唐昊

無(wú)論在美國(guó)或是其他國(guó)家，游說(shuō)（lobby）經(jīng)常與丑聞聯(lián)系在一起。2006年2月，華盛頓最著名的說(shuō)客杰克·阿布拉莫夫向法庭認(rèn)罪。在其參與的得克薩斯州印第安人賭場(chǎng)案中，阿布拉莫夫先是游說(shuō)州政府關(guān)閉了一個(gè)印第安人部落經(jīng)營(yíng)的賭場(chǎng)，然后又讓這個(gè)部落聘他為說(shuō)客，游說(shuō)政府修改法律，允許他們重開(kāi)賭場(chǎng)。

在這種翻手為云覆手為雨的欺詐過(guò)程中，為了讓議員們聽(tīng)話，每年有數(shù)千萬(wàn)的資金通過(guò)說(shuō)客流入華盛頓，牽扯議員數(shù)十人。阿布拉莫夫自己名下的“首都體育基金”的捐款有上千萬(wàn)美元，但是真正用于體育的不到一個(gè)零頭，大部分都用來(lái)為議員提供昂貴的海外旅費(fèi)，或運(yùn)作到議員名下的機(jī)構(gòu)。阿布拉莫夫的案子一出，國(guó)會(huì)里人心惶惶，許多議員怕被起訴，最終辭職了事。案件的影響至今未消。

游說(shuō)涉及的金錢交易，始終是困擾美國(guó)政治的一個(gè)重要因素。作為法律允許的這種非正式參政手段，由于存在臺(tái)面下交易的可能，再往前走一步就是腐敗，所以總是受到抨擊。但即使出了如此大的丑聞，美國(guó)依然沒(méi)有取消游說(shuō)的跡象，只是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)監(jiān)管。那么美國(guó)為什么一定要把游說(shuō)合法化？原因是游說(shuō)在現(xiàn)代民主政治范疇下具有難以替代的功能。其政治內(nèi)涵包括：一、游說(shuō)是一種非正式參政手段；二、游說(shuō)是精英的游戲；三、游說(shuō)是雙贏的選擇；四、游說(shuō)既是政治的后門，又是政治的保險(xiǎn)閥。基于這4個(gè)方面，游說(shuō)事實(shí)上已經(jīng)成了美國(guó)式民主不可或缺的一部分，不但不能禁絕，更應(yīng)在合法的基礎(chǔ)上陽(yáng)光運(yùn)行。

所謂非正式參政手段，指的是在制度化參政渠道無(wú)法滿足精英需求的情況下，游說(shuō)成為非正式的參政手段。民主政治本來(lái)就是民眾參與的制度，但問(wèn)題是，制度化渠道再完善，也無(wú)法滿足利益集團(tuán)特別是精英集團(tuán)的個(gè)性化要求。所以，一定程度的非正式政治的存在，也是政治體系具有彈性空間的必要前提。這樣看來(lái)，游說(shuō)等非正式參與方式是不能避免，也沒(méi)有必要禁絕的。更何況，在近現(xiàn)代社會(huì)，政府功能的擴(kuò)展和國(guó)民參政需求的增加，為人們通過(guò)游說(shuō)活動(dòng)對(duì)政府政治施加直接影響創(chuàng)造了強(qiáng)大的動(dòng)力。游說(shuō)政治在美國(guó)的興起應(yīng)被視為公民政治參與所帶來(lái)的必然結(jié)果。

不過(guò)，雖然游說(shuō)活動(dòng)是人們出于自身利益而對(duì)政治體系施加的制度外影響，無(wú)所謂正義或非正義，但非正式的活動(dòng)多了，對(duì)于正式政治必然造成負(fù)面影響，甚至有機(jī)會(huì)腐蝕制度。

所謂游說(shuō)是精英的游戲，恰如沙特·施奈德在《半主權(quán)的人民》中提到的：“多元天堂的缺陷在于天國(guó)的合唱帶有濃厚的上等階層的音調(diào)。很可能有90%的人民進(jìn)不了這個(gè)集團(tuán)系統(tǒng)?！蓖旭R斯·戴伊更將這種看法拓展至所有社會(huì)：“無(wú)論是原始的還是發(fā)達(dá)的、集權(quán)制的抑或民主制的、資本主義的還是社會(huì)主義的，都只有一小部分人在行使大權(quán)，不論這些權(quán)力是否假借人民的名義行使。”事實(shí)上，即使在結(jié)社自由的國(guó)家，也并非所有的公民組織都具有相同的集體行動(dòng)能力。奧爾森就認(rèn)為，吸引最多注意力的利益集團(tuán)并非是人民利益的集中體現(xiàn)，而是那些組織能力最強(qiáng)、最有錢（兩者往往是同義詞）的團(tuán)體。沒(méi)有組織、沒(méi)有資金、沒(méi)有教育的社會(huì)邊緣群體則成為受害者。

至于游說(shuō)是雙贏的游戲，指的是利益集團(tuán)和議員之間存在著利益交換的關(guān)系，雙方各取所需。利益集團(tuán)從議員那里獲得對(duì)其自身有利的政策，而議員從利益集團(tuán)那里獲得政治獻(xiàn)金，以利下一次競(jìng)選連任。政治學(xué)家Austen指出，利益集團(tuán)和議員之間組成了一個(gè)以公共政策為標(biāo)的的市場(chǎng)，利益集團(tuán)是買方，議員是賣方，買方用金錢換取賣方制定的對(duì)其有利的公共政策。即游說(shuō)只能建立在雙贏的基礎(chǔ)之上，否則就會(huì)被放棄，這也成為一個(gè)“潛規(guī)則”。

游說(shuō)還被認(rèn)為是政治的后門和保險(xiǎn)閥，是因?yàn)橛握f(shuō)實(shí)質(zhì)上是對(duì)政治體系的認(rèn)同和期待，而非反體制。游說(shuō)雖然并不能體現(xiàn)民主正義，但卻能夠保全民主政治的生存和穩(wěn)定發(fā)展。其保護(hù)的方法很奇特，就是在某種程度上給這個(gè)國(guó)家中最強(qiáng)大的精英勢(shì)力影響政治權(quán)力的一個(gè)捷徑，或者叫“特權(quán)”，以換取他們對(duì)民主政治的支持。因?yàn)楹苊黠@，如果完全依據(jù)民主原則，作為人口少數(shù)的上層階級(jí)的利益將無(wú)法得到充分保障。如果不做這種政治上的妥協(xié)，可能這些強(qiáng)大的力量會(huì)轉(zhuǎn)而與民主政治作對(duì)，甚至起而推翻民主政治。

這樣的歷史在古雅典、羅馬民主政治中真實(shí)地發(fā)生過(guò)。于是，民主政治就容忍自己被腐蝕，甚至在民主制度的墻角挖了一個(gè)洞以便讓上層階級(jí)通行。當(dāng)然，為了不使他們做得過(guò)分，危及到民主政治本身，需要用法律加以限制。