沈艷華

【摘要】改革開放以來，中國政府經(jīng)歷了巨大的變革歷程。政府的決策民主是未來改革的重要方向。政府決策民主發(fā)揮著提升政府治理水平、深化民主政治建設(shè)和重塑改革動力的三重功能。未來的政府決策民主改革需要在議程設(shè)定和實際決策兩個階段共同推進。推動決策民主能夠有效提升政府的治理能力，為深化改革和民主建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】決策民主 政府改革 群眾路線

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

在三十多年的改革歷程中，政府自身經(jīng)歷了歷史性的改革，從總體上看，政府改革可以從兩個向度來解析：從結(jié)構(gòu)上看，改革開放以來我國進行了八次政府機構(gòu)改革，期間政府的職能部門經(jīng)歷了巨大的變化；從功能上看，政府適應(yīng)于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，將功能轉(zhuǎn)換的重點放在了監(jiān)管和服務(wù)方面。①鑒于政府在現(xiàn)代社會生活中所發(fā)揮的巨大作用，進一步推進政府的改革將會對進入攻堅階段的改革實踐產(chǎn)生重要的促進作用。從這個意義上講，政府改革將是未來改革總體設(shè)計中不可或缺的重要部分。

從中國政治體制改革的總體趨勢來看，不斷推進政治體制的民主化是改革的大趨勢。改革開放以來，鑒于文化大革命所造成的歷史性悲劇，鄧小平在改革總體格局中將推進政治體制的民主化作為改革的核心內(nèi)容。20世紀80年代，決策的科學化改革就已經(jīng)被確定為政治體制改革的內(nèi)容。隨著我國已進入到改革的攻堅階段，政府在進行經(jīng)濟社會事務(wù)的管理過程中所面臨問題的復雜性和艱巨性也大大增加，如何進一步提升政府管理的水平，更好地適應(yīng)我國改革發(fā)展的需要將是未來政府改革的方向。從政府自身的進一步改革和中國政治體制民主化兩個方面綜合考慮，本文認為，決策民主應(yīng)該成為未來政府改革的重要改革方向。這一判斷基于如下兩個方面的理由：一方面，從改革的難度來看，推進政府決策的民主化所面臨的阻力比較小，有利于保持改革的持續(xù)性。進入攻堅階段的改革，所面臨的阻力也愈加明顯。在這種情況下，如何選擇一個切實可行的改革切入點就決定著改革能否順利的推進。另一方面，推進政府決策的民主化改革，其政治風險在可控范圍之中。

政府決策民主改革的功能解析

回顧歷史，改革開放以來，我國始終將決策的民主化作為政治體制改革的重要方向。經(jīng)過三十多年的實踐，我國政府在決策的民主化方面取得了長足的進步，有效地服務(wù)于改革開放的總體發(fā)展。②考慮到現(xiàn)階段我國發(fā)展的狀況，進一步推進政府決策民主的改革具有如下幾個方面的功能。

首先，政府的決策民主是政府治理復雜的經(jīng)濟和社會的基本要求。改革開放以來，我國順利實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。與計劃經(jīng)濟時代相比，市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟活動變得日趨復雜化，這種外在環(huán)境的變化導致了政府決策環(huán)境發(fā)生巨大的變化。如果說在計劃經(jīng)濟時代，政府通過嚴格的指令性經(jīng)濟計劃和生產(chǎn)資料公有制，能夠?qū)崿F(xiàn)對于經(jīng)濟活動的嚴格管控，那么在市場經(jīng)濟時代，隨著所有制結(jié)構(gòu)的多元化和市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府對于經(jīng)濟活動的管控程度大大降低。在這種情況下，經(jīng)濟活動隨著改革的深入變得多樣化和復雜化。伴隨經(jīng)濟體制改革的深入，我國的社會結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了深刻的變化。在改革開放前，我國社會呈現(xiàn)出低度的流動性，社會成員在階層之間的流動程度較低，人員的地域流動由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)制度的束縛近乎停滯。改革開放以來，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制發(fā)生了根本性變化，社會領(lǐng)域的自主性被大大激發(fā)了出來。社會成員的思想觀念變得多樣化，利益結(jié)構(gòu)復雜化。社會領(lǐng)域的這種變化也導致了政府決策環(huán)境發(fā)生了顯著的變化。

其次，政府決策民主是推進我國民主政治建設(shè)持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從世界范圍內(nèi)來看，民主政治的成功實踐不是一蹴而就的，而是一個漫長而復雜的選擇過程。在看到民主政治帶來的諸多益處的同時，我們還需要看到民主政治所可能導致的政治風險乃至政治動蕩。只有在符合本國國情的前提下，采取合適的改革戰(zhàn)略，一個國家的民主政治才能夠建立并持續(xù)運轉(zhuǎn)起來。從現(xiàn)實性的意義上，盡管實現(xiàn)民主是人類千百年來的政治理想，但是在實踐中民主的成功運作卻需要豐富的政治智慧，選擇恰當?shù)那腥朦c和改革路徑。

考慮到我國現(xiàn)階段的國情和改革所處的攻堅階段，進一步推進民主政治的改革更是需要慎重設(shè)計和選擇。更具體的說，我國進一步推進民主政治需要在兩個難題之間保持平衡：一是保證民主政治改革的持續(xù)性，即必須持續(xù)不斷地推進民主政治的改革進程，使之不陷于停滯狀態(tài)；二是保證民主政治的改革在確保政治穩(wěn)定和規(guī)避政治風險的前提下進行。只有同時實現(xiàn)上述兩個任務(wù)，我國的民主政治改革才能取得最佳的結(jié)果。從這個意義上講，推進政府決策民主是現(xiàn)階段我國民主政治改革的十分合適的路徑。具體而言，推進政府決策民主的改革相比于其他的改革方案，具有如下三個優(yōu)點：第一，決策民主能夠保持政治體制的延續(xù)性和民主改革的可控性，有效降低改革的不確定性和政治風險。任何改革都會面臨著風險，政治體制改革尤其如此。推進決策民主改革是在現(xiàn)有的制度框架下，在政府政策過程中積極發(fā)揮民主的功能，這能夠維持制度框架的穩(wěn)定性，同時改善現(xiàn)階段決策的不足，從總體上看，改革的風險被降到最小的程度。第二，決策民主能夠提高政府政策的科學化水平，從而有助于政府治理水平和合法性的提升。決策民主的著眼點在于提升決策過程中的民主程度，將政策過程中相關(guān)利益群體的訴求和意見納入到政府決策過程中，使得決策結(jié)果更加合理和科學。對于政府的治理活動而言，高質(zhì)量的政策是實現(xiàn)善治的重要基礎(chǔ)；而決策民主就是提高決策質(zhì)量的前提。從這個角度而言，決策民主對于提升國家的治理水平，增強政府的合法性具有積極作用。第三，政府決策民主注重政治實踐過程，能夠進一步提高官員和民眾的民主觀念，促進民主游戲規(guī)則的形成，為民主政治的發(fā)展奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

最后，政府決策民主是改革進入攻堅階段重塑改革動力的重要方式。經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)進入到改革的深水區(qū)，改革難度大大增加，改革的前景也具有了一些不確定性。具體而言，改革面臨著三個方面的難題。首先，三十多年的發(fā)展已經(jīng)事實上形成了各個不同階層或群體的利益格局，換言之，我國現(xiàn)階段的利益結(jié)局已經(jīng)慢慢穩(wěn)固下來。如果說改革開放初期，計劃經(jīng)濟體制下的利益格局被不斷地破除，那么現(xiàn)階段，隨著市場經(jīng)濟體制而確立的新的利益格局正在形成之中。③可以說，逐步成型的利益格局一定程度上會成為未來的進一步改革不可忽視的阻力；而改革能夠具有持續(xù)性則在相當程度上取決于能否克服已有利益格局的阻礙作用。第二，在利益格局逐步固化的基礎(chǔ)上，各個社會群體的階層觀念或身份認同也日趨明確。這種日趨固化的階層或身份認同事實上對于進一步的改革構(gòu)成了文化觀念層面的阻力。近年來，日趨固化的階層同樣在思想觀念層面進行著再生產(chǎn)的過程。在社會的精神生活領(lǐng)域，我們不難發(fā)現(xiàn)不同階層之間的巨大差異和各自階層之間的認同。第三，正如有研究所發(fā)現(xiàn)的，階層自身的再生產(chǎn)趨勢也越來越明顯，階層身份的沿襲也開始出現(xiàn)。④綜合上述三個方面不難看出，進入攻堅階段的改革正在面臨著一些新形成的阻力。面對這種情況，如何凝聚改革的共識，重塑改革的動力是現(xiàn)階段深化改革的重中之重。

政府決策民主改革的路徑選擇

在明確了決策民主的重要功能基礎(chǔ)上，如何更加有效地推進政府決策民主的實現(xiàn)是一個實踐層面的難題。本文認為，我們可從政策過程中的兩個階段來推進政府決策民主：議程設(shè)定階段和實際決策階段。

議程設(shè)定階段。所謂議程設(shè)定，指的是某個公共問題引起了政府的關(guān)注并進入到政府議事日程之中。在實際的日常社會生活中，通常存在著難以計數(shù)的公共問題，這些問題數(shù)量眾多，紛繁復雜。但是通常只有少數(shù)的問題引起了政府的關(guān)注，而只有更少的問題最終進入到政府決策的議事日程之中。⑤不少國家出現(xiàn)了治理危機或治理失敗，從這個角度來看，就是政府在議程設(shè)定方面存在著嚴重缺陷，導致了大量的社會問題和矛盾并沒有得到政府的重視并進入到政策議程之中。造成這種狀況的原因是多方面的，一種情況是政府政策議程設(shè)定被少數(shù)利益集團所把持，這導致了真正和緊迫的公共問題難以進入到政府的議事日程之中，或民眾的利益訴求難以充分表達出來并被政府吸納進入議事日程。另一種原因是政府自身的結(jié)構(gòu)體系與社會壓力之間存在著體制上的障礙，亟待解決公共問題和民眾訴求難以被政府感知并訴諸公共政策。上述情況的出現(xiàn)，都會導致政府的議程設(shè)定出現(xiàn)嚴重的問題，導致政府治理的失敗。要解決議程設(shè)定存在的上述問題，最為根本的解決方式就是提升議程設(shè)定階段的民主化水平。通過民主程度的提升，讓真正的公共問題充分表達出來，這樣使得民眾的利益訴求得以表達并被政府議程設(shè)置所整合起來，從而形成較強的政策動力，推動科學合理的政府決策的形成。

從上述討論不難看出，推進政府決策的民主建設(shè)首要的任務(wù)是在議程設(shè)定階段提升民主的水平。具體而言，可以從如下兩個方面入手加以推進。一方面，充分發(fā)揮現(xiàn)有的人民代表大會和政治協(xié)商會議在議程設(shè)定方面的作用。從政治學理論上講，人民代表大會是我國的代議機構(gòu)，在政治過程中，人民代表大會發(fā)揮著收集民意和表達民意的政治功能。政治協(xié)商會議是我國政治生活中參政議政的重要機構(gòu)，為各級政府的治理活動提供了重要的政策咨議職能，其同樣能夠發(fā)揮表達民意的作用。近年來，人民代表大會和政治協(xié)商會議發(fā)揮著越來越積極的作用。政府的諸多政策議程是由它們發(fā)起的或 發(fā)揮著重要的影響。在未來，人民代表大會和政治協(xié)商會議在影響政府議程設(shè)定方面的功能還具有比較大的提升空間。在這方面，我國的人大和政協(xié)制度在機構(gòu)的專業(yè)化、職能的提升、代表和委員的專任化等等方面，都具有較大的改革空間。通過這些改革，我國的人大和政協(xié)能夠在政府議程設(shè)定方面發(fā)揮更加積極的作用。

另一方面，更加有效地發(fā)揮媒體尤其是新興媒體的功能，讓媒體成為一個啟動議程設(shè)定的重要動力。在現(xiàn)代政治生活中，媒體發(fā)揮著不可或缺的作用。由于其及時性的特征，媒體關(guān)注的問題能夠在短時間內(nèi)吸引住公眾的注意力，對于政府形成相當?shù)膲毫Γ瑥亩龑硞€公共問題盡早被政府感知并進入到政策議程。從實際的功能上看，媒體已經(jīng)成為表達民眾意見和訴求的重要平臺。因此，發(fā)揮媒體的功能能夠更加有力地推進議程設(shè)定的民主化建設(shè)?？v觀近年來重大決策的落實，媒體的集中關(guān)注和深度報道事實上發(fā)揮著巨大的推進作用。在未來推進決策民主化的改革中，進一步提升媒體的作用是重要的改革方向。

實際決策階段。實際決策階段指的是某個問題已經(jīng)進入到政府的議事日程之上，政府對此已經(jīng)形成了相應(yīng)的政策意向并形成了可供選擇的政策方案，在這些備選方案中選擇最優(yōu)的方案。在這個階段，決策民主同樣需要加以推進。在這個階段更加充分的發(fā)揚民主才能夠使得最終的決策最大限度地符合民意。具體而言，實際決策階段的決策民主需要從如下三個方面進行。

首先，加強實際政府決策過程中的民主討論和協(xié)商程度。從政策過程的角度看，盡管對于某個公共問題的關(guān)注已經(jīng)進入到政府的政策議程之中，但是這不等于最終決策的形成。在最終決策形成之前，各個不同的備選方案之間需要進行廣泛而深入的討論，相關(guān)的利益群體之間仍然要進行頻繁的協(xié)商或妥協(xié)。只有通過上述民主的討論和協(xié)商過程，才能夠在決策備選方案中選擇出最優(yōu)的決策方案。

其次，提高政策審議的透明和開放程度，避免部門利益對于政府決策的干預和扭曲。民主政治要求政治決策過程保持透明和開放，確保民眾的知情權(quán)和表達權(quán)。從公共選擇理論的角度看，政府作為一個復雜的科層體系，在日常運轉(zhuǎn)的過程中其自身會形成特定的觀念和利益。在政府決策的過程中，避免政府部門觀念和利益對于決策的影響是至關(guān)重要的。對于我國而言，這一點值得我們關(guān)注。由于在計劃經(jīng)濟時代我國經(jīng)歷了全能政府的發(fā)展階段，在政府與市場的關(guān)系，政府與社會的關(guān)系方面，政府都具有決定性的影響。改革開放以來，盡管政府職能進行了轉(zhuǎn)型和調(diào)整，機構(gòu)進行了裁撤和精簡，但是政府決策的過程中部門利益的影響還是直接或間接在發(fā)揮著作用。⑥在實際決策的過程中，各部門常從自身利益出發(fā)，而不是從公共利益出發(fā)，這直接影響到?jīng)Q策民主的程度，并最終破壞了政府決策的質(zhì)量。從這個意義上講，推進政府民主決策就是要積極破除部門利益的樊籬，確保政府決策的公共性。從實踐層面看，進一步推進政府機構(gòu)的改革和職能的轉(zhuǎn)換是解決上述問題的根本之道。

最后，在政府決策過程中踐行群眾路線，深入群眾之中了解群眾的反饋，用群眾的意見修正和完善已有的決策，提高群眾對于政府決策的滿意度。群眾路線是黨執(zhí)政興國的重要法寶，是中國革命實踐中的優(yōu)良工作作風。從決策的角度看，群眾路線不僅僅是一種執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，同時也是一種決策的方式。這種決策方式實現(xiàn)了決策者走出官僚體系和將政策過程中利益相關(guān)者請進官僚體系，能夠有效確保決策相關(guān)信息的傳輸和回饋，從而提高決策的質(zhì)量。⑦在政府進行實際決策的過程中，踐行群眾路線是推進決策民主的重要方式。政府決策者不能僅僅在辦公室規(guī)劃決策，也不能僅僅被動地等待著群眾的利益表達，更應(yīng)該積極主動地走出去，深入到基層民眾之中，了解民眾的偏好和利益訴求，將其轉(zhuǎn)化為政府的政策。這種主動深入民眾而不僅僅被動等待著民眾的訴求，是群眾路線對于政府決策民主的重大啟示。

綜合上述的分析，本文認為，政府民主決策需要在議程設(shè)定和實際決策兩個階段共同努力，來推進我國政府決策的民主建設(shè)。從根本上講，只有更好地提高政府民主決策的水平，我國政府的治理能力才能夠隨之提升，從而為深入推動改革創(chuàng)造更好的制度條件。

（作者單位：南京林業(yè)大學南方學院）

【注釋】

①彭國甫：“當代中國政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變”，《湖南社會科學》，2000年第2期，第32～34頁。

②周光輝：“當代中國決策體制的形成與變革”，《中國社會科學》，2011年第3期，第101～120頁。

③孫立平：“利益關(guān)系形成與社會結(jié)構(gòu)變遷”，《社會》，2008年第3期，第7～14頁。

④鄭輝，李路路：“中國城市的精英代際轉(zhuǎn)化與階層再生產(chǎn)”，《社會學研究》，2009年第6期，第65～86頁。

⑤徐增輝，劉志光：“政策議程設(shè)置的途徑分析”，《學術(shù)研究》，2009年第8期，第60～65頁。

⑥石亞軍，施正文：“我國行政管理體制改革中的‘部門利益’問題”，《中國行政管理》，2011年第5期，第7～11頁。

⑦王紹光：“不應(yīng)淡忘的公共決策參與模式：群眾路線”，《民主與科學》，2010年第1期，第47～49頁。

責編 /許國榮（實習）