劉曉研

【摘要】在環(huán)境變量的影響下，政府管理效率的提高需要將低碳經(jīng)濟的發(fā)展理念列入到政府管理體系之中，通過改進管理策略，為社會提供急需的產(chǎn)品和服務(wù)。文章以低碳經(jīng)濟為視角，分析了低碳經(jīng)濟與政府管理之間的關(guān)系，以此為基礎(chǔ)，討論并給出了低碳經(jīng)濟視域下政府管理機制與創(chuàng)新路徑。

【關(guān)鍵詞】政府管理 低碳經(jīng)濟 機制創(chuàng)新 創(chuàng)新路徑

【中圖分類號】F205 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

在人類社會經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變歷程中，都伴隨著政府角色的重新定位和政府管理機制的轉(zhuǎn)變。在低碳經(jīng)濟場域中，政府的角色扮演和作用發(fā)揮，受到了社會各界的普遍關(guān)注—是以“參與式國家”輔助者的身份出現(xiàn)，還是以“保障型國家”主導(dǎo)者的角色存在？實際上，在環(huán)境變量的影響下，政府管理效率的提高需要將低碳經(jīng)濟的發(fā)展理念列入到政府管理體系之中，通過改進管理策略，為社會提供急需的產(chǎn)品和服務(wù)，以此凸顯政府的戰(zhàn)略地位①。在經(jīng)濟學框架下，寄希望企業(yè)或者民眾在降低效率或生活質(zhì)量的情況下，主動減少碳排放繼而全面實現(xiàn)低碳經(jīng)濟是不切實際的，需要政府從法律、政策、技術(shù)等層面予以推動。

低碳經(jīng)濟與政府管理的關(guān)系解析

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，市場機制對資源配置起著最基本的調(diào)節(jié)作用。但是，在環(huán)境因素的影響下，政府必須參與到低碳經(jīng)濟系統(tǒng)之中，才能發(fā)揮強有力的主導(dǎo)作用。

政府經(jīng)濟管理的理論框架。市場經(jīng)濟框架下的政府經(jīng)濟管理，指的是對宏觀經(jīng)濟加以調(diào)控、對微觀經(jīng)濟予以規(guī)制、調(diào)節(jié)和規(guī)范市場主體行為，并借此糾正市場失靈，保持資源配置的較高效率，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展。對已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制的中國來說，政府經(jīng)濟管理的屬性十分明顯，環(huán)境變量和經(jīng)濟變量是中國政府經(jīng)濟管理的關(guān)鍵要素。從政府經(jīng)濟管理的運行過程來看，政府經(jīng)濟管理之功能主要有決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，其意義在于要求政府依照自然規(guī)律辦事，以適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和社會主義市場經(jīng)濟的訴求。在這一過程中，需要調(diào)整和優(yōu)化社會生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑中的沖突和矛盾，持續(xù)改進政府經(jīng)濟管理體制，以創(chuàng)造出具有中國特色、具有明顯優(yōu)勢的政府經(jīng)濟管理理論。從這個角度講，政府經(jīng)濟管理的目的在于通過政府和社會的共同努力，構(gòu)建與維護市場經(jīng)濟秩序，創(chuàng)建環(huán)境友好的經(jīng)濟運行環(huán)境，以保護不同經(jīng)濟主體的合法權(quán)益，釋放社會生產(chǎn)力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體性平衡。比如，通過優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長與充分就業(yè)，通過平抑物價和國際收支，提高人口福利和改革紅利，實現(xiàn)資源和環(huán)境的良性循環(huán)，以及經(jīng)濟、社會、科技之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

低碳經(jīng)濟對政府管理的要求。在環(huán)境變量的影響下，世界各國都對發(fā)展低碳經(jīng)濟給予了高度關(guān)注，這不但關(guān)乎能源安全和技術(shù)創(chuàng)新，還會引發(fā)生活方式上的革命。而為了減少碳排放、爭取在國際上具有更多的話語權(quán)，政府理應(yīng)在將其管理目標與低碳經(jīng)濟斂合在一起的同時，最大限度地發(fā)揮其主導(dǎo)作用。這是因為，低碳經(jīng)濟是一個系統(tǒng)化的概念，涉及到低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳城市、低碳生活等一系列內(nèi)容，任何國家發(fā)展低碳經(jīng)濟都要對經(jīng)濟系統(tǒng)、區(qū)域系統(tǒng)、各類社會組織和個人進行全面的了解和認識，并在政府的參與和主導(dǎo)下，保證信息的對稱性和充足性②。當前，中國的各項建設(shè)產(chǎn)生了大量的能源消耗，不但極大削減了自然資源存量，也在一定程度上影響了人們的生產(chǎn)和生活質(zhì)量。實際上，任何經(jīng)濟體的可持續(xù)進步都不可能長時間地對常規(guī)技術(shù)進行簡單復(fù)制，都需要通過技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，最大限度降低對能源的消耗③。在這種情況下，中國政府需要從低碳經(jīng)濟的發(fā)展要求出發(fā)，通過政府管理體制和機制的創(chuàng)新，在不增加產(chǎn)出的基礎(chǔ)上減少能源的投入，或者在既定能源投入的基礎(chǔ)上增加產(chǎn)出，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟社會“高消耗、低增長”的局面。

低碳經(jīng)濟與政治的斂合性?！罢螖亢稀币辉~最早出現(xiàn)在安東尼·吉登斯2009年出版的著作《氣候變化的政治》中，指的是氣候變化政策“以一種積極的方式與其他價值觀、政治目標重疊在一起的程度”。吉登斯認為氣候變化政策應(yīng)該能具備明顯的創(chuàng)新性并充滿活力，而其能否得到社會公眾的廣泛支持，最關(guān)鍵的因素便是“政治斂合”。實際上，在應(yīng)對氣候變化的過程中，人類社會出臺了一系列重要措施，發(fā)展低碳經(jīng)濟就位列其中，這一與技術(shù)和經(jīng)濟關(guān)聯(lián)有限，卻與政治和體制緊密相關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展范式要求政府為此作出更多的努力④。進入21世紀后，西方一些發(fā)達國家已經(jīng)完成了對低碳經(jīng)濟發(fā)展模式的部署，希望借此在未來的國際競爭中凸顯優(yōu)勢;其他國家（尤其是發(fā)展中國家，比如中國）也逐漸認識到了拒絕低碳經(jīng)濟可能帶來的不可逆轉(zhuǎn)的危機，開始在制度、文化、技術(shù)等層面向低碳經(jīng)濟發(fā)展框架中融入。從這個角度講，發(fā)展低碳經(jīng)濟已經(jīng)不再是一個經(jīng)濟或者技術(shù)問題，而是上升到了政治高度，“成為規(guī)制世界發(fā)展格局的新規(guī)則”。

低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中政府管理機制

在經(jīng)濟學框架下，市場交易對第三方產(chǎn)生的影響能借助政府行為得以減少和消除。尤其是環(huán)境問題，市場對此通常無能為力，需要在政策創(chuàng)新和制度設(shè)計下完成。因此，要解決低碳經(jīng)濟發(fā)展中的市場失靈、凸顯政治的斂合性，需要充分發(fā)揮政府職能，創(chuàng)新政府管理機制。

建立健全推動低碳經(jīng)濟的財經(jīng)體系。如前所述，政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展模式中扮演著主導(dǎo)者和保障者的角色，這一角色的重新確立決定了政府要對低碳經(jīng)濟發(fā)展道路做出整體性規(guī)劃，除了要創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境并出臺完善的政策外，還應(yīng)構(gòu)建和健全能夠推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的財經(jīng)體系。比如，要充分結(jié)合我國當前低碳經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，通過增加財政資金的支持力度和傾斜角度，不斷優(yōu)化新經(jīng)濟范式的“投入—產(chǎn)出”結(jié)構(gòu);在適當時機通過稅收減免、財政補貼和政府綠色采購等財稅政策，為低碳經(jīng)濟的運行提供動力和支撐;在必要的情況下，借助金融力量將商業(yè)性金融機構(gòu)引入到低碳經(jīng)濟的發(fā)展框架之中，通過發(fā)揮資本市場的作用實現(xiàn)對低碳經(jīng)濟的支持和推動;通過完善低碳經(jīng)濟的項目融資方式和運作方式，推動低碳經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

大力宣傳“低碳”理念，向社會提供急需的低碳產(chǎn)品和服務(wù)。人類社會的發(fā)展實踐告訴我們，政府在宣揚社會主流價值觀、實現(xiàn)社會治理等方面一直具有獨特作用，因此，在低碳經(jīng)濟視域下，政府應(yīng)最大限度地借助傳統(tǒng)媒體、移動互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和即時通訊工具等新媒體，大力宣傳“低碳”理念，提高社會公眾對“低碳經(jīng)濟”概念和發(fā)展模式的認知程度，并借此轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，最大限度地消除對低碳經(jīng)濟的認識誤區(qū)⑤。全面培養(yǎng)與提高社會成員的資源憂患和環(huán)境保護意識，推廣并鼓勵低碳生活方式與行為，倡導(dǎo)包括企業(yè)在內(nèi)的各類社會組織進行“低碳”經(jīng)營。

制定并完善相關(guān)的低碳法律法規(guī)。在構(gòu)建低碳社會的進程中，政府要重新定位角色，以經(jīng)濟發(fā)展范式監(jiān)管者、提供者、主導(dǎo)者的身份出現(xiàn)在社會公眾面前。政府需要盡快制定與低碳經(jīng)濟相關(guān)、有利于其發(fā)展的法律法規(guī)，全面構(gòu)建低碳經(jīng)濟法律體系。重點工作包括：以前瞻性和科學性的視角，對低碳經(jīng)濟發(fā)展過程缺少的法律法規(guī)加以補充，使法律法規(guī)體系更加完整;對現(xiàn)有法律法規(guī)中需要修改、補充和提高的部分，要依時、依法逐步加以完善，把低碳經(jīng)濟逐漸納入到法治建設(shè)的軌道。比如，浙江省政府就通過行業(yè)指導(dǎo)、行政立法等舉措，不斷制約企業(yè)與市場消費行為，以此推動本省低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

低碳經(jīng)濟時代我國政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容

在低碳經(jīng)濟范式中，政府管理職能的有效實施，需要同時借助經(jīng)濟、法律、行政等手段，針對不同的管理對象，管理手段的側(cè)重點也存在差異。總體而言，在低碳經(jīng)濟場域中，我國政府應(yīng)從國情實際出發(fā)，以經(jīng)濟手段為基礎(chǔ)，通過理念、工具、職能和體制創(chuàng)新，實現(xiàn)更理想的低碳經(jīng)濟發(fā)展目標和更高的社會治理效率。

政府管理理念創(chuàng)新。近年來，隨著以高效、清潔、低碳排放為標志的“低碳經(jīng)濟”的來臨，對我國政府的管理思路和管理思想造成了嚴重的挑戰(zhàn)，原有的管理理念已經(jīng)無法與低碳經(jīng)濟的時代精神和發(fā)展要求相適應(yīng)，甚至在某種程度上已經(jīng)產(chǎn)生了矛盾和沖突⑥。“理念創(chuàng)新是前提與基礎(chǔ)，缺少了思想解放與觀念更新，政府管理創(chuàng)新將難以啟動”。從這個角度講，以低碳經(jīng)濟的發(fā)展要求為導(dǎo)向，在政府管理價值體系中全面樹立“綠色低碳發(fā)展”的價值理念，是低碳經(jīng)濟時代我國政府管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也能為政府低碳管理實踐提供價值指引。

政府管理體制創(chuàng)新。較長一段時間以來，在歷史和現(xiàn)實因素的影響下，我國對生態(tài)環(huán)境治理和自然資源保護采取的是“強政府、弱社會”的態(tài)度，在這一管理體制下，低碳治理的效果十分有限，無法與人類社會的未來發(fā)展目標相統(tǒng)一⑦。為了改變這一現(xiàn)狀，需要強化政府管理制度的改革和創(chuàng)新，以此提升低碳治理能力和治理效率。比如，創(chuàng)新政府績效管理模式，構(gòu)建低碳績效考核體系，促使政府把生態(tài)保護、環(huán)境治理等工作當作重要任務(wù)加以完成;又如，要適時構(gòu)建低碳采購、低碳投資和相關(guān)招商制度，強化我國在國際事務(wù)中的話語權(quán)，提高政府對低碳政策的執(zhí)行力。

政府管理職能創(chuàng)新。在響應(yīng)低碳經(jīng)濟號召、發(fā)展低碳經(jīng)濟的實踐中，由于要面對新的經(jīng)濟發(fā)展范式，政府管理工作極易出現(xiàn)邊界模糊、公共服務(wù)職能淡薄、地方分治與部門職能分割嚴重等現(xiàn)象。在這種情況下，需要不斷突出政府的角色定位，創(chuàng)新管理職能，以此提高低碳治理效率⑧。當然，在這一過程中，需要重新定位政府的角色，并對其低碳管理職能加以重構(gòu)，通過明確政府在低碳經(jīng)濟治理中的地位和作用，全面明晰政府管理邊界，該交與市場的要遵循價值規(guī)律，該回歸社會的要注重發(fā)揮民間力量、鼓勵社會組織參與，該歸位政府的要加強產(chǎn)品和服務(wù)的供給，以此奠定低碳經(jīng)濟視域下政府管理職能的市場和社會基礎(chǔ)。

以重慶市黔江區(qū)為例，該地區(qū)政府正努力將黔江建設(shè)成低碳環(huán)保型區(qū)域性中心城市。而為了實現(xiàn)這一點，政府積極發(fā)揮其作用，通過體制、工具、理念和職能創(chuàng)新，不斷加快和促進低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如，當?shù)匾劳懈鞣N資源重點發(fā)展生物制藥產(chǎn)業(yè)、電子元件產(chǎn)業(yè)、航空食品及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，提高有機廢棄物與工業(yè)固體廢棄物回收處理效率;調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代物流、金融、信息等生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在旅游、文化、會展等方面也做出了明確規(guī)劃;積極構(gòu)建低碳能源體系，在農(nóng)村小水電開發(fā)、天然氣長輸管道建設(shè)、頁巖氣勘探等方面，不斷優(yōu)化資源配置，不斷推進低碳理念向低碳生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。尤其在管理體制機制創(chuàng)新方面，該區(qū)政府更是建立了重點單位溫室氣體排放與能源消費的臺賬記錄，建成了區(qū)域性碳排放權(quán)交易體系，在研究與實施低碳生產(chǎn)模式，提高政府管理效率方面取得了明顯成績。

低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下政府管理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

在低碳經(jīng)濟背景下，政府管理創(chuàng)新是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在長期的實踐中，不斷發(fā)掘各種可以實現(xiàn)的路徑。

推進創(chuàng)新，完善低碳技術(shù)發(fā)展體系。當前，我國低碳經(jīng)濟發(fā)展尚處于起步階段，基于此，我國政府應(yīng)推進創(chuàng)新，構(gòu)建目標體系完整、行動計劃準確、推進機制全面的管理創(chuàng)新模式，全面促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展和政府管理效率的提高。比如，政府應(yīng)當好先導(dǎo)，號召和激勵低碳技術(shù)的研發(fā)與推廣，為建立集清潔能源與可再生能源、新能源于一體的多元化低碳技術(shù)體系。再如，政府要準確估計我國能源的稀缺程度，減少對國際市場的依賴，在低碳經(jīng)濟道路上承擔更多的社會責任。為此，要重點對鋼鐵、水泥、電力等工業(yè)部門進行低碳技術(shù)改造，提高其生產(chǎn)流程效率;強調(diào)和發(fā)展清潔煤技術(shù)，建設(shè)低碳示范發(fā)電站，在收集并存儲碳分子技術(shù)等方面做出更多努力。

強化職能，明確政府的目標定位。為了推動政府管理創(chuàng)新，更好地實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展目標，應(yīng)進一步明確政府的目標定位，通過統(tǒng)籌安排，對現(xiàn)有資源進行全面整合。并在與社會、市場進行分工協(xié)作的同時，借助傳統(tǒng)媒體和新媒體等宣傳渠道，宣傳和推動低碳經(jīng)濟發(fā)展。此外，要強化政府對市場的有效監(jiān)管，保證對低碳經(jīng)濟全方位、多層次的監(jiān)督與控制，在與國際社會加強合作和交流的過程中，積累政府管理經(jīng)驗，提升管理效率。比如，在財政目標方面，政府要在致力于發(fā)展清潔能源、改造傳統(tǒng)落后產(chǎn)能的同時，對財政資金進行統(tǒng)籌安排，通過調(diào)整財政資金結(jié)構(gòu)，使財政支出不斷向節(jié)能減排領(lǐng)域傾斜，通過整合各部門專項資金，最大限度地提高資金使用效率，為低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供必要充足的動力。

完善機制，強化政府的主導(dǎo)作用。機制建設(shè)是我國政府應(yīng)對低碳經(jīng)濟的重要管理創(chuàng)新途徑，不但要保證決策過程的民主化、科學化和法制化，還要在決策前、決策中和決策后全方位收集低碳經(jīng)濟信息，為新的經(jīng)濟范式設(shè)計相應(yīng)的方案與備案，在反復(fù)比較和分析后選出最優(yōu)方案。比如，在適當?shù)臅r機引入競爭機制，在提升政府組織內(nèi)部運作效率的同時，最大限度地改變自然資源、社會資源等公共產(chǎn)品（服務(wù)）的壟斷供給局面，促進人類生活與生態(tài)環(huán)境的和諧進步。在這一過程中，需要以政府為主導(dǎo)，逐步改變以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，在核能、風能、水能、太陽能等低碳或者無碳能源方面發(fā)揮政府的社會功效，不斷加大核能發(fā)電與水電的裝機容量，以此打破低碳經(jīng)濟高成本、高技術(shù)難度、低市場占有率的瓶頸，最終開發(fā)出適合大規(guī)模生產(chǎn)與使用的低碳能源。

（作者單位：中國地質(zhì)大學（武漢），南陽理工學院）

【注釋】

①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店，2010年。

②聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會：《氣候變化第6次評估報告》，2011年

③鄭振宇：“論低碳經(jīng)濟時代的政府管理創(chuàng)新—基于‘政治、經(jīng)濟斂合’的視角”，《城市發(fā)展研究》，2011年第9期，第28～30頁。

④李文鈺：“低碳經(jīng)濟視域中的政府管理創(chuàng)新”，《文史博覽》（理論），2012年第1期，第45～48頁。

⑤黃棟，胡曉岑：“低碳經(jīng)濟背景下的政府管理創(chuàng)新路徑研究”，《華中科技大學學報》（社會科學版），2010年第4期，第100～104頁。

⑥田玉忠，尤強林：“政府在推進和發(fā)展低碳經(jīng)濟中的責任”，《貴州社會科學》，2010年第7期，第78～80頁。

⑦盛明科，朱青青：“低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下政府管理創(chuàng)新的必要性、內(nèi)容與途徑”，《當代經(jīng)濟管理》，2011年第7期，第46～51頁。

⑧何德旭，王卉彤：“發(fā)展低碳經(jīng)濟的潛力、挑戰(zhàn)與著力點”，《經(jīng)濟日報》，2010年8月9日。

責編 / 于巖（實習）