田婷

【摘要】政府行政效能是政府貫徹執(zhí)政黨和國家的路線方針政策以實現(xiàn)既定目標(biāo)的行政效能能力。在新的歷史時期政府行政效能受到市場化、全球化、信息化、民主化的挑戰(zhàn)，也受到自身局限的束縛，所以，各級政府不僅要強(qiáng)調(diào)把每項法律、政策落實到位的行動力；更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以創(chuàng)新為驅(qū)動力，積極轉(zhuǎn)型，努力適應(yīng)社會發(fā)展需要。

【關(guān)鍵詞】政府執(zhí)行力 職能轉(zhuǎn)變 法治

【中圖分類號】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府行政效能面臨的挑戰(zhàn)

市場化對政府行政效能的挑戰(zhàn)。第一，對效率的追求。市場化最大的特點就是逐利，而獲取利益最有效的方式就是提高效率?！靶示褪墙疱X、效率就是生產(chǎn)力。”所以市場主體通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、減少層級、構(gòu)建信息平臺、進(jìn)行資源整合等方式來提升效率。而政府部門作為市場的監(jiān)管者更應(yīng)該適應(yīng)市場對效率追求的需要而進(jìn)行積極地轉(zhuǎn)型。已經(jīng)進(jìn)行了七次的行政審批改革讓政府不僅剝離了很多政府應(yīng)該放手的權(quán)力，也讓政府職能部門的運作更加優(yōu)化。但政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊粔驈氐?，離老百姓滿意的政府仍然還有不小的差距，所以在追求政府效能的路上還需要不斷地努力。第二，對成本的控制。長期以來，政府作為公權(quán)力部門總是習(xí)慣不計成本地維護(hù)公共利益。正是這種只看結(jié)果，不注重過程和效率的行事方式，讓很多資源白白浪費，也讓政府的公信力一點點喪失。所以，政府作為代表老百姓行使公權(quán)力的部門要像企業(yè)控制成本一樣，用盡量少的錢辦更多的事。第三，對規(guī)則的遵守。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。為了保證公平競爭，每個參與者都必須尊重規(guī)則、服從契約。我國雖然有了比較完備的法律體系，但在實施過程中仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況。政府部門的職能涉及到全國80%以上的法律，只有依法行政才能把人民的意志真正落到實處，也才能更好地體現(xiàn)政府的價值。敬畏法律、尊重規(guī)則既是一種約束，更是一種保護(hù)，它能夠讓政府明確責(zé)任，也能讓政府排除過多人為干擾，為維護(hù)社會的公平正義履好職、盡好責(zé)。

全球化對政府行政效能的挑戰(zhàn)。一方面，治理理論的更新。經(jīng)濟(jì)全球化也帶來了文化的全球化、政治的全球化。我國加入WTO表面上看是經(jīng)濟(jì)上融入世界，其實最大的考驗是對政府職能轉(zhuǎn)型的要求。我國的公共管理也必須面向世界，在治理理念、體制機(jī)制創(chuàng)新、人員素質(zhì)和方式方法上逐步適應(yīng)對外開放的需要。另一方面，國際形象的樹立。隨著我國的快速發(fā)展，外部環(huán)境也變得紛繁復(fù)雜。所以，一方面我們?nèi)孕枰粩鄶U(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，增強(qiáng)自身的實力；另一方面也要求中國以更加規(guī)范、更加廉潔、更加務(wù)實、更加負(fù)責(zé)的形象贏取其他國家的信任，為發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。大國之間的競爭不僅是經(jīng)濟(jì)實力上的硬較量，更是制度環(huán)境、文化優(yōu)勢的軟較量。而政府執(zhí)行力則是大國形象最直接的體現(xiàn)。

信息化對政府行政效能的挑戰(zhàn)。第一，新媒體挑戰(zhàn)政府的輿論主導(dǎo)力。新媒體的出現(xiàn)打破了由政府和主流媒體控制信息主導(dǎo)權(quán)的傳播途徑，讓普通大眾可以通過多渠道獲取多樣化的信息。特別是在面對各種突發(fā)事件的時候，政府對待媒體的態(tài)度和掌控信息主動權(quán)的能力直接影響著政府的形象。而政府執(zhí)行力的效果在新媒體的放大作用下會變得難以掌控，所以對傳統(tǒng)意義上只負(fù)責(zé)“執(zhí)行”的政府來說，提升應(yīng)對新媒體帶來的各種挑戰(zhàn)成了當(dāng)務(wù)之急，新媒體也成為了督促政府行為更加規(guī)范的驅(qū)動力。第二，信息化對傳統(tǒng)體制的挑戰(zhàn)。資源共享是信息化的核心內(nèi)涵，它不僅帶來了執(zhí)行的高效，更挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的政府層級體系。過去的條塊結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)信息化帶來的直接、迅速、透明的種種需求，所以減少層級、資源下沉、快速回應(yīng)、資源整合、服務(wù)跟進(jìn)成了現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型不得不面對的實質(zhì)性問題。而對政府行政效能的評價也越來越多地依賴服務(wù)對象對政府服務(wù)水平、治理能力的滿意程度。

民主化對政府行政效能的挑戰(zhàn)。一方面，利益協(xié)調(diào)機(jī)制難以適應(yīng)利益多元化的要求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的不斷進(jìn)步，中國社會階層也在變得越來越復(fù)雜。如何去平衡不同階層的利益成了考量政府的重要內(nèi)容。公共利益不再是特指哪個階層的利益，而是一種博弈之后，能夠保證相對公平的利益平衡。在政府的各項執(zhí)行中不僅牽涉到內(nèi)部的多元主體，也牽涉到外部的多元主體，要提升執(zhí)行力，唯有把握好利益這一執(zhí)行的原動力。另一方面，傳統(tǒng)行政管理體制束縛了多元化治理體系的構(gòu)建?，F(xiàn)代社會就是一個利益膠著的社會，利益的多元化導(dǎo)致了主體訴求的多元化，所以，傳統(tǒng)行政管理體制的回應(yīng)滯后性已經(jīng)難以適應(yīng)社會發(fā)展的需要，應(yīng)該通過構(gòu)建更加開放的機(jī)制讓更多主體參與到?jīng)Q策和治理中來，讓傳統(tǒng)的管理體制逐步向扁平化、信息化、透明化、無縫隙化進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

政府行政效能存在的問題

決策層面。第一，隨意化。隨意化就是對政策執(zhí)行缺乏剛性的約束，從而導(dǎo)致執(zhí)行偏離目標(biāo)要求。最近幾年，從房地產(chǎn)調(diào)控到保障性住房建設(shè)；從食品安全問題的屢屢曝光到礦難的頻頻發(fā)生都說明了一個問題，中央的一些決策在地方并沒有得到很好的落實。要么是因為地方存在執(zhí)行的實際困難，能拖就拖；要么是地方在執(zhí)行過程中存在利益損失，能躲就躲；要么就是政策執(zhí)行者對政策重視不夠，能磨就磨。隨意化的背后就是地方保護(hù)主義、個人英雄主義和形式主義在作祟，一旦讓剛性的制度有了彈性，執(zhí)行的效果就會千差萬別，政府的整體效能就難以體現(xiàn)。第二，機(jī)械化。機(jī)械化就是不實事求是，逾越地方實際搞一刀切。每個地方都有自己獨特的資源稟賦、人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會氛圍，中央的政策針對不同的地方應(yīng)該有所差別。比如城鎮(zhèn)化建設(shè)作為拉動內(nèi)需的新引擎在各地正如火如荼地開展，但如果地方政府缺乏對本地文化資源、地理條件、風(fēng)土人情的認(rèn)真調(diào)研和掌握就很容易在規(guī)劃上陷入千城一面的誤區(qū)。那樣的城市既看不到它的活力，也看不到它的歷史，更不要說對文化的傳承。

運行層面。第一，職能分工不清晰。由于我國對不同層級的政府部門職能缺乏明確的法律依據(jù)，再加上黨政部門和政府職能部門存在著職能交叉現(xiàn)象，難免就會出現(xiàn)各種缺位、越位和錯位的現(xiàn)象，也造成各種公文、考核、檢查繁雜交叉，影響了政府整體效能的發(fā)揮。并且各同級部門之間缺乏一種有序?qū)?、靈活機(jī)動的組織結(jié)構(gòu)，很難適應(yīng)和應(yīng)對管理中面臨的各種問題。所以行政體制改革需要從內(nèi)到外構(gòu)建一種良好的合作與互動，需要在放與管之間尋求一種良好的平衡，這樣才有利于國家治理體系的構(gòu)建。第二，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。法律是原則性的，但原則性的內(nèi)容里涵蓋了法治的精神、法治的倫理、法治的邏輯，所以樹立法治的思維才能讓執(zhí)行不偏離軌道。目前我國的法律法規(guī)不可謂不多，但很多法律還是以部門立法為主，難以跳出部門利益的怪圈，法律打架的現(xiàn)象不可避免。再加之法律規(guī)定不夠細(xì)化，導(dǎo)致各地、各部門在執(zhí)行同一部法律的時候出現(xiàn)了千差萬別的結(jié)果。第三，信息不共享。雖然各級政府及職能部門都是在為整個國家的運行服務(wù)，都是在按照中央的總體部署在發(fā)揮自身的職能，但由于分工的不同，無形中就形成了資源壁壘。如果缺乏統(tǒng)籌的意識、缺乏共享的平臺，就會因為部門間的相互牽制，從而損耗了政府的整體效能。第四，評價體系不完善。很多時候提到政府執(zhí)行力首先想到的就是速度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、項目推進(jìn)的速度、工作成效的速度等等。但這種只看結(jié)果的思維方式往往把我們拉入了“欲速則不達(dá)”的境地。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展了環(huán)境破壞了；城市漂亮了文化喪失了；總量上去了差距拉大了；人民富裕了矛盾增加了，這一系列問題的背后就在于缺乏統(tǒng)籌的思維。所以我們需要在GDP之外更多去關(guān)注民生、社會、環(huán)保、文化等方面的指標(biāo)，實現(xiàn)“五位一體”共同推進(jìn)。第五，責(zé)任追究不全面。政策缺乏延續(xù)性，不僅造成大量的重復(fù)建設(shè)，也滋生了很多的腐敗問題。雖然我國已經(jīng)建立了行政問責(zé)體系，但對問責(zé)的內(nèi)容、問責(zé)的力度、問責(zé)與其他法律責(zé)任的有效銜接、問責(zé)后續(xù)管理都還不太完善。存在著出了問題才問責(zé)，決策失誤少問責(zé)；在職官員易問責(zé)，退休官員少問責(zé)；作風(fēng)紀(jì)律多問責(zé)，工作效能少問責(zé)等現(xiàn)象。所以，只有建立完善的責(zé)任追究體系才能讓各級公務(wù)員勇于擔(dān)當(dāng)，在權(quán)力面前有所敬畏。

人員層面。第一，意識轉(zhuǎn)變不到位。管控意識在執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)中仍然表現(xiàn)比較突出，造成執(zhí)行中缺乏人性化考量、缺乏方式方法的創(chuàng)新，執(zhí)行過程矛盾叢生。而受傳統(tǒng)社會、體制機(jī)制等因素影響，在行使行政權(quán)力的時候會表現(xiàn)出權(quán)比法大的情形，使法律和政策的預(yù)期出現(xiàn)了偏差，影響了執(zhí)行的效果。第二，職能專業(yè)性有待加強(qiáng)。在政府職能進(jìn)行積極轉(zhuǎn)變的大背景下，需要什么樣的管理隊伍是擺在我們面前比較現(xiàn)實的問題。一方面社會發(fā)展日新月異，公務(wù)員隊伍必須以高素質(zhì)來迎接未來的挑戰(zhàn)；而另一方面社會分工的日益細(xì)化，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深化，更多的管理工作要從具體的事務(wù)中脫身出來，實現(xiàn)向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。而舊的管理慣性讓很多人還難以適應(yīng)發(fā)展的需要，職能的專業(yè)性嚴(yán)重滯后，對現(xiàn)行政策的領(lǐng)悟力和行動力還存在較大差距，影響了政府執(zhí)行力。第三，人情社會的牽絆有待突破。很多時候執(zhí)行難不在于事務(wù)的復(fù)雜和法律的空白，而在于各種人情關(guān)系的糾葛，執(zhí)法者常常在法與理之間糾結(jié)。而加之權(quán)力運行缺乏程序的保障和制度的約束，就會出現(xiàn)熟人好辦事和權(quán)力尋租的情形。所以要突破人情社會的牽絆還需要從制度層面和技術(shù)層面對權(quán)力的運行進(jìn)行有效的監(jiān)督。

提升政府行政效能的對策

優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)無縫隙對接。提升政府行政效能首先應(yīng)該明確自身的權(quán)力邊界在哪里，明確了權(quán)力范圍才能夠避免執(zhí)行中出現(xiàn)各種越位、缺位和錯位的情況。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)必須與政府職能轉(zhuǎn)變有效結(jié)合起來，一方面要把該放的權(quán)力放出去。減少政府執(zhí)行的層次和機(jī)構(gòu)，構(gòu)建扁平化政府；另一方面要科學(xué)劃定各級政府和政府部門間的權(quán)力和責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。通過行政程序法定化，減少人情干擾、減少行政效能的損耗。樹立“大行政”理念，積極利用現(xiàn)代科技和信息平臺，實現(xiàn)信息互通、資源共享，讓整個政府體系合力運作，防止出現(xiàn)部門孤島現(xiàn)象，實現(xiàn)權(quán)力的無縫隙對接。

拓展執(zhí)行資源，形成合力空間。落實任何法律和政策都需要動員各種資源，只靠政府單方的力量很難去實現(xiàn)，特別是對于基層政府而言，很多時候是有政策沒資源，而上級的考核任務(wù)又是硬指標(biāo)，只能動腦筋、想辦法，依靠動員各方力量才能實現(xiàn)既定目標(biāo)。所以，政府需要在法律的框架下發(fā)揮主導(dǎo)作用力促各方的多元合作。

首先，政府要明確自身的職能定位。做到有所為，公布政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。做到有所不為，制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，能夠下放的權(quán)力堅決下放，讓市場在資源配置中起決定性作用，通過簡政放權(quán)進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會活力。其次，要構(gòu)建多元主體參與社會管理和提供公共服務(wù)的政策環(huán)境，加大政府購買公共服務(wù)的力度，通過在稅收、金融、用地等方面給予政策傾斜，動員社會力量參與公益性事務(wù)。最后，要能夠善待民意。服務(wù)型政府是回應(yīng)型政府，政府既要根據(jù)民意制定各項政策，也需要通過民意檢驗各項決策，通過不斷地調(diào)整，使各項政策始終能代表民意的大多數(shù)。因此，各級政府需要不斷拓展了解民意的各種渠道。

注重制度建設(shè)，保證權(quán)力規(guī)范運行。只有敬畏法律才不會讓權(quán)力任性。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力運行涉及決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，只有在每一個環(huán)節(jié)中加強(qiáng)制度建設(shè)才能保證權(quán)力的運作客觀公正。

首先，要建立健全科學(xué)決策的保障機(jī)制。決策前進(jìn)行充分調(diào)研和風(fēng)險評估，決策中嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，積極吸納民間智庫的意見和民意代表的訴求，并且建立重大決策終生責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，保證決策的科學(xué)民主。其次，要建立健全利益均衡機(jī)制。公共政策的制定不僅涉及公共利益與私人利益的平衡，同時也體現(xiàn)在中央政府部門、地方政府部門和公務(wù)人員之間的多層次利益博弈上。再次，要建立完善的政府績效考核體系。在考核上不能搞“一刀切”，要加大分類考核的內(nèi)容，根據(jù)主體功能區(qū)劃分的不同，根據(jù)地區(qū)發(fā)展任務(wù)的不同，因地制宜地制定科學(xué)的政績考核體系。最后，要進(jìn)一步完善問責(zé)制度。通過細(xì)化問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范問責(zé)程序、明確問責(zé)結(jié)果使問責(zé)制度常態(tài)化、規(guī)范化、制度化；通過擴(kuò)大問責(zé)主體的范圍，構(gòu)建多元主體的問責(zé)體系，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效結(jié)合，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

創(chuàng)新執(zhí)行方式，構(gòu)建和諧的執(zhí)行環(huán)境。執(zhí)行本身是對法律的遵從和落實，法律的剛性要求執(zhí)行不走樣。然而執(zhí)行中我們面對的是有個體差異、有喜怒哀樂的人，所以在把握原則性的基礎(chǔ)上還應(yīng)該注入靈活性，也就是做到剛性執(zhí)行與柔性執(zhí)行的有效結(jié)合，這樣可以減少執(zhí)行中的對抗性。

一方面要通過程序正當(dāng)保證執(zhí)行公平。建立健全自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，實現(xiàn)同事同標(biāo)準(zhǔn)、同事同處罰；完善聽證制度，保證公民的有序參與和行政權(quán)力的公開透明；建立有效的救濟(jì)途徑，保證私權(quán)不被公權(quán)任意地侵害等等。另一方面要做到以人為本。執(zhí)行只是政府管理中的一個環(huán)節(jié)，要實現(xiàn)管理的目的，還需要在執(zhí)行之外下功夫。加大公共服務(wù)和人性化關(guān)懷，用柔性機(jī)制化解矛盾，爭取老百姓對各項政策予以更多的理解和支持；完善法律政策的定期評價制度，對一些不合時宜的法律和政策進(jìn)行及時的清理和調(diào)整，做到管理依據(jù)與時俱進(jìn)。

構(gòu)建行政文化，提升執(zhí)行隊伍戰(zhàn)斗力。文化是執(zhí)行的持久動力，各級政府部門只有具備良好行政文化的支撐才能煥發(fā)出強(qiáng)勁的戰(zhàn)斗力。因為執(zhí)行的落腳點是負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的公務(wù)人員，他們的意識、習(xí)慣、行事風(fēng)格直接影響著政府的效能和形象。所以需要通過不斷加強(qiáng)日常教育、改進(jìn)工作作風(fēng)和完善獎懲機(jī)制來營造一個高效執(zhí)行、廉潔自律的行政氛圍。

首先，要培養(yǎng)法治意識。把依法行政貫徹到行政管理的每一個環(huán)節(jié)，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。其次，要培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)意識。通過采取形式多樣的活動培養(yǎng)公務(wù)員的歸屬感和凝聚力，形成團(tuán)結(jié)干事的良好氛圍。善于保護(hù)干部創(chuàng)業(yè)干事的熱情，牢固樹立為人民服務(wù)的意識，做到擅于服務(wù)，勇于負(fù)責(zé)。再次，要培養(yǎng)效率意識。形成“馬上就辦”的良好作風(fēng)，注重對工作中每個階段的督促和反饋，及時總結(jié)、及時調(diào)整；注重工作實效，防止出現(xiàn)以會議落實會議、以文件落實文件，減少中間環(huán)節(jié)，為提升基層執(zhí)行力創(chuàng)造條件。第四，要培養(yǎng)廉潔意識。人都會有私欲，要在公與私之間實現(xiàn)平衡，不僅需要完善制度建設(shè)讓人不能腐，也需要通過高壓反腐讓人不敢腐，更需要通過個人的學(xué)習(xí)、教育和反思把不愿腐內(nèi)化為約束自我的自律機(jī)制。最后，要培養(yǎng)學(xué)習(xí)意識。建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，就需要在政府內(nèi)部形成濃郁的學(xué)習(xí)氛圍，不僅向書本學(xué)，更要向?qū)嵺`學(xué)、群眾學(xué)，讓學(xué)習(xí)成為一種習(xí)慣，成為助推工作的動力和手段。

（作者單位：中共普洱市委黨校）

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）