【摘要】我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了追求可持續(xù)和包容性發(fā)展的階段。這個(gè)階段已經(jīng)具備了解決已有絕對(duì)貧困問題的物質(zhì)和發(fā)展條件，也具備了通過縮小貧富差別從而緩解相對(duì)貧困的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治條件。十八屆五中全會(huì)有關(guān)解決貧困問題的決議標(biāo)志著從根本上緩解貧困問題時(shí)代的到來。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧 共同富裕 可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展演進(jìn)過程來看，“十三五”從根本上解決農(nóng)村貧困問題的背景

據(jù)筆者觀察，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的變化大概經(jīng)歷了這樣一個(gè)發(fā)展演變的過程。

從1978年到2000年，雖然在這個(gè)階段有關(guān)社會(huì)公平和環(huán)境的問題也一直是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要內(nèi)容，但這個(gè)階段嚴(yán)格上講還是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的。確保經(jīng)濟(jì)的增長也一直是這個(gè)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容，所以，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和政治發(fā)展綜合的角度看，改革開放以后的二十幾年，基本遵循了“發(fā)展是硬道理”的邏輯。在此期間，由于資本的長期性短缺，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量的資金，所以無法為社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)提供足夠的資金。應(yīng)該說對(duì)社會(huì)保障和扶貧在客觀上還做不到大面積的覆蓋。但隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，城鄉(xiāng)差別開始逐漸擴(kuò)大，貧富差別日益嚴(yán)重，農(nóng)村的普遍性貧困逐漸開始轉(zhuǎn)化為地域性、群體性貧困。

從2001年到2013年，這個(gè)階段是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向可持續(xù)和包容性的發(fā)展為主的過渡性階段。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題、城鄉(xiāng)差別問題、環(huán)境問題等比以往更加明顯地顯現(xiàn)出來。社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)公平和城鄉(xiāng)差別為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題反映十分強(qiáng)烈。在此情況下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策開始由以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向更加包容的發(fā)展階段轉(zhuǎn)化。之所以能產(chǎn)生這個(gè)轉(zhuǎn)變，主要原因還在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)積累了相當(dāng)多的財(cái)富，特別是中國加入WTO以來，貿(mào)易紅利劇增，城市化迅速推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額下降。這個(gè)轉(zhuǎn)變最為明顯的標(biāo)志是農(nóng)村稅費(fèi)改革、一系列農(nóng)村社會(huì)保障政策的出臺(tái)，以及對(duì)資源和環(huán)境保護(hù)措施的切實(shí)重視。

大致從2013年至今，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開始步入到追求可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展為主的階段。在這個(gè)階段，人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了根本性的變化。福利分配的格局等問題已經(jīng)演化成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要問題。可持續(xù)發(fā)展和包容性發(fā)展已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。十八屆五中全會(huì)所通過的《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將全面進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)五位一體的綜合發(fā)展階段。其中，“十三五”規(guī)劃建議提出的到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)也標(biāo)志著發(fā)展條件趨于成熟的情況下，困擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村貧困問題有望在較短的時(shí)間得以緩解。這也是中央決定從根本上解決農(nóng)村貧困問題的背景。

當(dāng)前農(nóng)村的貧困狀況

目前農(nóng)村的貧困主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中由于收入分配機(jī)制不公平所造成的收入和總體福利的差異而呈現(xiàn)的絕對(duì)和相對(duì)的貧困狀態(tài)?？傮w上來說，農(nóng)村存在著兩種類型的貧困。

一種類型的貧困屬于所謂轉(zhuǎn)型性的貧困。我們也可以稱之為過渡性貧困或短期性貧困，主要是由于快速的工業(yè)化、城市化以及出現(xiàn)了不可預(yù)見的災(zāi)害等導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入的損失，從而引發(fā)福利的缺失。隨著制約其收入因素的消失以及有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，其中很大一部分人可以走出貧困，當(dāng)然這部分群體中還有一部分可能會(huì)因?yàn)楦鞣N因素而轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性貧困。

第二種類型的貧困屬于所謂長期性貧困。這部分群體是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中受益并長期處于很低收入水平，加之社會(huì)保障缺乏，從而逐漸被沉淀到收入和福利底層的群體。這部分貧困群體構(gòu)成了貧困群體的存量部分，而每年由短期性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性貧困的群體構(gòu)成了貧困群體的增量部分，兩者共同構(gòu)成了所謂的長期性絕對(duì)貧困群體。這部分群體有的是完全沒有能力的群體，需要社會(huì)保障的支持；還有一部分則是雖有能力，但在結(jié)構(gòu)性因素的影響下無法自己走出貧困。

所要指出的是，不僅相對(duì)貧困會(huì)長期存在，而且，只要社會(huì)保障做不到全覆蓋，絕對(duì)貧困也會(huì)長期存在。從福利角度看，只有當(dāng)衣、食、住、教、醫(yī)的基本保障做到人人覆蓋，而且其標(biāo)準(zhǔn)能做到按照全社會(huì)的福利水平逐年調(diào)整，絕對(duì)貧困才有可能消除。所以，從某種意義上說，區(qū)分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的意義并不很大，但是，界定短期性貧困和長期性貧困則會(huì)有很大的政策含義。雖然長期性絕對(duì)貧困人口在全國農(nóng)村均有分布，但由于社會(huì)保障制度在不同地區(qū)落實(shí)的情況不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)貧困人口數(shù)量較少，且代際傳遞的趨勢(shì)基本消失，而大量的長期性絕對(duì)貧困人口主要分布在邊遠(yuǎn)的山區(qū)和落后地區(qū)，而且有代際傳遞的傾向，這是扶貧工作的難點(diǎn)。

精準(zhǔn)扶貧需要綜合的措施配套

十八屆五中全會(huì)對(duì)扶貧工作提出了三個(gè)具體的目標(biāo)：一是按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口脫貧，二是貧困縣全部脫帽，三是解決區(qū)域性整體貧困問題。這應(yīng)該是涉及到了農(nóng)村貧困問題的幾個(gè)核心。中央之所以能提出這樣的系統(tǒng)目標(biāo)，主要原因在于以下幾個(gè)方面。

首先，到2020年，7000萬貧困人口的年純收入要高于現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)的2300元。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該沒有太大問題。因?yàn)檫@部分群體中不同人口的收入離2300元的距離是不同的，大部分人口的貧困距離并非很大。幾年之間收入超過貧困線是現(xiàn)實(shí)的。問題是，這7000萬人口大都是處于多元貧困狀態(tài)。他們的住房、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面均十分落后。如果按照多元貧困的標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)測(cè)，不是說脫貧不可能，可能難度就比較大。所以，中央在建議中提出了貧困人口資產(chǎn)增值的扶持問題，貧困家庭高中免除學(xué)雜費(fèi)和困難學(xué)生資助全覆蓋，基本醫(yī)療制度城鄉(xiāng)全覆蓋和全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度等。從某種意義上說，這部分貧困人口的真正脫貧還取決于這些措施的落實(shí)和實(shí)施。而這些措施的落實(shí)和實(shí)施則是一個(gè)比較大的系統(tǒng)工程，需要對(duì)國家的治理體系進(jìn)行改革。

其次，貧困縣的設(shè)置是特定條件下的產(chǎn)物，主要是基于改革開放初期由于地域自然條件不同等出現(xiàn)的地區(qū)間的發(fā)展差異而設(shè)定的、一個(gè)有限度的扶貧瞄準(zhǔn)單元。經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，貧困縣設(shè)置的問題越來越多。在資源博弈、進(jìn)入退出等方面出現(xiàn)了很大的制度性異化。隨著包容性發(fā)展議程的實(shí)施，全國的每個(gè)縣均需要將本地區(qū)貧困人口的脫貧作為其發(fā)展工作的重要內(nèi)容。通過五年的努力，將現(xiàn)有貧困縣的制度設(shè)置從貧困機(jī)制中全面退出，將有利于國家和地方扶貧資源的公平分配和改善精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)程度。

最后，通過基礎(chǔ)設(shè)施的投入、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、綠色經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等新的增長機(jī)制，特別是通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，可以有效改善區(qū)域性的整體貧困狀態(tài)。在我國貧困人口絕對(duì)數(shù)量很大的情況下，還不能夠過早地推進(jìn)以工資轉(zhuǎn)移為主要內(nèi)容的扶貧戰(zhàn)略，仍需要借助兩個(gè)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件：一是國家宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是為貧困地區(qū)和貧困人口而設(shè)定的特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持條件。這意味著，如果能把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等與貧困地區(qū)的脫貧有機(jī)聯(lián)系在一起，將會(huì)加速區(qū)域性整體貧困的脫貧速度。這方面的工作目前在很多地方已經(jīng)起步，但是如何增強(qiáng)資源整合仍然需要中央和地方加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李小云：《新時(shí)期農(nóng)村貧困問題以及治理》，《國家治理》，2015年10月16日。

責(zé)編/譚峰 美編/李祥峰