摘要：政府購買公共服務(wù)對于滿足公眾的公共服務(wù)需求具有重要作用。政府購買公共服務(wù)借鑒委托代理理論預(yù)設(shè)，應(yīng)以合同來約束承包商的行為，保障政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任。其中，合同的有效作用需要完全的市場競爭和政府完善的管理能力。然而，目前無論是理論上還是現(xiàn)實(shí)中這兩個條件都不具備。解決政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任流失問題應(yīng)從以下幾個方面著手：減少政府購買公共服務(wù)的盲目性和隨意性，完善不同主體對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，培育有利于市場競爭的公共服務(wù)供方市場，樹立承包商的社會責(zé)任感。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；公共責(zé)任；流失；治理；監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0087-05

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系研究”（12AGL009）的中期成果。

作者簡介：李洪佳（1982-），女，山東威海人，天津外國語大學(xué)講師，博士研究生，研究方向：合作治理。引言

近代社會早期，大多數(shù)思想家都認(rèn)為工業(yè)革命后的人類社會進(jìn)入了一個“簡單化”的進(jìn)程，以為某一原則或某些原則的確立就可以使社會獲得同一性，從而進(jìn)入永恒的秩序狀態(tài)。這種盲目樂觀的看法正如20世紀(jì)初期的物理學(xué)家們以為世界的物理圖譜已經(jīng)被完全解開一樣。愛因斯坦的相對論給物理學(xué)家的盲目樂觀以沉重的打擊。但直到20世紀(jì)后期，社會的簡單化觀點(diǎn)才被打破。[1]從19世紀(jì)八九十年代開始，人類社會開始逐步地邁入后工業(yè)化社會。在這一進(jìn)程中，人們逐漸認(rèn)識到了社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和不確定性。社會復(fù)雜性的增強(qiáng)使得傳統(tǒng)的適應(yīng)于工業(yè)社會時(shí)期的政府壟斷供給公共服務(wù)的做法很難推行，“一個中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！盵2]公共服務(wù)的供給應(yīng)由多種多樣的社會主體，比如私人部門或者社會組織來提供，并且由此形成政府與私人部門或者社會組織之間的伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系其實(shí)是不同的公共服務(wù)供給模式的整合。在這一過程中，政府購買公共服務(wù)的模式也隨之得到發(fā)展。

政府購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用。[3]4政府購買公共服務(wù)打破了政府壟斷供給公共服務(wù)的模式，利用市場化的競爭機(jī)制將私人部門或社會組織納入到公共服務(wù)的供給中，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢，從而提高了公共服務(wù)供給的效率并更好地滿足了公眾的需求。政府購買公共服務(wù)自提出以來就在全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮?！罢畠?nèi)部幾乎所有的事情都可以或者已經(jīng)外包出去了?！盵4]政府購買公共服務(wù)在實(shí)踐應(yīng)用中的流行，使得很多學(xué)者開始對這一現(xiàn)象展開研究。有些學(xué)者注重研究為什么政府要購買公共服務(wù)、在什么樣的情況下政府可以購買公共服務(wù)，政府如何購買公共服務(wù)；有些學(xué)者則在探索與政府購買公共服務(wù)的過程、含義相關(guān)的特定的問題。然而，很少有學(xué)者來研究政府購買公共服務(wù)的缺陷，尤其是政府購買公共服務(wù)可能會導(dǎo)致公共責(zé)任流失的問題。政府購買公共服務(wù)可能獲得較高的供給效率，較低的成本以及具有一定的靈活性，從而更好地滿足公眾的公共服務(wù)需求。但也可能存在腐敗和充滿道德風(fēng)險(xiǎn)的交易，在購買公共服務(wù)的過程中置公共利益和公共責(zé)任于不顧。本文基于政府購買公共服務(wù)的理論研究和實(shí)踐運(yùn)作情況，分析政府購買公共服務(wù)過程中所面臨的公共責(zé)任流失的問題，從改進(jìn)政府公共服務(wù)服務(wù)績效及維護(hù)公共責(zé)任的視角，提出治理政府購買公共服務(wù)責(zé)任流失的對策和建議。

一、政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任及其落實(shí)要求

“責(zé)任”是一個充滿著模糊性的概念。它最早是作為公共財(cái)政中的一個術(shù)語起源于拉丁語中的計(jì)算（compute）一詞，指的是合理的賬目和公共資金的合法的支出。盡管許多學(xué)者都認(rèn)可這一定義，但他們并沒有就此停止，而是在研究的過程中不斷地對責(zé)任的定義進(jìn)行擴(kuò)展。到現(xiàn)在，責(zé)任已經(jīng)被看作是成功的公共管理的基礎(chǔ)，責(zé)任的定義也得到了很大的完善。公共責(zé)任與控制密切相關(guān)。萊特就強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要通過嚴(yán)格的法律法規(guī)和規(guī)章制度來限制公共部門官員的自由裁量權(quán)。因?yàn)楣膊块T的管理者不是由公民選舉產(chǎn)生的，民意代表（elected representatives）應(yīng)確保公共部門的管理者的行為符合公眾的利益。[5]林恩也持有相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為公共責(zé)任的根本挑戰(zhàn)在于把權(quán)力授予給了那些非選舉產(chǎn)生的官員，并授權(quán)他們以人民的名義來行動。因此有必要對這些非選舉的官員的行為進(jìn)行控制。[6]總之，公共責(zé)任強(qiáng)調(diào)通過正式的或非正式的控制機(jī)制，使公共部門的工作人員服務(wù)于許多有時(shí)候是相互沖突的利益相關(guān)者。正式的控制機(jī)制包括法律、行政法規(guī)、部門間的分權(quán)制衡或?qū)ζ渌块T的契約責(zé)任。非正式的控制機(jī)制包括職業(yè)規(guī)范、社會價(jià)值觀、對公共利益的設(shè)想。

政府購買公共服務(wù)與傳統(tǒng)的政府壟斷供給公共服務(wù)不同。它是通過向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)付費(fèi)的方式將公共服務(wù)供給的職能轉(zhuǎn)交給社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此公共責(zé)任的落實(shí)不僅需要約束政府的行為，確保公共財(cái)政資金得到有效使用，關(guān)鍵是要控制社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，確保社會服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠很好地履行其職能。委托代理理論為設(shè)計(jì)和實(shí)施這些控制的方法提供了理論指導(dǎo)。委托代理理論假設(shè)合約關(guān)系中的委托人與代理人之間存在著張力。代理人被假定為尋求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，在缺少威脅、懲罰的情況下，它會以犧牲委托人的利益來實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化。為了防止代理人以犧牲委托人的利益來實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，委托人必須采取一系列外部控制的方法。受委托代理理論的影響，政府購買公共服務(wù)中作為委托人的政府青睞于通過外部控制的方法來確保承包商的公共服務(wù)供給的責(zé)任，因?yàn)橥獠靠刂频姆椒軌驗(yàn)榇砣酥该鞣较?，而且通過控制和其他形式的直接監(jiān)督可以減少代理人的自由裁量權(quán)。通常人們認(rèn)為法律及法律義務(wù)是外部控制的有效方式，因此政府在購買公共服務(wù)的過程中，通常選擇具有法律約束力的合同來對代理人的行為進(jìn)行控制。

合同的有效運(yùn)用需要具備兩個前提：完全的市場競爭和政府的健全的管理能力。完全的市場競爭使得政府可以通過終止合同、變更代理人等方法來約束代理人的行為。當(dāng)政府決定購買而不是自己生產(chǎn)公共服務(wù)時(shí)，政府通常以物質(zhì)利益作為激勵手段來鼓勵外界生產(chǎn)者來競標(biāo)。競標(biāo)者在報(bào)價(jià)的時(shí)候不僅要考慮提供公共服務(wù)的實(shí)際成本，還要考慮其他競標(biāo)者的出價(jià)和服務(wù)。公共選擇理論認(rèn)為競標(biāo)者為了獲得合同，它所提出的價(jià)格往往會接近實(shí)際的生產(chǎn)成本，而且還應(yīng)符合合同的要求和規(guī)定并能夠遵守合同的條款。政府購買公共服務(wù)假定通過這種競標(biāo)者之間的競爭，政府可以從中選擇那些專業(yè)技能好的、服務(wù)質(zhì)量高、成本低的供應(yīng)商與其簽訂合同，從而保證公共服務(wù)供給的績效。將競爭機(jī)制或者市場引入到公共服務(wù)的供給中是民營化的首要目標(biāo)。政府壟斷供給公共服務(wù)最為人們所詬病的是其與私人部門供給相比有著較高的供給成本和較差的供給質(zhì)量。之所以出現(xiàn)這種情況并不是因?yàn)楣膊块T的素質(zhì)不如私人部門，而是因?yàn)檎扇〉氖菈艛嗟姆绞蕉饺瞬块T采取的市場競爭的方式。競爭與壟斷相比往往能夠以較低的成本提高較好的服務(wù)。鮑徹爾丁以公共選擇理論為研究視角，認(rèn)為競爭會提升公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率，而壟斷，不管是公共部門的壟斷還是私人部門的壟斷都會產(chǎn)生效率低下的問題。[7]施萊辛格和多沃德等認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的潛在優(yōu)勢就在于它能夠促使私人部門的競爭。[8]持有相同觀點(diǎn)的還有普拉格和斯瓦蒂。他們認(rèn)為競爭的不完全將損害政府購買公共服務(wù)的收益。[9]合同的有效監(jiān)督機(jī)能除了要求完全的市場競爭外，還需要政府具備一定的合同管理能力，從而能夠作為一個聰明的買家、一個有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)督者對從代理人那里購買的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。凱特爾提醒我們政府的績效取決于它的管理所使用的工具以及使它的工具對其負(fù)責(zé)任的能力。[10]政府購買公共服務(wù)主張?jiān)诠卜?wù)的供給中引入私人部門或者社會組織，但無論是私人部門還是社會組織，他們參與公共服務(wù)的目的與政府不同。政府進(jìn)行資本項(xiàng)目投資的目的是為了公共利益，而私人部門投資項(xiàng)目的目的是為了獲得利潤。社會組織雖然不以營利為目的，但它通常傾向于為特定的群體服務(wù)，而且社會組織的成員多是一些志愿者，欠缺專業(yè)能力，因此政府購買公共服務(wù)要求政府對購買的服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的說明，制定投標(biāo)申請書、設(shè)計(jì)競爭的供應(yīng)商選拔過程、協(xié)商合同、監(jiān)督績效、對供應(yīng)商進(jìn)行獎勵或懲罰?！耙雽?shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的效用，政府需要具備合同管理的專業(yè)知識，能夠協(xié)商、監(jiān)督及交流相互的期望和技術(shù)信息。”[11]如果政府部門具備這些技能和專業(yè)知識，那么政府就能夠決定購買哪些服務(wù)，從誰那里購買以及有效地判定購買的服務(wù)是否達(dá)到他們的標(biāo)準(zhǔn)。

二、政府購買公共服務(wù)中公共責(zé)任的流失及其原因分析

上述政府購買公共服務(wù)的前提和理論假設(shè)，在公共行政的現(xiàn)實(shí)中并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，因此合同并不必然會提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，甚至可能會帶來公共責(zé)任的流失。“如果公私伙伴關(guān)系設(shè)計(jì)合理，那么政府部門和私人部門將會形成親密的伙伴關(guān)系，從而提高公共服務(wù)供給的效率。但是，如果公私伙伴關(guān)系設(shè)計(jì)的不合理。沒有理由認(rèn)為公私伙伴關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)期的收益，而且還可能會損害公共利益，甚至比政府壟斷供給公共服務(wù)的績效還差?！盵12]

1.政府購買公共服務(wù)的市場不是一個完全競爭的市場。政府購買公共服務(wù)并不像人們所想象的那樣，只要政府規(guī)定了所要購買的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，即可通過市場的競爭來對代理人的供給行為進(jìn)行控制。這里的競爭具有兩方面的含義：競爭的環(huán)境和競爭的購買過程。競爭的環(huán)境賦予政府自由選擇承包商的機(jī)會。服務(wù)供給中的自由選擇是極端重要的。如果幾個組織提供相同的服務(wù)，當(dāng)其中一家未能履行職責(zé)，或者低效無能、缺乏回應(yīng)性，服務(wù)質(zhì)量低劣或價(jià)格過高，那么政府可以轉(zhuǎn)向另一個供應(yīng)商。競爭不僅給消費(fèi)者提供了自由選擇的空間，同時(shí)也給生產(chǎn)者帶來了極大的競爭壓力。這種壓力比任何行政性要求都奏效。競爭的購買過程需要政府在選擇公共服務(wù)供給的承包商時(shí)采用公開競爭的招標(biāo)程序，不偏袒任何一方，從而使政府能夠公正地來評判不同的競標(biāo)者，確保政府購買的公共服務(wù)的質(zhì)量。但是完全的市場競爭在公共服務(wù)供給方面并不存在。公共服務(wù)在某些方面與公共物品有著相同的特征。公共物品具有非排他性和非競爭性，人們在使用公共物品的時(shí)候會選擇隱瞞自己的偏好。由于人們隱藏自己的偏好，公共服務(wù)供給的規(guī)模、品種不能主要依靠市場信號來引導(dǎo)。價(jià)格杠桿在公共服務(wù)購買中的作用有限。因此，公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出難以達(dá)到均衡。供給主體的投入也難以得到內(nèi)部性回報(bào)，更難以獲取增值效益。這種特殊性決定了公共服務(wù)的供給難以存在一個競爭性的市場，甚至?xí)霈F(xiàn)“如果不是為了政府需要，根本就不會有市場”的狀況。[13]因此當(dāng)政府決定從外部購買公共服務(wù)的時(shí)候，它發(fā)現(xiàn)幾乎沒有符合資格要求的供應(yīng)商，所以也就談不上通過供應(yīng)商之間的競爭來提高公共服務(wù)供給的績效。此外，政府也具有縮小競爭范圍的趨勢。政府在購買公共服務(wù)的時(shí)候通常傾向于與自己有一定關(guān)系的體制內(nèi)的組織。在購買公共服務(wù)的過程中，政府通過財(cái)政支持或者其管制能力，將公共服務(wù)的承包商限制在所管轄的社區(qū)范圍之內(nèi)，其他地區(qū)的組織或體制外的組織被排除在外。一方面是因?yàn)檎畵?dān)心與陌生的組織磨合費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此在自身能力和精力有限的情況下，政府更愿意選擇自己熟悉的組織；另一方面，政府對于自己適應(yīng)和管理與陌生組織的關(guān)系的能力缺乏信心。這就人為地限制了競爭的程度。不完全的競爭市場使得奧斯本和蓋布勒所提出的終止與承包商之間的合同成為不可能。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為如果承包商的質(zhì)量下滑，政府可以通過終止合同的方式來保證公共服務(wù)供給的公共責(zé)任?！端接谢瘺Q定》一書的作者約翰·多納休也認(rèn)為，如果公共機(jī)構(gòu)能夠明確規(guī)定希望做的事情，對承包工作實(shí)行競爭，對承包商的表現(xiàn)進(jìn)行評估，撤換或懲罰那些未能取得預(yù)期成績的承包，那么該公共機(jī)構(gòu)就會取得最佳效果。他們是基于這樣的一種值得懷疑的理念即承包商在很大程度上依賴于政府。因此政府能夠替換那些績效不好的供應(yīng)商，轉(zhuǎn)向那些更有效率、效益更高的供應(yīng)商或者選擇自己生產(chǎn)。但正如前文所說的，因?yàn)槟軌騾⑴c公共服務(wù)供給競爭的組織非常少，政府選擇的范圍很小，所以政府通過變更合作伙伴來保障公共服務(wù)供給的績效可以說是天方夜譚。

2.政府不具備購買公共服務(wù)所需的合同管理能力。政府購買公共服務(wù)假設(shè)政府具有完備的合同管理能力，能夠有效地起草合同和監(jiān)督合同的履行，能夠以合同條款的形式對代理人的投入、過程、結(jié)果、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、代理人的報(bào)酬和懲罰等做出明確的規(guī)定，從而保障服務(wù)的承包者不會違背公共利益。因此，政府能否約束和控制代理人的行為，確保政府購買公共服務(wù)不會損害公共責(zé)任，關(guān)鍵在于政府能否制定一個完全的契約。所謂完全契約是指，締約雙方都能完全預(yù)見契約期內(nèi)可能發(fā)生的重要事件，愿意遵守雙方所簽訂的契約條款，當(dāng)締約方對契約條款產(chǎn)生爭議時(shí)，第三方比如說法院能夠強(qiáng)制其執(zhí)行。[14]但由于公共服務(wù)自身的特點(diǎn)及人的有限理性，完全的契約在公共服務(wù)購買中幾乎是不可能存在的。一方面，并不是所有的公共服務(wù)的績效都能夠輕易地測量。有些服務(wù)，比如清理垃圾等是因?yàn)橥ㄟ^購買而不是自己提供可以減少公共開支，提高供給的效率，但對于那些比如老人照料、精神衛(wèi)生服務(wù)等，政府考慮更多的是服務(wù)的質(zhì)量而不是成本。雖然二者在很多方面都不同，但他們的質(zhì)量和有效性都是難以衡量的。這就決定了政府在起草合同的時(shí)候并不能列出所購買的服務(wù)的詳細(xì)的質(zhì)量要求或標(biāo)準(zhǔn)。承包商可能就利用這個機(jī)會來尋求自身利益的最大化，從而導(dǎo)致公共責(zé)任的流失。另一方面，由于政府時(shí)間和精力的限制以及外界環(huán)境的不穩(wěn)定性，政府不可能預(yù)測出所有的未來可能發(fā)生的事情，并以詳細(xì)的合同條款對這些事情進(jìn)行規(guī)定。即使政府能夠?qū)ξ磥磉M(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測，它也不希望制定一個完全的合同來對其進(jìn)行約束。因?yàn)?，簽訂一個完全的合同需要花費(fèi)太大的成本。契約的不完全性使得承包商嚴(yán)格地履行合同變得非常困難，也使得政府購買公共服務(wù)的預(yù)期收益難以完全實(shí)現(xiàn)。即使政府能夠起草完全的契約，它也不具備管理合同的能力。政府通常會忽視對合同的管理，認(rèn)為“合同管理如果不是合同簽訂后自動完成的，也至多是交由低級官員處理的次等事務(wù)”，[15]結(jié)果導(dǎo)致許多承包商未能履行許諾，或者進(jìn)行欺騙的狀況出現(xiàn)。合同管理對于管理和監(jiān)督合同簽訂后的履行情況，評價(jià)公共服務(wù)供給的績效，及聯(lián)系委托人、承包商和公眾等方面很有必要。合同管理需要關(guān)于政府評估承包商的績效、提供的公共服務(wù)的有效性及是否符合合同的要求等方面的完全的信息。但由于政府與承包商之間的信息扭曲，政府難以獲得與承包商績效有關(guān)的完全的信息，從而影響了政府合同管理的能力。另外，隨著越來越多的通過將公共服務(wù)外包給私人部門或社會組織，政府開始縮減雇員的數(shù)量，這也會導(dǎo)致合同管理能力的短缺。正如一個公共部門的管理者說的：“我們部門只有12個工作人員卻要管理500多個供應(yīng)商。在時(shí)間和精力有限的條件下，我們只能關(guān)注那些非常必要的工作，對于監(jiān)督所花費(fèi)的時(shí)間和精力則較少?！盵16]

三、政府購買公共服務(wù)中公共責(zé)任流失的治理

針對政府購買公共服務(wù)中存在的公共責(zé)任流失的問題及其原因，政府應(yīng)當(dāng)采取有效的治理措施，保障公眾的利益。

1.減少政府購買公共服務(wù)的盲目性。首先政府應(yīng)該知道購買公共服務(wù)的目的是為了更好地滿足公眾的服務(wù)需求。不能為了使上級政府滿意或者受上級政府的影響而推行政府購買公共服務(wù)。政府不能為了響應(yīng)政治號召或跟隨流行趨勢，在不具備購買公共服務(wù)的外部環(huán)境和內(nèi)部能力的時(shí)候或者政府購買特定的公共服務(wù)可能會損害公眾利益的時(shí)候購買公共服務(wù)。其次，政府應(yīng)當(dāng)考慮公共服務(wù)購買的技術(shù)性條件，不能盲目地將所有的公共服務(wù)都通過政府購買的方式來提供。一般來說，對于那些服務(wù)本身具有“硬性”特征，該服務(wù)領(lǐng)域易于進(jìn)行競爭性招標(biāo)，而且風(fēng)險(xiǎn)較小的服務(wù)可以進(jìn)行政府采購；而對于那些績效標(biāo)準(zhǔn)難以衡量的服務(wù)，以及公共屬性強(qiáng)、對社會影響比較大的服務(wù)則避免通過政府購買的方式提供。莫認(rèn)為“公共和私人部門的根本區(qū)別應(yīng)該得到確認(rèn)，以之作為發(fā)展部門間職能配置標(biāo)準(zhǔn)的前提”。[17]總之，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該避免受到意識形態(tài)的影響，不能用改革的激情取代改革的理性，防止政府購買公共服務(wù)有違其初衷。

2.完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制。對政府購買公共服務(wù)的有效監(jiān)管是確保政府購買公共服務(wù)的績效和防止公共責(zé)任流失的重要路徑。政府購買公共服務(wù)是政府組織的一種邊界擴(kuò)展行為，雖然政府不再直接生產(chǎn)公共服務(wù)，但它“面向公眾提供公益性服務(wù)的公共性本質(zhì)不能改變”，[18]只能說是政府的責(zé)任發(fā)生了變化。政府購買公共服務(wù)，使政府與以前僅僅存在垂直性的一般社會管理關(guān)系的非政府主體間構(gòu)建了水平性的合作關(guān)系，這需要政府發(fā)展新的能力，去控制和監(jiān)督合作的過程，確保政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任。世界銀行2004年報(bào)告提出的公共服務(wù)責(zé)任框架就指明政府購買公共服務(wù)中的核心責(zé)任人是政府，只有政府是負(fù)責(zé)的，政府購買公共服務(wù)才可能是負(fù)責(zé)的。[19]政府不僅要自己親自監(jiān)管合同的履行情況，還要讓公共服務(wù)的消費(fèi)者來監(jiān)督承包商的行為，也可以發(fā)揮第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專家的作用。首先，加強(qiáng)政府的合同管理的能力。完善合同管理的關(guān)鍵是培養(yǎng)有能力的管理者。合同管理人員的素質(zhì)對于政府購買公共服務(wù)的成敗至關(guān)重要。政府需要訓(xùn)練有素的專業(yè)人員來談判、準(zhǔn)備和監(jiān)督合同。訓(xùn)練有素的專業(yè)人員在合同的制定階段，能夠制定清楚、全面的合同細(xì)則，這對于競標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量和合同承包的最終結(jié)果具有重要的影響；在談判的過程中，還能夠促進(jìn)合作者認(rèn)同政府的偏好，建立政府與承包商之間的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；在合同履行的監(jiān)督階段，能夠形成可靠的信息收集渠道，建立規(guī)范的服務(wù)績效測量和評估制度。其次，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。大部分的公共服務(wù)都屬于體驗(yàn)品，只有通過消費(fèi)者使用和體驗(yàn)之后才能評價(jià)體驗(yàn)品的質(zhì)量好還是不好。公眾是承包商所提供服務(wù)的直接消費(fèi)者，因此他們對于承包商的行為最有發(fā)言權(quán)。他們可以通過向政府反饋信息和投訴，促使政府調(diào)整合同內(nèi)容或?qū)献骰锇檫M(jìn)行約束。民意測驗(yàn)已經(jīng)發(fā)展成為檢測公共服務(wù)滿意程度的一種有用工具。哈里·哈特利就此寫了大量論文并設(shè)計(jì)了一套可行的調(diào)查方法。[20]雖然不適于據(jù)此決定處罰，但它對改進(jìn)承包商的服務(wù)和未來合同細(xì)則的科學(xué)化十分有利。此外，公眾對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督可以防止政府與承包商之間形成合謀關(guān)系，從而防止政府購買公共服務(wù)過程中權(quán)錢交易。“政府購買公共服務(wù)是政府部門中腐敗的最主要的發(fā)生地?！盵21]政府購買公共服務(wù)的過程是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的過程，公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)無論是對于私人部門還是社會組織都具有吸引力，因此在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的過程中勢必會出現(xiàn)尋租的行為。公眾作為監(jiān)督者可以對政府與承包商形成的合謀關(guān)系向有關(guān)的監(jiān)督部門尋求幫助，從而防止腐敗的發(fā)生，保障政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任。再次，完善第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。我國對政府購買公共服務(wù)的評估和監(jiān)督基本處于缺失狀態(tài)，更徨論第三方監(jiān)督。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)通常具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，他們能夠發(fā)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)中的一些深層的、專業(yè)性比較強(qiáng)的問題。比如專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)能夠?qū)φ徺I公共服務(wù)前后的效率做出客觀、公正的評價(jià)；專業(yè)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以對承包商的資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證；法院可以對政府購買公共服務(wù)中的合同糾紛作出公正的裁決；媒體和意見領(lǐng)袖可以匯集和反映消費(fèi)者的態(tài)度和要求。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估還應(yīng)發(fā)揮專家智庫的作用，如專家團(tuán)評估、評審團(tuán)監(jiān)督等。政府在制定與購買公共服務(wù)相關(guān)的政策或作出相關(guān)的決策時(shí)，可以邀請相關(guān)的專家學(xué)者進(jìn)行討論，從而能夠及時(shí)進(jìn)行政策的調(diào)整或整改。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督不僅包括對承包商服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督，也應(yīng)包括對政府相關(guān)部門的監(jiān)督。作為政府購買公共服務(wù)協(xié)議的雙方，權(quán)利和義務(wù)是對等的，政府不能利用強(qiáng)大的行政力量規(guī)避自身的法律責(zé)任和接受監(jiān)督的義務(wù)。[3]38

3.加快培育公共服務(wù)的賣方市場。正如前文所分析的，政府購買公共服務(wù)中公共責(zé)任流失的一個重要原因就是公共服務(wù)的供給方缺陷，主要表現(xiàn)為缺乏合格的供給方參與競爭，從而導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)缺少競爭或者競爭不足。因此應(yīng)培育公共服務(wù)的供給方，形成多主體競爭參與公共服務(wù)購買的局面。首先政府應(yīng)為社會組織的發(fā)展提供財(cái)政支持，資金約束是社會組織發(fā)展的最大的“瓶頸”。一方面政府可以給予社會組織一定的稅收優(yōu)惠政策。但畢竟政府的力量是有限的，社會組織的發(fā)展需要全社會的支持，因此，另一方面政府也可以出臺相關(guān)的舉措來激勵社會力量對社會組織的捐助，從而促進(jìn)社會組織發(fā)展壯大。其次政府還應(yīng)注重發(fā)展社會組織的公共服務(wù)能力。政府可以牽頭成立一些社會組織的咨詢機(jī)構(gòu)或者培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會組織的發(fā)展，提高社會組織公共服務(wù)的能力。以上海為例，上海映綠公益事業(yè)發(fā)展中心就是一家支持性公益組織，主要致力于社會組織的能力建設(shè)。經(jīng)過多年的發(fā)展，它已經(jīng)為上千家的社會組織進(jìn)行了培訓(xùn)，極大地促進(jìn)了上海乃至全國社會組織的發(fā)展。再次政府還應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，以寬容的心態(tài)來對待社會組織。觀念是行為的先導(dǎo)，沒有科學(xué)合理的觀念就不會實(shí)現(xiàn)有效的治理。在新形勢下，政府對社會組織的態(tài)度應(yīng)該進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，從控制型監(jiān)管到真正的培育、支持與規(guī)制并重。政府需要重新認(rèn)識社會組織的價(jià)值，給予社會組織應(yīng)有的認(rèn)同和足夠的信任，從而為社會組織的發(fā)展提供一個良好的政策環(huán)境。促進(jìn)政府購買公共服務(wù)過程中的競爭不僅需要培育和扶持社會組織的發(fā)展，政府還應(yīng)采取多種手段避免形成當(dāng)前供給者的壟斷。正如我們前文所說的，民營化之所以優(yōu)于政府壟斷，并不是因?yàn)樗饺似髽I(yè)優(yōu)于政府部門，而是市場競爭優(yōu)于壟斷。即使是私人企業(yè)，如果它也采取的是壟斷的供給方式，它的供給績效也不會好到哪去。薩瓦斯提出了幾點(diǎn)關(guān)于吸引招標(biāo)商、打破供給者壟斷的建議：提供數(shù)個小合同，但又不犧牲規(guī)模經(jīng)濟(jì)；給投標(biāo)商以充分的準(zhǔn)備時(shí)間；廣泛宣傳招標(biāo)；給投標(biāo)商以充分的信息；簽約分散化，避免對某一供應(yīng)商的過分依賴，給相當(dāng)比例的合格投標(biāo)商以機(jī)會，鼓勵失敗者次年再來投標(biāo)；調(diào)整合同期限，保證每年都有一定數(shù)量的服務(wù)項(xiàng)目公開招標(biāo)，以維持潛在供應(yīng)商對投標(biāo)的興趣；對投標(biāo)者制定較低的簽約總數(shù)上限；公平處理問題，及時(shí)付賬，使投標(biāo)商愿意保持商務(wù)關(guān)系。[22]

4.建立承包商的社會責(zé)任感?！拔覀兇蟛糠秩舜蠖鄷r(shí)候都不會違反法律。這并不單單是因?yàn)槲覀儞?dān)心被抓，而是我們的意識阻止我們做壞事?！盵23]這反映了社會價(jià)值觀對人的行為的約束作用。因此，治理政府購買公共服務(wù)的公共責(zé)任的流失除了通過外部控制手段之外，還可以通過內(nèi)部控制的方法，比如建立承包商的職業(yè)和社會責(zé)任感。社會責(zé)任感的建立可以通過以下三種方式：一是培養(yǎng)承包商的組織承諾。高組織承諾使承包商能夠全面地、自覺地來履行責(zé)任。組織承諾的培養(yǎng)不僅需要政府尊重承包商的需求并支持它的發(fā)展，還需要通過與承包商的相互協(xié)商來制定公共服務(wù)供給的目標(biāo)，從而使承包商不是被動地接受而是欣然采納政府的目標(biāo)。二是建立基于信任和聲譽(yù)的回報(bào)機(jī)制。信任和聲譽(yù)類似于赫茨伯格雙因素激勵理論中的激勵因素。這二者密切相關(guān)。聲譽(yù)是信任的結(jié)果。信任和聲譽(yù)能夠滿足承包商的內(nèi)在需求，比如自我實(shí)現(xiàn)和尊重的需求。為了獲得政府的信任及更好的聲譽(yù)，承包商會主動把公共服務(wù)供給的價(jià)值觀內(nèi)化為自己的價(jià)值觀，從而更好地保證公共服務(wù)供給的績效。三是健全政府的合作意識。政府應(yīng)以管家理論來看待其與承包商之間的關(guān)系。管家理論與委托代理理論不同，它認(rèn)為代理人會以委托人的目標(biāo)作為自己的目標(biāo)。因此管家會更關(guān)注共同的目標(biāo)而不是個人的目標(biāo)，他們的決策是以委托人利益最大化為導(dǎo)向的，不會尋求即刻的財(cái)務(wù)回報(bào)或自身效應(yīng)的最大化。所以委托者應(yīng)以合作者的心態(tài)來看待承包商，減少對其不必要的干預(yù)。政府在購買公共服務(wù)的過程中應(yīng)借鑒管家理論，健全自己的合作意識，給予承包商一定的主動權(quán)和自主權(quán)。主動權(quán)和自主權(quán)的獲得有利于承包商產(chǎn)生一種社會責(zé)任感，把有效生產(chǎn)公共服務(wù)看成是一種目的，而不是獲得合同報(bào)酬的手段。

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【責(zé)編：孫巍】