管理學院行政管理專業(yè)學生，研究方向為地方治理；李波（1987—），男，山東棗莊人，南京農業(yè)大學公共管理學院行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向為地方治理。

基金項目：本文系南京市社會科學基金項目“推進南京市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號：14Z05；國家大學生創(chuàng)新訓練項目“基于公民參與視角下地方政府公信力研究—以江蘇省為例”的階段性成果，項目編號：201410307062。

隨著我國進入社會經濟發(fā)展的轉型期，“中等收入國家陷阱”問題對黨和政府的治理能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。在全面深化改革的攻堅期，我國經濟社會呈現(xiàn)出了主體多元、利益分化、矛盾多發(fā)的態(tài)勢，因此，推進政治、經濟體制改革和穩(wěn)定社會秩序，就必須加強政府公信力建設。2013年，國務院辦公廳發(fā)布的《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案的通知》把實現(xiàn)政府誠信作為治國理政的重要目標，同時明確提出要“加強政務誠信制度建設”。2014年，《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020年）》和《關于推進誠信建設制度化的意見》相繼出臺，輿論界將其稱為“誠信建設頂層設計的完成”，為進一步建設誠信政府提供了制度保障。以誠信政府建設帶動誠信社會建設，最終在政府與公眾之間形成相互信任的良好氛圍，已成為政府公信力建設的目標。

政府公信力建設由來已久，自社會契約論誕生之日起，作為接受人民權力委托的政府只有獲得人民的信任，才能合法使用強制力量，行使行政權力，對社會政治、經濟、文化和社會事務進行管理。但不同時期的政府公信力表現(xiàn)并不相同。在新時期，社會經濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化，人民群眾的物質生活水平顯著提高，參與社會政治管理的熱情日益高漲，這就對政府部門的執(zhí)政能力提出了更高要求。因此，在社會轉型期，只有把握當前我國政府公信力建設的現(xiàn)狀，并深入剖析政府公信力降低的原因，才能有針對性地提出加強政府公信力建設的對策。

一、政府公信力的內涵界定

西方學者對于公信力的研究起源于大眾傳媒學，主要集中在兩個領域，即信源與媒介。一是認為公信力受自身特性的影響，如信息本身的正確性、可用性；二是認為公信力受傳播途徑的影響，如傳統(tǒng)媒介與互聯(lián)網媒介在信息傳播可信度上的不同。我國《現(xiàn)代漢語詞典》將“公信力”解釋為使公眾信任的力量。在政府角度表現(xiàn)為政府贏得公眾信任的能力，在公眾角度表現(xiàn)為公眾對政府的信任程度。政府公信力是社會信用體系的基礎和保障，對社會誠信建設起著極其重要的作用?，F(xiàn)代社會信用體系包含政府信用、企業(yè)信用、個人信用和公眾信用等。政府作為公共權力的代表者、國家各類公共事務的管理者，其行為活動具有較強的代表性、影響性、指導性，對于整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展起著決定性作用。針對政府公信力經歷的不同歷史階段，學者們從不同的角度對其內涵進行了界定，主要有以下幾種代表性觀點：

⒈能力說。政府公信力是政府與社會公眾建立的自愿的穩(wěn)定的并能在緊急狀態(tài)下外化為物質力量的信任關系的能力。[1]在社會治理實踐中，由于政府難以衡量有所為與有所不為的界限，使其能力受到了一定的限制。若亂作為，就會極大地削弱政府的公信力，政府的影響力與號召力也會隨之降低，進而增加社會治理的難度；若積極作為，公眾對政府的信任程度就會上升，政府與公眾之間的相互信任關系就會進一步得到增強，政府與社會之間的矛盾或緊張狀態(tài)就會得到緩解，政府的治理能力也會因此得以提升。

⒉效能說。從實際效能來衡量，現(xiàn)代意義上的政府公信力，是指政府通過提高工作績效，改善政府在公眾心目中的形象，贏得公眾對政府的信任。從公眾的角度講，政府公信力是建立在政府工作績效表現(xiàn)基礎之上的公眾對政府行為的主觀評價。從政府的角度講，政府公信力又是政府部門贏得公眾認可的程度?？梢园颜帕Φ奶嵘闯墒钦畬嶋H工作取得的無形成果，因此，政府要提高辦事的專業(yè)性、效率性、服務性，以提升政府公信力為目標，加強政府效能建設。

⒊關系說。政府公信力表現(xiàn)為政府與公眾的相互關系。一方面，體現(xiàn)了政府實際行政工作的能力、權威性、民主性；另一方面，體現(xiàn)了公眾對政府工作效率、工作態(tài)度等的滿意度。有一個總結公式為：政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。[2]由此可見，政府公信力充分體現(xiàn)了政府與公眾之間的關系是相互依賴、相互影響的，脫離了公眾，就無所謂政府公信力。因此，關系說也為政府公信力建設指明了方向，即政府部門必須走群眾路線，深入群眾，了解群眾，依靠群眾，密切與人民群眾的關系。

⒋權力說。權力首先是一種強制力量，它意味著權力客體對權力主體的絕對服從。權力是人際關系中特定的影響力，是根據自己的目的去影響他人行為的能力。在所有的權力主體中，代表國家的合法政府仍然是規(guī)則的主要制定者，在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位。[3]因此，政府公信力也表現(xiàn)為政府權力使用的合法性、合理性。政府部門可以合法使用公權力，約束社會公眾的行為，對于不服從政府合法行為的人員采取強制性措施。但政府部門的權力是有邊界的，政府的行為不能侵犯公眾的合法權利，否則會導致政府公信力的大幅度下降。

二、我國政府公信力的現(xiàn)狀分析

伴隨著民主化進程的不斷推進，公眾參與社會管理的熱情日益高漲；在社會治理實踐中，政府作為民主化進程的推動者，正在不斷地進行著改革和創(chuàng)新，以提升自身的公信力，但仍存在不足的地方。例如：目前政府舉辦的各種聽證會、信息公開、網民熱線、選舉等活動耗用了大量的人力、物力、財力。在上級和下級以及公眾的監(jiān)督之下，政府為了順利開展活動和保障自身利益，還對有些活動做了“暗箱”調控。筆者曾在南京市發(fā)出550份調查問卷，據收回的523份問卷顯示：有14.9%的公眾在不斷加強政府建設的過程中自身利益得到了滿足，對政府的評價會表現(xiàn)為“滿意”，其參與政府活動的頻率相對較高。有8.8%的公眾始終保持對政府“不滿意”的態(tài)度，表示不愿意參加政府舉辦的活動，當然這其中包含個人偏見、合作能力不足、文化知識欠缺等因素。但從政府角度看，也存在信用建設不足，與公眾互動性不強等問題。從調查的結果看，公眾對政府的總體滿意度不高，其中約有78%的公眾認為政府工作表現(xiàn)一般，對于參加政府開展的活動表示無所謂。由此說明公眾在心理上對政府的信任還存在一定距離。

在公眾對“如果條件允許的話，您愿意擔任人大代表參政議政嗎”與“如果條件允許的話，您愿意參加政府舉辦的聽證會嗎”的交互分析中，X2檢驗說明，對這種說法認同度不同的公眾在對于“擔任人大代表參政議政”的意愿方面有顯著的差異。從交互分析表中可以看出，對于是否愿意參加聽證會，表示“愿意”參加聽證會的公眾也愿意在條件允許的情況下?lián)稳舜蟠韰⒄h政；而表示“不愿意”參加聽證會的公眾也不愿意擔任人大代表。由此可以看出，公眾參與政府舉辦活動的意愿度與政府舉行活動的形式無關。因此，政府應提高對公眾互動意愿度的關注程度，從而贏得公眾的信任（見表1）。

表1 “如果條件允許的話，您愿意擔任人大代表

參政議政嗎”與“如果條件允許的話，您愿意

參加政府舉辦的聽證會嗎”的交互分析表

[＼&如果條件允許的話您愿意參加政府舉辦的聽證會嗎＼&合計＼&愿意＼&無所謂＼&不愿意＼&如果條件允許的話您愿意擔任人大代表參政議政嗎＼&愿意＼&計數＼&183＼&76＼&26＼&285＼&%＼&64.2＼&26.7＼&9.1＼&100＼&無所謂＼&計數＼&53＼&69＼&11＼&133＼&%＼&39.8＼&51.9＼&8.3＼&100＼&不愿意＼&計數＼&38＼&29＼&38＼&105＼&%＼&36.2＼&27.6＼&36.2＼&100＼&合計＼&計數＼&274＼&174＼&75＼&523＼&%＼&52.4＼&33.3＼&14.3＼&100＼&X2=79 df=4 P=0.000<0.01＼&]

由方差分析后的F檢驗結果顯示，在公眾參與情況的三個水平上，公眾對政府公信力評價的均值有顯著差異（P<0.01）。從公眾參與情況與公眾對政府公信力評價的方差分析描述性統(tǒng)計表中可以看出，經常參與政府活動的公眾比基本不參加政府活動的公眾對政府評價的均值高了0.1分?？梢?，參與政府舉辦的活動次數比較多的公眾對政府的評價也較高。公眾對政府舉辦活動的熱情度越高，政府服務的積極性也會隨之提高；如果政府的努力得不到公眾的肯定，其工作態(tài)度、辦事效率則會受到影響，進而不利于政府公信力建設（見表2）。

表2 公眾參與情況與公眾對政府

公信力評價的ANOVA分析

[公眾參

與情況＼&N＼&均值＼&標準差＼&標準誤＼&均值的95%

置信區(qū)間＼&極小值＼&極大值＼&下限＼&上限＼&經常＼&26＼&2.08＼&0.272＼&0.053＼&1.97＼&2.19＼&2＼&3＼&偶爾＼&178＼&1.84＼&0.496＼&0.037＼&1.77＼&1.92＼&1＼&3＼&基本不＼&319＼&1.98＼&0.482＼&0.027＼&1.93＼&2.03＼&1＼&3＼&總數＼&523＼&1.94＼&0.484＼&0.021＼&1.90＼&1.98＼&1＼&3＼&]

根據公眾對政府服務態(tài)度、辦事效率、征求民意、信息公開四個方面的滿意度評價，表示“非常滿意”的人最少，表示“一般”的人最多，說明政府自身建設尚未得到公眾的認可。其中，對于政府信息公開情況，“非常不滿意”的公眾占23.9%，高于其他幾個方面。因若干不可控因素，如由于被調查者身份不同，與政府的交集程度不同，對政府的評價具有主觀性和隨意性，故調查結果存在一定的誤差，但其也能從另一個角度反映出政府公信力弱化的現(xiàn)狀（見表3）。

表3 對政府滿意度評價

[＼&非常滿意＼&比較滿意＼&一般＼&比較不滿意＼&非常不滿意＼&服務態(tài)度＼&3.1＼&8.4＼&56.8＼&20.7＼&11.1＼&辦事效率＼&3.4＼&24.9＼&51.1＼&19.5＼&12.6＼&征求民意＼&9.8＼&30.0＼&28.1＼&19.5＼&12.6＼&信息公開＼&4.0＼&9.2＼&26.8＼&36.0＼&23.9＼&]

三、當前我國政府公信力弱化的原因

⒈在部分政府公務人員中依然存在著腐敗行為。當前，受物質利益的誘導，部分政府公務人員喪失了自己的道德底線，以權謀私，侵犯公眾合法權益，已經成為政府公信力弱化的主要原因。其中，一些政府公務人員官僚主義作風嚴重，只唯上，不唯下；在金錢、權力、美色面前，部分官員抵制不住誘惑，追求個人私利，嚴重損害了公眾的權益。盡管我國已出臺了公務員廉政建設系列規(guī)章制度，特別是加大了對貪污犯罪的刑事處罰力度，但腐敗現(xiàn)象依然不同程度地存在。

⒉社會上存在較多的不公平現(xiàn)象。改革開放以來，效率優(yōu)先的理念得到了很好的貫徹，但以利益為核心的市場經濟使資源配置按照逐利動機向部分地區(qū)、少數人群集聚，導致城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距不斷拉大，社會矛盾也因此變得更加尖銳。作為以公共性為本質特征的政府部門，在GDP考核的壓力下與市場主體達成利益聯(lián)盟，以期推動經濟快速增長。在此過程中，導致環(huán)境遭到破壞，資源逐漸枯竭，公共服務缺失，農村青山綠水減少，城市霧霾天氣顯著增加，公眾對政府的不滿情緒逐漸泛化。有些政府部門不僅沒有起到彌補市場經濟缺陷的作用，反而助推了社會分化的加劇。

⒊政府信息不夠公開透明。21世紀初我國進入互聯(lián)網時代，政府部門開始實施“政府上網工程”建設，各級政府部門普遍建立了官方門戶網站。有些地方政府還開通了政務微博，以此加強與公眾的互動，但是政府信息公開仍然存在諸多問題。例如：有的政府網站信息更新緩慢，成為眾所周知的“僵尸網站”；有的網站只公布次要信息，對關系群眾利益的重要信息則會有所保留；多數網站只公布新聞信息，而對具有社會效應的基礎數據并不公布。從信息不對稱理論出發(fā)，在政府與公眾的委托代理關系中，公眾處于信息劣勢，無法獲得政府的完全信息，只能從自身利益最大化和成本最小化出發(fā)，對政府提出質疑和給出差評。[4]

⒋政府與公眾的互動性不強。政府應關注公眾的背景因素，如年齡、職業(yè)、收入、文化程度、政治面貌以及居住地區(qū)等，采取不同的政策，提供不同的參與渠道，因人而異，因地制宜。據被調查者反映，公眾參與較多的是選舉、聽證會等政府舉辦的活動，但主動性不強，更多的是被動參與。一部分公眾認為，政府舉辦的活動形式化比較明顯，是否參與對結論并無顯著影響，因而對政府舉辦的活動缺乏熱情。此外，由于一些公眾受教育程度不高，對政府工作、政府理念、政府舉辦活動的認識有限，對政府舉辦活動的評價容易帶有較強的主觀性或存在一定的偏見，使政府與公眾之間很難形成良好的合作互動關系，政府公信力也因此受到了一定的影響。

⒌部分政府公務人員法治意識不強。某些政府部門在管理工作中“官本位”思想仍然占主導地位，同時，由于自上而下的權威型決策慣性，無論是制定政策還是政府行為，大多數情況下都是由上級管理者制定大致方向，由下級討論提出意見，最后多數人就某一主題達成共識。雖然黨和政府積極倡導“依法治國”，但“人治”、官員濫用職權、以權謀私、違法行政等現(xiàn)象依然不同程度地存在，導致一些政府公務人員在工作中對“法律”視而不見。近年來出現(xiàn)的違法行政案件明顯反映了這一問題。法律約束力對官與民是平等的，而政府作為人民利益的維護者，若有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不糾，在公眾面前就會失去威信，政府的公信力也會因此大打折扣。

四、加強我國政府公信力建設的對策

政府公信力若能夠與其他公共管理機制共同維護社會的穩(wěn)定和秩序，在政府與公眾之間搭起一座相互信任的橋梁，就能在復雜的社會中維護政府與公眾的關系，成為社會穩(wěn)定的重要樞紐。若政府喪失了公信力，公眾就會采用粗暴的方式維護自身的利益，社會秩序就會受到破壞。若政府公信力大幅度提升，公眾對政府的信任度也會隨之上升，政府與公眾就會形成良好的互信合作關系，公眾所有的行為都會在規(guī)則的框架內合理運行，社會也將向著有序的方向運行與發(fā)展。

⒈建立反腐倡廉的常態(tài)化機制。腐敗現(xiàn)象是影響政府公信力的首要因素，因此，加強政府公信力建設應從嚴治吏，建設廉潔型政府。一方面，要加快反腐敗立法工作，健全懲處腐敗行為的法律體系，明確各行政監(jiān)督主體的法律地位和職責，完善行政監(jiān)督機制和行政問責制度，依法追究政府工作人員違法亂紀應承擔的責任。另一方面，要轉變政府職能，厘清政府與市場、社會的關系，改革行政審批制度，降低政府部門對市場的過度干預程度，減少政府部門的“尋租”機會。推進行政倫理建設，不斷加強政府部門公務人員的職業(yè)道德修養(yǎng)，使其能夠從人格上、思想上做到自我反省、自我教育、自我約束。

⒉樹立社會公平公正理念。實現(xiàn)社會公平公正是行政主體在實施行政行為過程中的責任與義務。在政府行政過程中，必須把社會公平公正放在第一位。政府作為“社會規(guī)則”的制定者，應本著公平公正的理念，對違反“社會規(guī)則”的人員一視同仁。只有政府真正做到公平公正，公眾才會信任政府，政府的公信力才能得到提升。 只有建立良好的政府與公眾互信合作關系，才能提高政府的權威性和執(zhí)行性。無論是政治、經濟、文化、社會、生態(tài)哪一個領域，政府公信力都是一個熱點話題。社會主義社會是一個人人平等、公平公正的社會，這就要求政府在實施行政行為的過程中要始終遵循公平公正的原則，不能以權謀私，侵害公眾的合法權益；在行使公眾賦予的公共權力時，政府公信力能確保其公平公正地行使權力。改革開放以來，社會貧富差距擴大、教育資源分配不公、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、社會保障體制不健全等問題的出現(xiàn)，使政府作為對社會資源進行權威性分配主體的地位受到了質疑。近年來，政府部門為進一步維護社會公平正義，積極致力于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以推進基本公共服務均衡化配置，健全完善社會保障體系，使政府公信力得到了顯著提高。

⒊提高政府信息透明度。在現(xiàn)代社會中，政府信息公開與政府公信力建設是相輔相成的，政府信息公開已不是政府的單方面行為，而是政府與社會之間的一種互動行為。[5]目前，每個政府網站中都增設了“信息公開”一欄，如江蘇省人民政府網站包括公開指南、公開目錄、公開制度、公開報告、依申請公開五大板塊。具體的公開信息有：中華人民共和國政府信息公開條例、政府工作報告、重要會議、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃等內容。公眾通過簡單的網絡搜索，就可以詳細地了解政府階段性的工作內容和目標。因此，只有真正做到政府信息公開透明，保障公眾的知情權，政府才能真正做到為人民服務，政府公信力才能真正得以提高。

⒋加強政府與公眾之間的互動合作。提高政府公信力，必須努力構建合作治理體系。在制定重大公共決策前，政府應主動召開聽證會，引導公眾參與，與公眾平等協(xié)商對話，積極采納公眾的合理建議。在社會管理過程中，進一步調整政府與社會之間的關系，放權于社會，讓社會力量參與社會各領域管理，例如通過政府購買的方式向社會提供公共服務。在政府監(jiān)督管理方面，切實引入公眾和媒體的力量，加強政務公開、信息公開、預算公開，暢通公眾監(jiān)督渠道，及時、嚴厲查處違法亂紀行為，塑造風清氣正、為民謀利的政府形象。只有增強政府與公眾之間的互動，才能促進二者相互信任和相互合作。

⒌加強法治政府建設。依法行政，要求政府機關和公務人員在一切公務活動中都要堅持法律至上的原則，切實履行職能，以維護和增進公共利益為行政工作目標。[6]同時，政府在執(zhí)法過程中，要堅持法律面前人人平等原則，決不允許任何人有凌駕法律之上的權力，創(chuàng)造人人平等、和諧共處的社會環(huán)境。建設法治社會的根本在于政府要依法治國，也就是“法無授權不可為，法內職責必須為”，嚴格依法辦事，不越權、越界管理經濟和社會事務，把政府該做的事做好，把政府該管的事切實管理到位，始終堅持政府的管理在法治的軌道上運行。

【參考文獻】

[1]高衛(wèi)星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國行政管理，2005，（07）：62-65.

[2]唐鐵漢.提高政府公信力，建設信用政府[J].中國行政管理，2005，（03）：8-10.

[3]俞可平.增量民主與善治[M].社會科學文獻出版社，2005.

[4]趙超，賀華.信息不對稱理論下政府公信力影響機理探析[J].西北工業(yè)大學學報，2010，（04）：6-10.

[5]錢振勤，趙春雷.論信息公開中政府公信力的維護與提升[J].南京師大學報（社會科學版），2012，（02）：50-53.

[6]楊運秀.論政府公信力的價值及其實現(xiàn)途徑[J].江漢論壇，2011，（05）：21-23.

（責任編輯：牟春野）