謝地 劉佳麗

【摘要】城市公用事業(yè)改革的國際經(jīng)驗(yàn)及其相應(yīng)的理論發(fā)展脈絡(luò)表明，政府規(guī)制與市場競爭的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)從二元對立到互補(bǔ)融合的演進(jìn)過程。我國城市公用事業(yè)改革經(jīng)歷了從政府壟斷經(jīng)營、幾乎無視市場競爭和民營化作用，到重視市場化、民營化而政府規(guī)制體系建設(shè)相對滯后的演變過程。我國城市公用事業(yè)市場化改革可謂中途半端、喜憂參半。而按照政府規(guī)制與市場競爭互補(bǔ)融合理念健全我國城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系的必要性、緊迫性正在凸顯。

【關(guān)鍵詞】城市公用事業(yè) 政府規(guī)制 市場競爭 再國有化 逆民營化

【中圖分類號】F299.24 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、制度環(huán)境差異及技術(shù)進(jìn)步帶來的市場邊界與范圍的變化，對城市公用事業(yè)改革的相關(guān)理論研究也在不斷調(diào)適，大致經(jīng)歷了“基于市場失靈的政府規(guī)制迷信期——基于政府失靈的規(guī)制質(zhì)疑期——基于激勵(lì)機(jī)制的規(guī)制調(diào)整期——規(guī)制與競爭并存的規(guī)制重構(gòu)期”四次更迭。①相應(yīng)地，世界各國基本沿襲著“自由化與較少的規(guī)制——遏制壟斷與強(qiáng)化規(guī)制——市場化與放松規(guī)制——兼顧競爭與激勵(lì)的再規(guī)制”的路徑展開城市公用事業(yè)改革實(shí)踐。②總體來看，呈現(xiàn)出市場功能的逐步強(qiáng)化與政府干預(yù)力度的日趨削弱的趨勢。而在這一過程中，協(xié)調(diào)好政府規(guī)制與市場化之間的關(guān)系始終是推進(jìn)城市公用事業(yè)改革深化的關(guān)鍵所在。本文從城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場化關(guān)系演變的一般規(guī)律入手，剖析我國城市公用事業(yè)市場化改革的正、負(fù)效應(yīng)及其成因，按照政府規(guī)制與市場競爭互補(bǔ)融合理念，從主體、客體與規(guī)則互動(dòng)的視角，提出應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制、體制與制度改革協(xié)調(diào)性，重新構(gòu)建城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的政策建議。

城市公用事業(yè)改革中政府規(guī)制與市場競爭關(guān)系的演化

總結(jié)城市公用事業(yè)改革的國際經(jīng)驗(yàn)，梳理城市公用事業(yè)改革的理論發(fā)展脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制與市場競爭的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)從二元對立到互補(bǔ)融合的演進(jìn)過程。

傳統(tǒng)政府規(guī)制理論：規(guī)制與競爭的二元對立。以公共利益規(guī)制理論和利益集團(tuán)規(guī)制理論為代表的傳統(tǒng)政府規(guī)制理論，強(qiáng)調(diào)在“完全理性”假設(shè)下尋求規(guī)制供求雙方的最優(yōu)化行為，并分別構(gòu)建“現(xiàn)實(shí)市場與理想政府”和“現(xiàn)實(shí)政府與理想市場”兩個(gè)最優(yōu)理論模型。公共利益規(guī)制理論以理論上最優(yōu)的政府去彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)中市場機(jī)制的失靈，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化；利益集團(tuán)規(guī)制理論基于規(guī)制實(shí)踐發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制可能會(huì)導(dǎo)致市場效率的扭曲，進(jìn)而推動(dòng)放松規(guī)制的浪潮。從“道德人”到“經(jīng)濟(jì)人”，實(shí)際上都遵循了“完全理性”的假設(shè)，使相關(guān)分析都不可避免地卷入尋求經(jīng)濟(jì)效率的帕累托空想網(wǎng)。一廂情愿地去追求“理性政府”或“理想市場”，使規(guī)制與競爭長期處于二元對立的態(tài)勢，導(dǎo)致相關(guān)理論研究與改革實(shí)踐沖突反復(fù)，停滯不前。從20世紀(jì)30年代的大蕭條到20世紀(jì)70年代的“滯脹”危機(jī)就是因政府與市場長期對立而釀就的苦酒。

規(guī)制框架下的競爭理論：規(guī)制與競爭互補(bǔ)關(guān)系的嘗試。自20世紀(jì)60至70年代以來，規(guī)制研究開始關(guān)注對規(guī)制過程和行為的識別，在檢驗(yàn)規(guī)制效果的同時(shí)試圖回答政府干預(yù)是否有效以及如何提高規(guī)制效率等問題，在肯定“有限理性”這一理論前提的基礎(chǔ)上尋求約束條件下的利益最大化路徑，并在規(guī)制框架下派生出競爭理論，包括特許經(jīng)營權(quán)競爭理論、可競爭市場理論、標(biāo)尺競爭理論等。上述理論強(qiáng)調(diào)在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，以直接或間接形式的競爭替代傳統(tǒng)政府規(guī)制，避免政府干預(yù)低效的同時(shí)帶來競爭活力。但研究也表明，此種競爭僅限在一定范圍內(nèi)對規(guī)制進(jìn)行某種程度的替代，因競爭產(chǎn)生的自治和福利必須以規(guī)制為前提，其實(shí)質(zhì)是對規(guī)制失靈的彌補(bǔ)。以特許經(jīng)營權(quán)為例，將競爭從空間范圍轉(zhuǎn)移到時(shí)間，在潛在競爭壓力下維持一定時(shí)期的壟斷經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力。但競標(biāo)階段的競爭能否充分、中標(biāo)者如何經(jīng)營、如何保證產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量，重新競標(biāo)階段的競爭能否充分等因素，都需要政府規(guī)制的有效介入。二者共同保證該領(lǐng)域的競爭格局與經(jīng)營秩序?？筛偁幨袌隼碚撏ㄟ^給在位壟斷者構(gòu)建一個(gè)潛在進(jìn)入的威脅，激勵(lì)其采取社會(huì)最優(yōu)行為，以可競爭替代規(guī)制，有效解決自然壟斷帶來的低效問題。正如鮑莫爾所說，可競爭理論“可以作為政府規(guī)制的指南，而不是取消政府規(guī)制”。③標(biāo)尺競爭借助區(qū)域間同類企業(yè)之間的對比與間接競爭，規(guī)避規(guī)制信息缺失問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營績效的提高?？傊?，從不同規(guī)制理念出發(fā)，反映市場對規(guī)制的不同程度需求，政府規(guī)制與市場競爭二者的關(guān)系，在以完全規(guī)制和完全競爭為兩端的譜系中進(jìn)行若干中間定位的嘗試，總體呈現(xiàn)市場機(jī)制強(qiáng)化與放松規(guī)制的趨勢。

制度因素的引入：規(guī)制與競爭的互補(bǔ)融合關(guān)系。為應(yīng)對市場失靈和規(guī)制失靈問題，近三十年來，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科運(yùn)用各自研究優(yōu)勢，從更廣泛的規(guī)制環(huán)境制度層面深入探求規(guī)制與競爭的關(guān)系。通過在規(guī)制政策中引入政治權(quán)力、法律、文化習(xí)俗、社會(huì)環(huán)境等制度因素，尋求規(guī)制之外的制度力量與規(guī)制之間的平衡。在延續(xù)“有限理性”的假設(shè)條件下，制度分析顛覆傳統(tǒng)研究將政府與市場置于二元對立面的分析范式，將二者置于更為廣闊且復(fù)雜的制度環(huán)境中，探尋制度環(huán)境與市場機(jī)制、法律體系以及各種非正式制度安排之間的相互作用，推動(dòng)政府與市場關(guān)系從二元對立走向制度框架下的互補(bǔ)融合，為政府規(guī)制的理論研究與實(shí)踐探索打開了更為廣闊的空間。在城市公用事業(yè)市場化改革過程中，單純的市場化、民營化與政府規(guī)制均有其各自功能的局限性，市場競爭與政府規(guī)制功能的發(fā)揮需要一系列制度安排相互補(bǔ)充，而體現(xiàn)市場與政府在功能上的互補(bǔ)與融合的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)就顯得異常重要。

我國城市公用事業(yè)市場化改革的積極作用與負(fù)面效應(yīng)

由于城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征以及特殊的社會(huì)歷史背景，我國城市公用事業(yè)長期由政府壟斷經(jīng)營。這種制度設(shè)計(jì)曾經(jīng)為破解城市公用服務(wù)供給短缺問題發(fā)揮過重要的作用，但同時(shí)也存在著企業(yè)效率低下、競爭活力不足、投資渠道單一等現(xiàn)象，造成資金匱乏、公共產(chǎn)品和服務(wù)供不應(yīng)求而且質(zhì)量不高等弊端。為了應(yīng)對來自政府財(cái)政、潛在進(jìn)入者以及社會(huì)公眾等各個(gè)方面的壓力，城市公用事業(yè)亟待引入市場機(jī)制，以緩解或替代政府壟斷經(jīng)營面臨的瓶頸。自20世紀(jì)90年代中后期以來，我國城市公用事業(yè)在城市供水、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等行業(yè)，按行業(yè)、分階段，由點(diǎn)及面、由淺入深地展開放松規(guī)制與引入市場機(jī)制的改革，致力于推進(jìn)城市公用事業(yè)的市場化。經(jīng)過二十多年的改革發(fā)展，公用事業(yè)市場化改革成效顯著，但問題也不容忽視。

城市公用事業(yè)市場化改革的積極作用?？傮w來看，我國城市公用事業(yè)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、企業(yè)治理、投資、運(yùn)營以及規(guī)制等各環(huán)節(jié)經(jīng)歷了一系列變革，取得了一系列積極進(jìn)展：一是市場化的多元投融資結(jié)構(gòu)初步建立，形成外資、內(nèi)資、民營、國有多元化投資格局，并通過股份制改制、資本市場直接融資、銀行貸款間接融資、以企業(yè)資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)抵押借款、提供附加服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化。同時(shí)，市場競爭機(jī)制全面引入。在市場準(zhǔn)入機(jī)制放松背景下，多種所有制企業(yè)進(jìn)軍城市公用事業(yè)，共同參與開發(fā)建設(shè)經(jīng)營。在城市水務(wù)行業(yè)有法國威立雅、英國泰晤士、德國柏林以及北京首創(chuàng)水務(wù)等知名供水企業(yè)。在城市燃?xì)庑袠I(yè)有以新奧、首創(chuàng)為骨干的企業(yè)集團(tuán)，在一定地域和時(shí)間段形成多元競爭格局。二是資本運(yùn)作市場初步形成。自放松市場準(zhǔn)入門檻，改革投融資體制以來，各種民營資本和國外資本成為城市公用事業(yè)的新寵，初步形成資本運(yùn)作市場。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城市公用事業(yè)投資回報(bào)率高達(dá)25%，遠(yuǎn)高于汽車、石油等壟斷行業(yè)。④三是特許經(jīng)營制度全面推行。在租賃、承包、合作、代建、委托等多種經(jīng)營形式發(fā)展基礎(chǔ)上，特許經(jīng)營方式在我國城市供水、排水、燃?xì)?、交通、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)陸續(xù)推進(jìn)且成效顯著，有效推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、國企轉(zhuǎn)制和投融資體制改革的進(jìn)程。四是價(jià)格調(diào)整機(jī)制初步確立。多元化資本的大量涌入、特許經(jīng)營制度的全面推進(jìn)以及國企改制下現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，對城市公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制提出更高要求。在政府相關(guān)政策的指引下，隨著激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運(yùn)用，反映市場規(guī)律和價(jià)值規(guī)律的公用產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制逐步確立。五是在政府規(guī)制方面，規(guī)制主體地位逐漸明確，基本實(shí)現(xiàn)“政企分離”；相關(guān)法律法規(guī)政策陸續(xù)出臺(tái)，城市公用事業(yè)市場化改革逐步走向規(guī)范化、法制化軌道。

城市公用事業(yè)市場化改革的負(fù)面效應(yīng)。由于改革缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有理順政府規(guī)制與市場化之間的關(guān)系，城市公用事業(yè)的市場化、民營化改革時(shí)常偏離預(yù)期軌道，并引發(fā)一系列深層次的社會(huì)問題與矛盾，倒逼城市公用事業(yè)走上“再次國有化”和“逆民營化”的回頭路，改革一度出現(xiàn)停滯。

首先，城市公用事業(yè)改革導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失和腐敗問題嚴(yán)重。在城市公用事業(yè)改革實(shí)踐中，個(gè)別地方政府將“市場化”簡單或片面地理解為“推向市場”，將國有資產(chǎn)“一賣了之”的同時(shí)也將政府相應(yīng)責(zé)任推卸出去。在缺乏國有資產(chǎn)科學(xué)評估和對經(jīng)營項(xiàng)目嚴(yán)謹(jǐn)論證的情況下，急于對公用企業(yè)或項(xiàng)目實(shí)行民營化，通過“政企合謀”，有意低估國有資產(chǎn)真實(shí)價(jià)值，追求國有資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)變現(xiàn)給地方政府或個(gè)人帶來的短期利益。在我國歷年反腐敗案件中，城市公用事業(yè)改革中國有資產(chǎn)流失與腐敗案件并不算少數(shù)。

其次，固定投資回報(bào)與價(jià)格過快上漲，激化政府、企業(yè)與消費(fèi)者的矛盾。在城市公用事業(yè)改革中，投資回報(bào)率一直是政府和企業(yè)博弈的焦點(diǎn)，也是民營化改革不得不面對的難題。一方面，過高的投資回報(bào)率在吸引民間投資的同時(shí)給價(jià)格上漲帶來較大隱患；另一方面，過低的投資回報(bào)率不利于民營化的順利推進(jìn)，且給政府造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，在改革實(shí)踐中，政府一方面為吸引資金承諾較高的投資回報(bào)率，另一方面又無力給予足夠的財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致城市公用事業(yè)改革往往伴隨價(jià)格不斷上漲，引發(fā)消費(fèi)群體的強(qiáng)烈不滿。如沈陽市水務(wù)民營化案例中，沈陽市政府在與中法水務(wù)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時(shí)，允諾中法水務(wù)獲得第八水廠30年的特許經(jīng)營權(quán)，并保證18%的平均回報(bào)率。當(dāng)制水成本和市場供需狀況等發(fā)生改變導(dǎo)致水價(jià)持續(xù)高漲時(shí)，過高的投資回報(bào)率導(dǎo)致沈陽市政府背上3億元的債務(wù)包袱，最終不得不以高達(dá)9億元的代價(jià)完成退市，遠(yuǎn)高出最初上市募集的6.8億資金。⑤

再次，產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、安全危機(jī)，普遍服務(wù)難以保障。當(dāng)以特許經(jīng)營為代表的多種市場化模式如BOT模式、BOO模式、股份剝離模式等在我國城市公用事業(yè)中如火如荼地開展時(shí)，對質(zhì)量、安全等社會(huì)性規(guī)制、城市公用事業(yè)普遍服務(wù)屬性以及對公眾需求的忽略，使改革一度陷入停滯。近年來頻發(fā)的“煤、電、油、運(yùn)”等基礎(chǔ)設(shè)施問題，尤其是食品藥品安全問題、交通堵塞問題、污水處理系統(tǒng)失靈以及“電荒”“水荒”等現(xiàn)象，與人民日益增長的城市公用產(chǎn)品和服務(wù)需求相背離，城市公用事業(yè)改革深化迫在眉睫。例如，長沙市公交民營化后，由于政府監(jiān)管的缺失，公交運(yùn)營企業(yè)在利潤驅(qū)使下漠視公共事業(yè)的普遍服務(wù)屬性，服務(wù)質(zhì)量低下，企業(yè)內(nèi)部管理混亂，多次造成嚴(yán)重交通違章現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅公共安全和公眾利益。南京、重慶、合肥等城市公交實(shí)行民營化改革后陸續(xù)出現(xiàn)交通事故頻發(fā)、公交線路覆蓋不全面與拒載老人等服務(wù)質(zhì)量低劣問題，嚴(yán)重背離城市公用事業(yè)改革的初衷。⑥

復(fù)次，政府承諾缺失，民營化改革難以為繼。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于高投資和大量沉淀成本，導(dǎo)致較高的市場進(jìn)入壁壘和退出障礙。通過公私合作，即PPP（城市公用事業(yè)改革的國際統(tǒng)一名稱）的方式在政府與私營機(jī)構(gòu)之間建立長期伙伴關(guān)系，滿足雙方分別對“公共利益與投資資金”和“降低風(fēng)險(xiǎn)和提高利潤”的需求，二者在長期博弈中形成利益均衡。但現(xiàn)實(shí)的情況是，我國城市公用事業(yè)監(jiān)管制度尚未進(jìn)入法制化、程序化和規(guī)范化軌道，市場機(jī)制尚不成熟，地方政府為吸引投資者的進(jìn)入，降低其對風(fēng)險(xiǎn)的顧慮，往往針對價(jià)格和產(chǎn)量達(dá)成某種協(xié)議，并單方面提供價(jià)格、生產(chǎn)數(shù)量、投資回報(bào)以及優(yōu)先獲得新項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)等超越法律授權(quán)的承諾。當(dāng)技術(shù)水平、市場范圍、需求狀況發(fā)生變化或政府決策調(diào)整導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重虧損、普遍服務(wù)無法保障或政府財(cái)政債臺(tái)高筑時(shí)，政府承諾多淪為一紙空談，無法兌現(xiàn)?？梢姡兄Z缺失的根源在于“無法對政府進(jìn)行長期有效的制度性的監(jiān)管和約束”，即“制度性的有效承諾缺位”。⑦主要體現(xiàn)在濫用承諾和承諾不連續(xù)性，規(guī)制機(jī)構(gòu)的缺失和法律的缺失幾方面。我國成都、沈陽、上海等城市水務(wù)市場化進(jìn)程均不同程度地反映了政府規(guī)制中存在承諾缺失這一問題。市場經(jīng)濟(jì)條件下，以私法為主導(dǎo)的合同式規(guī)制模式是現(xiàn)代政府規(guī)制體制的基本實(shí)現(xiàn)形式，也即將成為規(guī)范和指導(dǎo)我國城市公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的主要形式。如何實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府管制體制向現(xiàn)代行政規(guī)制體制的轉(zhuǎn)變，以靈活、自由且規(guī)范有效的合同式規(guī)制模式規(guī)范城市公用事業(yè)市場化各方參與主體行為，是城市公用事業(yè)改革深化亟待解決的問題，也是攻克我國規(guī)制改革過程中所有矛盾的關(guān)鍵。

最后，政府高價(jià)回購，“逆民營化”現(xiàn)象普遍。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國家對節(jié)能減排、污水和垃圾處理等公用事業(yè)提出更高要求，迫切需要加大供水和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府迫于財(cái)政壓力，將城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)像“土地財(cái)政”一樣一賣了之，在盲目招商引資、搞“政績工程”的同時(shí)，也將政府的責(zé)任推卸得一干二凈。在尚未建立良好的公法規(guī)制體制下，城市公用事業(yè)民營化猶如脫韁的野馬，加劇公共利益和私人利益之間的沖突矛盾。一方面由于生產(chǎn)資料價(jià)格上漲等因素，民營企業(yè)要求政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或?qū)е聝r(jià)格大幅上漲；另一方面產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重下滑、普遍服務(wù)難以保障，導(dǎo)致民眾怨聲載道。政府最終不得不高價(jià)回收城市公用事業(yè)項(xiàng)目，由民營再度變?yōu)閲鵂I，出現(xiàn)市場化的“回潮和反復(fù)”。⑧近年來發(fā)生在我國浙江、安徽、南京等城市公共交通民營化改革中的逆民營化現(xiàn)象，即為很好的例證。

深化城市公用事業(yè)市場化改革的障礙因素及政府監(jiān)管體系缺失

發(fā)達(dá)國家城市公用事業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)表明：由于領(lǐng)域的特殊性，市場化改革過程既包括公共服務(wù)提供由公共部門向私人部門的運(yùn)動(dòng)過程，也包括由私人部門返回到公共部門的過程，是涉及公共和私人提供相互替代的復(fù)雜組合。⑨換言之，不論是民營化，還是逆民營化，都是城市公用事業(yè)市場化改革過程中的正?，F(xiàn)象。我國城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)的若干負(fù)面現(xiàn)象表明改革過程中可能忽略了一個(gè)問題，即：不論是國有壟斷，還是民間資本經(jīng)營，是嚴(yán)格監(jiān)管，還是放松規(guī)制，都是發(fā)展城市公用事業(yè)的手段，都是可供政府選擇的治理工具。在城市公用事業(yè)改革中，政府的責(zé)任不可能被卸載，政府角色也不會(huì)消失，能夠轉(zhuǎn)移的可能只是通過市場化激活城市公用事業(yè)的運(yùn)營績效。⑩而過分迷信民營化功能，頂禮膜拜市場化效果，進(jìn)而回避政府規(guī)制責(zé)任的城市公用事業(yè)改革難免出現(xiàn)紊亂而難以有效推進(jìn)。

市場機(jī)制缺損下政府職能定位失誤是阻礙改革順利推進(jìn)的核心因素。與一般性競爭領(lǐng)域的泛市場化改革不同，城市公用事業(yè)由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的特殊性及承擔(dān)的重要社會(huì)目標(biāo)，決定了其市場化改革具有特殊內(nèi)涵，要求市場力量與政府干預(yù)的聯(lián)合方可奏效。凱恩斯主義曾寄希望于通過政府干預(yù)為市場的完美運(yùn)行創(chuàng)造良好氛圍。而新自由主義則譴責(zé)政府失靈同時(shí)強(qiáng)調(diào)對市場價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)。有關(guān)城市公用事業(yè)市場化的限度及政府角色的轉(zhuǎn)變是理論爭議的焦點(diǎn)也是各國改革實(shí)踐面對的難題。一方面，傳統(tǒng)行政壟斷式城市公用事業(yè)運(yùn)營模式存在效率低下、服務(wù)不佳、成本高昂和資金匱乏等問題，要求借助市場力量扭轉(zhuǎn)這一局面；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時(shí)期，國內(nèi)市場上原材料、能源、水資源等價(jià)格的市場形成機(jī)制仍不成熟，市場機(jī)制無法在資源配置中真正起到基礎(chǔ)性作用。改革正呈現(xiàn)“邊提價(jià)，邊市場化”的“中國特色”。因此要求政府采取足夠有效的措施防止市場失靈。這就形成了一個(gè)有關(guān)政府能力的“悖論”。

隨著改革的深化，對政府能力提出越來越高的要求。目前，基于網(wǎng)絡(luò)和管線的城市公用事業(yè)，在分離競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)施引入競爭和激勵(lì)性規(guī)制等手段的改革方向基本明確，但后續(xù)改革仍需政府進(jìn)一步明確：

首先，何為合理的結(jié)構(gòu)分拆？由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、技術(shù)水平、需求特征、潛在競爭環(huán)境和區(qū)域發(fā)展水平等因素差異，“合理”一詞顯然需要政府在實(shí)踐中逐步探尋。在放松市場準(zhǔn)入、引入業(yè)外資本、轉(zhuǎn)讓公有產(chǎn)權(quán)等改革中，如何保證在位者與新進(jìn)入者之間能夠公平競爭，即非對稱規(guī)制政策的制定與執(zhí)行，需要政府同步做好相關(guān)工作；其次，如何確定國有資本與民營資本、外資之間的轉(zhuǎn)換速率、資本構(gòu)成模式與數(shù)量的均衡等問題，都有賴于明智且高效的政府；再次，在具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的領(lǐng)域，如水、電、氣的配送網(wǎng)絡(luò)，特許經(jīng)營制度的實(shí)施還有賴于政府對特許經(jīng)營合同相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定；復(fù)次，對壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行橫向或縱向分拆后，如何保證網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的有效對接與整合，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、輸送和配送的協(xié)調(diào)一致，也是政府義不容辭的責(zé)任；最后，市場競爭主體以利潤最大化為生產(chǎn)目標(biāo)，不再承擔(dān)原先內(nèi)化于公有制企業(yè)的公共政策目標(biāo)，需要政府以新的形式實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，激勵(lì)市場化后的公用事業(yè)繼續(xù)提供普遍服務(wù)?？梢姡鞘泄檬聵I(yè)市場化過程是市場機(jī)制引入和不斷完善的過程，更是政府職能強(qiáng)化和重新審視的過程。在市場化改革過程中，不能單純依據(jù)市場化的要求對政府角色進(jìn)行單向轉(zhuǎn)變，將政府定位為市場的拾遺補(bǔ)缺者，而要根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的政府能力決定市場化的限度及方式選擇，以防改革進(jìn)程和結(jié)果的失控以及應(yīng)對突發(fā)事件的能力被過度削弱，避免城市公用事業(yè)改革出現(xiàn)重大失誤。

城市公用事業(yè)深化改革對現(xiàn)代政府規(guī)制體系的需求與現(xiàn)實(shí)規(guī)制供給之間的矛盾凸顯。城市公用事業(yè)政府規(guī)制是一個(gè)復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制對象與規(guī)制規(guī)則等各子系統(tǒng)紛繁復(fù)雜，各子系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)性如何？在實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)過程中，各自發(fā)揮怎樣的作用？如何理清并處理好各規(guī)制子系統(tǒng)及系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的關(guān)系？這些問題成為城市公用事業(yè)改革成敗的關(guān)鍵。我國城市公用事業(yè)改革在價(jià)格、產(chǎn)量和質(zhì)量等方面暴露出的一系列問題實(shí)質(zhì)都是政府缺乏有效規(guī)制的外在表現(xiàn)。具體表現(xiàn)如下：

首先，從規(guī)制主體來看，規(guī)制體制重疊混亂，缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)。在規(guī)制實(shí)踐中普遍存在規(guī)制過度、規(guī)制不力和規(guī)制缺位問題。目前，“政監(jiān)合一”成為我國城市公用事業(yè)規(guī)制體制改革最棘手的難題，并因此導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)立疊床架屋、職能交叉重疊，規(guī)制權(quán)力的行使主體混亂、權(quán)力濫用等問題。隨著民營化改革的深入，“政、事、企、資”之間的關(guān)系將有待進(jìn)一步理清，構(gòu)建符合我國具體國情和產(chǎn)業(yè)特色的城市公用事業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)模式也是題中應(yīng)有之義。

其次，在規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)及實(shí)施層面，對民營化項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，規(guī)制能力低下。以特許經(jīng)營項(xiàng)目為例，不僅要科學(xué)確定特許經(jīng)營期，經(jīng)營期間價(jià)格、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)以及突發(fā)狀況應(yīng)急處理辦法，還要考慮到期滿后項(xiàng)目回收、在位企業(yè)退出和再次招標(biāo)的公平合理性等問題。顯然，在我國，相應(yīng)規(guī)制機(jī)制建設(shè)仍處半途。比如在市場準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)沒有真正建立優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進(jìn)入機(jī)制和低效行為的排斥機(jī)制，導(dǎo)致湖北南漳自來水濁水事件、方正縣供暖政府臨時(shí)接管以及十堰公交民營化罷運(yùn)等失敗案例；在價(jià)格規(guī)制中，普遍采用的成本加成方法在成本監(jiān)管失控背景下極易造成價(jià)格失真，價(jià)格一路上漲似乎成為社會(huì)常態(tài)；此外，對質(zhì)量和安全等社會(huì)性規(guī)制的忽略也是導(dǎo)致當(dāng)下城市公用事業(yè)改革陷入困境的又一重要原因。

再次，在規(guī)制法律制度建設(shè)層面，缺乏有效的法規(guī)政策準(zhǔn)則。雖然在宏觀層面我國相繼出臺(tái)了一系列支持和鼓勵(lì)城市公用事業(yè)民營化改革的法規(guī)政策，并發(fā)揮了一定指導(dǎo)作用，但多為框架式的原則性規(guī)定無法對規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)限分配、規(guī)制責(zé)任分工、規(guī)制方法和手段等作出更進(jìn)一步的規(guī)定。并且，由于城市公用事業(yè)的地域性特點(diǎn)，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面差距較大，民營化改革更多依賴于各城市制定的“地方性法規(guī)政策”，在賦予地方更大自由決策空間的同時(shí)也加大了改革的不確定性和隨意性，導(dǎo)致改革無章可循，無法可依。

最后，從規(guī)制客體的層面來看，城市公用事業(yè)改革的關(guān)鍵是形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)，依靠市場機(jī)制提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。我國城市公用事業(yè)的混合治理結(jié)構(gòu)特征決定了市場機(jī)制和政府規(guī)制均應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用和角色。在市場結(jié)構(gòu)改革層面，區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在可競爭環(huán)節(jié)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，構(gòu)建可競爭市場。我國現(xiàn)存的問題是在引入市場機(jī)制促進(jìn)公平競爭的過程中，市場競爭主體仍不成熟，相應(yīng)支撐體系尚不健全，可競爭市場的構(gòu)建同時(shí)面臨市場制度、產(chǎn)權(quán)制度和政府規(guī)制制度一系列巨大挑戰(zhàn)，改革進(jìn)程緩慢。在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入政府規(guī)制框架下的特許經(jīng)營模式，實(shí)行有限競爭。但由于民營企業(yè)和外資企業(yè)長時(shí)期被排斥到公用事業(yè)領(lǐng)域之外，政府尚未建立起監(jiān)管該行業(yè)績效的有效參照信息。并且，快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、市場化和法制化同步推進(jìn)的大環(huán)境為包括特許經(jīng)營在內(nèi)的各種激勵(lì)性規(guī)制的實(shí)施帶來諸多難以預(yù)測把握的客觀因素，導(dǎo)致個(gè)別城市改革進(jìn)程出現(xiàn)滯后甚至失控的局面。我國城市公用事業(yè)正在經(jīng)歷從政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過渡和轉(zhuǎn)變，真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度不僅要有由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更需要由政府規(guī)制、企業(yè)競爭、銀行監(jiān)管等組成的外部監(jiān)督約束結(jié)構(gòu)。而我國市場化過程中，由于公司治理結(jié)構(gòu)不完善、監(jiān)管缺位等原因，導(dǎo)致國企改制出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)流失。此外，單純依賴國有企業(yè)與政府規(guī)制創(chuàng)新，再加上一般現(xiàn)代企業(yè)制度加剝離輔業(yè)的改革模式并不是真正意義上的城市公用事業(yè)市場化。?只有改革產(chǎn)權(quán)制度，才能隔斷理清舊體制錯(cuò)綜復(fù)雜的弊端。近年來，各地城市公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革紛紛啟動(dòng)，通過BOT、合資合作、特許經(jīng)營、股份制改制和PPP等方式進(jìn)行不同程度的產(chǎn)權(quán)改革，為防止轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生惡性共謀和嚴(yán)重腐敗的問題，公開轉(zhuǎn)讓市場，建立公開、公平、規(guī)范的城市公用事業(yè)資產(chǎn)交易市場，同時(shí)提高政府規(guī)制的科學(xué)合理性成為當(dāng)務(wù)之急。

按照政府規(guī)制與市場競爭互補(bǔ)融合理念建立健全我國城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系

按照“使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求，以市場化為導(dǎo)向的城市公用事業(yè)民營化改革勢在必行。但值得深思的是，民營化是否一定帶來效率的提升？正如詹姆斯·森德奎斯特所言“民營化不是解決政府無效的特效藥，唯有有力而有效的政府，才能使民營化政策奏效”，“只有在有效的規(guī)制體制和適宜的市場環(huán)境下方可實(shí)現(xiàn)”。?而有效的規(guī)制體制、適宜的市場環(huán)境、細(xì)致的制度設(shè)計(jì)，這一系列條件都對改革深化背景下的政府規(guī)制提出更高的要求。應(yīng)該明確按照政府規(guī)制與市場競爭互補(bǔ)融合而不是此消彼長的理念來進(jìn)一步推進(jìn)城市公用事業(yè)的市場化改革。這一改革的核心是構(gòu)建體現(xiàn)上述理念的城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系。

根據(jù)規(guī)制主體、客體和規(guī)則的特點(diǎn)和構(gòu)成，圍繞規(guī)制目標(biāo)，我們構(gòu)建了城市公用事業(yè)政府規(guī)制體系理論框架，如下頁圖1所示。

城市公用事業(yè)規(guī)制體系框架包括四個(gè)子系統(tǒng)，即規(guī)制體制子系統(tǒng)、規(guī)制機(jī)制子系統(tǒng)、規(guī)制客體子系統(tǒng)和規(guī)制制度系統(tǒng)，四個(gè)子系統(tǒng)相互作用共同推動(dòng)規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中，規(guī)制體制子系統(tǒng)主要包括行業(yè)、規(guī)劃、價(jià)格、安全、質(zhì)量等規(guī)制機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)行，彼此間分工協(xié)作；規(guī)制機(jī)制系統(tǒng)主要涉及市場準(zhǔn)入、退出、價(jià)格、質(zhì)量以及社會(huì)參與等方面規(guī)則，不同規(guī)制手段間相互影響與作用；規(guī)制客體子系統(tǒng)由從事城市公用事業(yè)相關(guān)主體組成，彼此間既合作也競爭；規(guī)制制度子系統(tǒng)由法律、法規(guī)和政府規(guī)范性文件及合同等規(guī)制規(guī)則組成，不同政策間相互促進(jìn)也彼此制約。良好的政府規(guī)制體系就是在順暢的規(guī)制體制、專業(yè)化的規(guī)制組織、有效的規(guī)制機(jī)制、成熟的市場參與主體和完備的制度建設(shè)共同作用下，推動(dòng)改革深化，優(yōu)化城市公用事業(yè)市場結(jié)構(gòu)與企業(yè)運(yùn)營績效，提升整個(gè)社會(huì)福利水平。

對現(xiàn)階段我國城市公用事業(yè)規(guī)制體系的建設(shè)，一方面要對以往過時(shí)、陳舊的規(guī)制政策、規(guī)制手段和規(guī)制體制中的缺陷進(jìn)行清理和整合，另一方面在我國特定制度框架下明確規(guī)制與競爭二者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)規(guī)制供給的科學(xué)性和有效性，創(chuàng)新城市公用事業(yè)治理模式，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與市場機(jī)制在功能上的互補(bǔ)融合，確保各項(xiàng)改革措施之間的相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)。具體如下：

一是推進(jìn)市場化改革深化，進(jìn)一步引入政府規(guī)制框架下的間接或潛在競爭模式，推進(jìn)規(guī)制與競爭融合。隨著城市公用事業(yè)改革的深化，基于國際經(jīng)驗(yàn)和前階段改革現(xiàn)狀，我國政府規(guī)制已經(jīng)步入“規(guī)制重構(gòu)與調(diào)整期”，這一時(shí)期，規(guī)制主體和市場主體充分意識到彼此的重要性和相互之間的依存度，雙方博弈進(jìn)入更理性和更穩(wěn)定的階段。?通過引入競爭機(jī)制替代政府規(guī)制的可能性和必要性逐漸顯現(xiàn)。因此，針對我國行政壟斷與自然壟斷并存的現(xiàn)象，一方面，在自然壟斷特征明顯的領(lǐng)域，引入政府規(guī)制下的激勵(lì)性規(guī)制，充分借鑒西方發(fā)達(dá)國家在特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)、標(biāo)尺競爭等機(jī)制操作過程中的經(jīng)驗(yàn)，深化自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革。另一方面，對于仍處于壟斷地位的非自然壟斷性領(lǐng)域，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，通過非對稱規(guī)制政策為潛在進(jìn)入者創(chuàng)建一個(gè)公平競爭環(huán)境，破除行政壟斷，構(gòu)建有效競爭格局。

二是深化城市公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，完善保證價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整的保障措施。城市公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制調(diào)整涉及利益格局的深刻改革，需要與市場準(zhǔn)入機(jī)制、引入競爭機(jī)制、市場結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策配套執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)推進(jìn)。（1）進(jìn)一步加強(qiáng)市場的資源配置基礎(chǔ)性作用，完善價(jià)格形成機(jī)制。通過縮小政府定價(jià)范圍，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格規(guī)制，采取特許投標(biāo)確定價(jià)格或“廠網(wǎng)分離、競價(jià)上網(wǎng)”的方式，讓價(jià)格決定權(quán)回歸市場。同時(shí)，構(gòu)建市場競爭結(jié)構(gòu)，根據(jù)生產(chǎn)和服務(wù)各環(huán)節(jié)特征、市場范圍或類別進(jìn)行橫向與縱向結(jié)構(gòu)分拆，在加快“政、企、事、資”分離的同時(shí)，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善的市場競爭主體，完善激勵(lì)性規(guī)制改革的微觀企業(yè)制度基礎(chǔ)。（2）強(qiáng)化成本約束機(jī)制。價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立對成本信息的獲取和掌握提出更高要求。因此，應(yīng)盡快建立價(jià)格聯(lián)動(dòng)需求的價(jià)格信息收集、分析和誠信檔案制度，保證價(jià)格主管部門對城市供水、供氣等發(fā)展項(xiàng)目的及時(shí)介入、全程跟蹤，加強(qiáng)成本約束力度，杜絕成本倒逼價(jià)格現(xiàn)象。（3）建立長效補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)低收入群體對價(jià)格變動(dòng)的實(shí)際承受能力，完善低收入群體的補(bǔ)償機(jī)制；同時(shí)，優(yōu)化公用企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼績效考核機(jī)制，根據(jù)企業(yè)投資情況、價(jià)格水平及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼政策，優(yōu)化稅費(fèi)、用地、特許經(jīng)營等扶持政策組合，降低市場化改革對生產(chǎn)和生活的影響。

三是加快立法步伐，為規(guī)制體制和規(guī)制機(jī)制的建立提供法律保障。首先，從基本法的角度構(gòu)建城市公用事業(yè)規(guī)制的基礎(chǔ)法律框架，為規(guī)制改革提供大方向；其次，完善城市公用事業(yè)規(guī)制的細(xì)則性法律法規(guī)。對規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分，有關(guān)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入環(huán)境和安全等方面，以及公用企業(yè)的責(zé)任、日常經(jīng)營行為等內(nèi)容作出具體規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性。同時(shí)，加快建立總體性的《反壟斷法》，修改完善各具體行業(yè)法律，完善相關(guān)的投資、價(jià)格、財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)、社保等配套政策，并注意法律之間的協(xié)調(diào)與配合，完善城市公用事業(yè)的立法體系。

四是推進(jìn)政府規(guī)制體制改革網(wǎng)絡(luò)化?？梢酝ㄟ^各利益組織之間的互動(dòng)、包容的治理機(jī)制，向規(guī)制體制參與者分散職責(zé)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制體制改革的網(wǎng)絡(luò)化，改變政府傳統(tǒng)的行政命令和控制方式，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與競爭的融合。在此基礎(chǔ)上，逐步探尋符合本國國情的城市公用事業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)模式。一方面要處理好規(guī)制機(jī)構(gòu)與政策制定部門的關(guān)系，另一方面從提高效率的角度處理好規(guī)制權(quán)力的橫向分配和縱向劃分，避免職能交叉。在規(guī)制機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，以大部制改革為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)制職能的整合，為獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立奠定基礎(chǔ)。

五是強(qiáng)調(diào)被規(guī)制者的參與，保障市場化程序的公正、公開。在矯正市場失靈的城市公用事業(yè)規(guī)制改革道路上，政府規(guī)制呈現(xiàn)的諸多弊端已成不爭的事實(shí)。引入第三方監(jiān)督、加強(qiáng)公眾參與，建立和完善政府規(guī)制部門、公共事業(yè)企業(yè)和消費(fèi)者之間的對話協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)是城市公用事業(yè)深化改革的題中應(yīng)有之義。下一步改革的重點(diǎn)是推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)型和強(qiáng)化消費(fèi)者組織建設(shè)，進(jìn)一步完善公開招標(biāo)制度、價(jià)格聽證制度和規(guī)制談判制度。讓社會(huì)各種力量都廣泛參與到城市公用事業(yè)市場化改革中，最大限度地矯正政府規(guī)制失靈，推進(jìn)改革繼續(xù)深化。

最后，處理好規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制方式與規(guī)制法律制度之間的關(guān)系，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，促進(jìn)政府規(guī)制與市場機(jī)制功能的互補(bǔ)融合，實(shí)現(xiàn)規(guī)制組織的管理創(chuàng)新、規(guī)制機(jī)制的科學(xué)本土化、產(chǎn)業(yè)組織治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保證城市公用事業(yè)改革在有效的監(jiān)督體系、規(guī)范的操作程序、完善的政策法規(guī)和高效的產(chǎn)業(yè)治理模式下順利推進(jìn)，提高包括消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余在內(nèi)的社會(huì)總福利水平。

（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：12AZD107；本文同時(shí)受吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管質(zhì)量問題研究”、中國博士后基金項(xiàng)目資助，編號分別為2014BS008、2014M561276）

注釋

謝地、劉佳麗：《國外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制研究述評》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2012年第1期。

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責(zé) 編/武 潔