黃莉蘋

【摘要】英國城市具有不同于一般的含義，只有通過英皇制誥獲得“城市地位”的才能被官方認定為城市，而且城市地位申請的條件一直在調整。這一做法受到越來越多的質疑。但“城市地位”能帶給城市特殊的榮譽與影響。所以尊重歷史傳統，保留英王對“城市地位”的授予權力，同時允許對城市通用意義的使用是未來最好的出路。

【關鍵詞】城市地位 特許狀托管 城市榮譽 英國城市史

【中圖分類號】K1 【文獻標識碼】A

城市是人類社會文明發(fā)展的產物。英國是最早實現城市化的國家，正如有的學者所說“如果說在工業(yè)革命開始時，近代城市尚是寥若星辰般散落在不列顛的話，到19世紀末20世紀初，城市已經如夏夜的繁星布滿英倫大地了”①。早在19世紀中期，全國一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)，英國初步實現了城市化。然而，令人疑惑的是，直到2014年，英國共有69個獲得城市地位（city status）的城市。筆者希望通過對英國“城市地位”發(fā)展演化的研究，厘清這一術語背后的歷史淵源及現實困境，并試圖提出一些見解與建議。

英國城市的官方定義

在大多數人看來，“城市”這個詞意味著一個大的人口稠密的都市區(qū)域。然而，在英國有許多城市不比一個鎮(zhèn)甚至于一個鄉(xiāng)村大。最顯著的是威爾士彭布魯克郡的圣大衛(wèi)（St David's）是英國最小的城市，人口只有1，661人（2010年）。另外，如英格蘭西南部薩默塞特郡的威爾斯（Wells）也只有人口10，491人（2010年）。相反，英國有許多大的人口稠密的都市區(qū)域卻并不是官方認可的城市。最顯著的例子是大倫敦，無論是在英國本土還是國際上絕大多數人都把它看做一個城市。但英國官方認可的只有大倫敦范圍內的兩個城市—倫敦市和威斯敏斯特市，大倫敦不能算作英國城市列表中的一員。另外，政府出版發(fā)行的《2011年建成區(qū)主要統計數據》列出了聯合王國10個最大的鎮(zhèn)②。

英國“城市”的官方定義與“城市地位”密不可分。關于城市地位，“City status”，根據英國政府憲法事務部③的描述，“城市地位是由國家元首以英皇制誥形式授予的極高的榮譽。在部長們的推薦之下由女王授予給合適的城鎮(zhèn)。由女王陛下決定城市地位申請競賽進行的時間。這樣的競爭往往在皇室重要紀念日舉行”。簡言之，在英國只有獲得英王以英皇制誥的形式授予“城市地位”的城鎮(zhèn)才能被正式稱為城市。在英國不會因為城鎮(zhèn)變得很大，或者因為城鎮(zhèn)達到某一條件或標準就自動被授予城市地位。城鎮(zhèn)升格為城市的整個過程是隱秘不公開的。對于沒有獲得成功的申請者，沒有任何的反饋與說明解釋。

英國“城市地位”的授予

英國的“城市地位”通過英皇制誥授予。盡管說英國的城市起源于古代擁有皇室特許狀（Royal Charter）的城鎮(zhèn)，但現代“城市地位”是由英皇制誥④來授予而不是通過皇室特許狀獲得。這是在19世紀50年代確定下來的，通過內政大臣由英國國家元首以英皇制誥的形式宣布授予城市地位頭銜。而在此之前，在英格蘭和威爾士有20個鎮(zhèn)是因“古代約定俗成的權利”（"ancient prescriptive right"）而被確認為城市。這些鎮(zhèn)在很久以前就是主教座堂所在地，很久以前就使用“城市”這一稱呼而不是因為有特許狀或官方文件來證明其被正式宣布為城市⑤。當城市所在的地方政府單位經過地方重組被取消后，城市地位也將被取消。

“城市地位”申請主體是地方當局而非個人，如果地方重組后沒有獨立的地方政府，特許狀托管（Charter Trustees）成為必要。特許狀托管是英國的一種臨時性地方行政組織，主要的目的是，當一個原本擁有自治城鎮(zhèn)或自治城市地位的行政區(qū)被取消時，暫時成立這一機構以保管與延續(xù)該行政區(qū)的城鎮(zhèn)特許狀或城市特許狀，直到該地區(qū)實際建立起正式的地方政府機構后，再將特許狀轉移給新的地方當局。最早的特許狀托管機構在《1972年地方政府法案》第二百四十六條下建立起來的。最初的規(guī)定是，當重組后的新的行政區(qū)取得自治市地位后特許狀托管機構立即撤銷。《1985年特許狀托管法》規(guī)定，只有當之前的自治市區(qū)域建立了一個教區(qū)議會（parish council）時，特許狀托管機構才能撤銷。1992年又有新規(guī)：只有將要撤銷的地方議會事先提出建立特許狀托管機構的要求，才設立起托管機構。《2009年特許狀托管法》允許在那些明顯沒有后繼教區(qū)議會的區(qū)域設立托管機構以維護市鎮(zhèn)傳統⑥。

如果不按相關規(guī)定來申請?zhí)卦S狀托管，就有可能失去“城市地位”。2002年羅切斯特就因此失去了城市地位。從1211年至1998年，羅切斯特都被公認為一個城市。1974年4月1日，因廣泛地重組地方政府，羅切斯特市議會被取消，成為了肯特郡內梅德韋自治市的一部分。然而，在英皇制誥之下前市議會區(qū)域繼續(xù)被命名為“羅切斯特市”以“保留這個古老的名稱使其永存”并喚起人們對“這個城市悠久歷史和偉大遺產”的記憶⑦。只不過這時的“羅切斯特市”不再有市政機構。1979年，梅德韋自治市被改名為梅德韋上羅切斯特自治市（Rochester-upon-Medway），1982年時英皇制誥再次將城市地位轉移給了整個自治市。1998年4月1日，再一輪的地方政府重組中，梅德韋上羅切斯特和吉靈厄姆都被撤銷而組成新的單一管理區(qū)—梅德韋。這樣梅德韋上羅切斯特市的城市地位隨之被取消。按理說根據1992年的新規(guī)，取消前的地方議會可以暫時通過申請?zhí)卦S狀托管來保留城市地位，然而，當時的梅德韋上羅切斯特自治市或許出于疏忽而沒有這樣做。

“城市地位”授予的依據與條件不斷變化。早在16世紀50年代，亨利八世建立起“城市”與大教堂的關聯。16世紀時亨利八世在英格蘭的6個鎮(zhèn)（每個鎮(zhèn)有一個大教堂）設立了主教教區(qū)，然后授予這6個鎮(zhèn)城市地位，這成為城市與大教堂相關聯的開始⑧。16世紀之后沒有新的主教教區(qū)設立，也就沒有新的城市出現。19世紀30年代開始又有一批新的主教教區(qū)創(chuàng)建。隨之先后有曼徹斯特、里彭、特魯羅、圣奧爾本斯、利物浦、紐卡斯爾和韋克菲爾德等正式地取得了城市地位。

到1889年時城市與大教堂的這種關聯被打破。工業(yè)革命后的英國無論是社會經濟生活還是人們的思想觀念都已經發(fā)生了翻天覆地的變化。城市對人們生活的影響更是發(fā)生了巨大的變化。所以，盡管1884年小村莊索斯維爾建起了大教堂，但最終未能獲得城市地位。而當時的工業(yè)大鎮(zhèn)伯明翰雖缺少一個國教大教堂，但因為大量的人口與良好的地方政府歷史而在申請城市地位時獲得成功。這一新的先例又被其他市政當局所跟隨：利茲和設菲爾德于1893年成為城市，布拉德福德、金斯頓和諾丁漢在1897年維多利亞女王登基60周年鉆禧之際獲得城市榮譽。

20世紀初政府為“城市地位”的申請設置門檻與標準。1907年提出被授予城市地位的底線是人口達到30萬，但是隨著20世紀城市化進程步伐的減緩，很少有鎮(zhèn)能達到這一底線，這一數據降到25萬，之后到20萬⑨。二戰(zhàn)后，英國地方政府改革與行政區(qū)劃調整頻繁，但對城市地位的授予卻有所減緩。到20世紀90年代提出了通過參與競爭來申請“城市地位”，盡管沒有明確地設置門檻和標準，但筆者在英國國家檔案網站上找到“有興趣參與城市地位競爭的鎮(zhèn)”被告知部長們主要考慮的因素如下：

“一是特征明顯，包括具有地域性的或全國性的重要意義；二是具有歷史價值或皇家價值；三是具有前瞻性”?？梢?，所有這些建議都只是定性的評價而沒有定量的門檻。雖然對城市地位申請中需要考慮的三大類主要因素提出了一些建議，但申請人應自行決定如何最好地證明他們具備這些品質。而大臣們會全面考慮每個申請城市的品質以達到某種平衡。

英國“城市”的榮譽與影響

歷史上的城鎮(zhèn)爭相從國王或領主手頭獲得權利特許狀，以此不斷拓展城市自治過程中具體的權利與職責。然而到今天，“授予城市地位純粹是一種榮譽，它不能給予獲得城市地位的城鎮(zhèn)更多的權利或職能”。

在英國，自古以來“城市”就是一種榮耀。中世紀時“城市”意味著自由，是人們尤其是被封建領主們奴役的底層人民心目中向往的圣地。起初人們?yōu)榱双@得自由逃離莊園，在城市住夠一年零一天就能獲得自由，在他們看來“城市的空氣都是自由的”。城市在與國王、封建領主爭取自治權力的過程中獲得長足發(fā)展，在社會經濟生活中作用越來越大。越是到近現代隨著城市化進程的加劇，城市在整個國家發(fā)展中的地位更是舉足輕重。而由國王授予“城市地位”頭銜的“城市”更是地位高貴與尊崇。這已成為一種歷史上傳承下來的思想共識。

19世紀的“城市”意味著是市政成功的榮譽。城市是一個大教堂的所在地的觀念在中世紀時期就已在英格蘭確立，到16世紀時得到鞏固。然而，在16世紀50年代到19世紀30年代之間沒有新的主教區(qū)創(chuàng)立，也沒有新的“城市”產生。在1500年至1640年之間至少178個鎮(zhèn)修建了202個城市建筑⑩。18世紀后半葉英格蘭城市得到空前發(fā)展。到19世紀中期工業(yè)革命基本完成的時候，城市工業(yè)體系逐漸完善并持續(xù)超過一個世紀。城鎮(zhèn)不僅在追求文明的進程中通過提供公共圖書館、博物館、音樂廳和其他社會革新而更具競爭力，他們也越來越關注儀式、禮儀和公民身份。游行、開放公園與公共建筑、紀念館和雕塑的揭幕儀式等成為城市市民和社區(qū)見證城市文明的機會與窗口。

但到20世紀，城市與市政榮譽的關聯越來越少，而更多的是與城市的發(fā)展有關。人們逐漸認識到“城市地位”意味著在國內和國際舞臺上地位的提升。一個城市意味著一個鎮(zhèn)和自治市所不具備的某些東西。因此，許多鎮(zhèn)都加入到申請城市的隊伍中來，以期通過獲得城市地位促使自己更有效率。如森德蘭自1992年獲得城市地位后一直保持發(fā)展，在世界經濟舞臺上創(chuàng)造出巨大的成績。雖然作為城市它不會獲得任何特權，僅僅是相信升格為城市能證明自己擁有國際榮譽與世界競爭力，而獲得“城市地位”意味著多了在世界舞臺推銷自己的機會。

當今，“城市地位”還是一個政治問題與政治工具。一方面，女王和政府通過“城市地位”的授予來平衡地方關系。為平衡各地關系，2002年城市地位申請最后的成功者分別是英格蘭的普雷斯頓、威爾士的紐波特、蘇格蘭的斯特靈，在北愛爾蘭決定給兩個名額：里斯本（前聯合主義者占統治地位）和紐里（前民族主義者占統治地位）?？梢姡粌H考慮組成英國的四大部分都有成功者，而且考慮到北愛爾蘭的政治派別給予特殊照顧。為慶祝2012女王登基鉆禧之年，最初計劃授予1個新城市，為強調聯合王國各個組成部分的重要性，最終產生了3個新的城市，英格蘭、蘇格蘭和威爾士分別有一個被封為“鉆禧之城”。另一方面，英王和政府緊抓“城市地位”的授予權來凸顯其政治權力。盡管有不少地方提出申請，但大多數都失去白廳（英國行政部門的代稱）的支持。作為政府官員，在政治舞臺之上保留這樣的任免權是至關重要的。

相關爭論及思考

一些人認為城市與大城鎮(zhèn)之間的差異并不重要，在日常事務中兩者可以作為同義詞互相替代。有些人則對官方的定義持反對意見，理由是它與慣常用法相差甚遠，由此也就產生了對英國城市官方定義的爭論與批評。

首先是很久以前被授予城市地位的城市受到質疑。因為關于這些歷史久遠的城市如里彭市、圣大衛(wèi)市，規(guī)模如此之小，跟今天的城市標準差距太大。其次是過去的城市與大主教教堂有關，這也與今天的城市不符。過去教堂承擔著當地政府和行政的作用。但是今天的地方議會、政府管理部門和各級行政部門已經獲得了這樣的權力。因此，今天對民主價值觀的追求使得教堂不能成為被授予城市地位的充分的和適當的理由。而經濟活動水平、人口規(guī)模和其他社會經濟指標會更合適?；魻柼睾土_瑟也認為，一個地方是否獲得城市特權不是取得城市身份的必要條件。而社會的和經濟的特征，尤其是非農業(yè)職業(yè)的多樣性，是成為城市的關鍵要素。再次是城市地位僅由英國國王來決定也不合理。2002年羅切斯特失去城市地位的事實正好說明了由君主決定城市地位的不民主的性質。最后，從語言學的角度看，由誰來給英語語言中的單詞一個確定的定義也是一個問題。詞典編撰者，那些研究語言詞匯和字典的專家，在他們出版的字詞典中會盡可能地用詞匯的通用意義去定義一個單詞。

在英國，相關的爭論一直持續(xù)著，“城市地位”的申請一直持續(xù)著，城市的通用意義的使用也在持續(xù)著。不能不說，這與英國思想文化中的妥協、包容、尊重傳統等有最直接的關系。筆者以為，無論爭論有多大，關于“城市”，由女王來決定其地位的傳統恐怕會一直持續(xù)下去，因為在英國的傳統思維中皇室的尊貴帶給“城市”榮耀這一點是毋庸置疑的。

綜上所述，英國城市地位之爭早已跨越城市之語言學之爭，深深涵括英國政治、宗教、文化和社會經濟等諸方面，尤其是折射出英國現代城市社會經濟發(fā)展脈絡，為老牌英國城市現代化和民主化進程研究提供了活的參考和借鑒標本，期待更多專家與學者共同探討和深入分析之奧妙，為中國新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域城鎮(zhèn)體系研究提供多維視角和參考。

（作者為天津師范大學歷史文化學博士研究生）

【注釋】

①陸偉芳：“近代英國城市群落與城市發(fā)展定位”，《世界歷史》，2004年第6期，第84頁。

②維基百科：http：//en.wikipedia.org/wiki/City_status_in_the_United_Kingdom.

③英國政府憲法事務部（the Department for Constitutional Affairs，簡稱DCA）于2003年6月12號成立，取代大法官部（the Chancellor’s Department）。

④所謂英皇制誥（Letters Patent），是一種由國王以書面命令形式發(fā)表的法律文書，一般是授予個人或法人組織機構以官職、土地、特權、頭銜或地位等，并加蓋國璽。參見英國國家檔案官方網站，http：//www.nationalarchives.gov.uk/records/research-guides/royal-grants.htm.

⑤⑧⑨⑩參閱Beckett， J. V.， City Status in the British Isles， 1830-2002， Aldershot：Ashgate Publishing Ltd.， 2005， p.12， p.22， pp.74-75， p.18，p.27.

⑥"The Charter Trustees Regulations 2009"， Office of Public Sector Information，10 March 2009.

⑦The London Gazette： no. 46243. p. 3651. 21March 1974.

Holt， R. & Rosser，G.， The Medieval Town， Harlow， 1990， pp.3-4.

責編/王坤娜