張波

【摘要】宅基地使用權(quán)以占有為公示方法，登記僅是對抗要件。現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的公示方法很難有效發(fā)揮其功能，存在不利的影響。我國當(dāng)前開展的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)當(dāng)是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記”，農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記為公示方法，宅基地使用權(quán)首次登記是宅基地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)移、變更等其他類型登記的前提和基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】不動產(chǎn) 統(tǒng)一登記 宅基地使用權(quán) 首次登記

【中圖分類號】D913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記相關(guān)概念的界定

宅基地的概念。宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利，須有承載的載體，宅基地是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物質(zhì)載體。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員用于建造自用住房及其附屬設(shè)施的農(nóng)村住宅建設(shè)用地。相對城市來講，我國農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)水平不高、農(nóng)村的社會保障體系還不夠完善。宅基地是農(nóng)村村民的安居之本，農(nóng)村村民“居者有其屋”提供了基本的生存和生活保障，成為農(nóng)村社會保障不完善制度下的農(nóng)村社會保障的“替代品”。因此，宅基地是專門用于滿足農(nóng)村村民居住和生活的，不能用于商業(yè)用途。

宅基地使用權(quán)的概念。根據(jù)1963年3月20日中共中央頒布《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》的規(guī)定，“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有”，這也是第一次在正式的文件中使用“宅基地使用權(quán)”的概念。1982年的《憲法》對1954年《憲法》進(jìn)行了修改，將農(nóng)民的宅基地所有權(quán)修改為集體所有，正式以憲法的形式確認(rèn)宅基地歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)村村民只享有宅基地使用權(quán)。①

我國法律雖然使用了宅基地使用權(quán)的概念，但沒有宅基地使用權(quán)的明確定義。筆者認(rèn)為宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)定為：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對依法由集體經(jīng)濟(jì)組織分配而取得的農(nóng)村集體所有的宅基地享有占有、使用、收益的權(quán)利。宅基地使用權(quán)人有權(quán)依法在取得的宅基地上建造用于自己居住的房屋及其附屬設(shè)施。農(nóng)村宅基地使用權(quán)既具有福利性質(zhì)，又具有社會保障功能，為保證廣大農(nóng)村村民的安居，保障農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建起到了積極作用。

宅基地使用權(quán)首次登記的界定。2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第三條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記包括不動產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等類型。該《條例》第一次引入首次登記的概念。宅基地使用權(quán)的首次登記是宅基地使用權(quán)的第一次登記，具體是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)第一次將宅基地使用權(quán)的權(quán)利歸屬以及其他法律規(guī)定應(yīng)登記的事項(xiàng)記載于不動產(chǎn)登記簿的登記行為。宅基地使用權(quán)首次登記的權(quán)利人也就是宅基地使用權(quán)的初始取得的權(quán)利人。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基本情況及其與農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記的關(guān)系

我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本情況?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）2007年10月1日開始施行?！段餀?quán)法》第十條明確，對于不動產(chǎn)國家實(shí)行統(tǒng)一登記制度。該法對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記沒有詳細(xì)具體的規(guī)定，關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記的范圍以及統(tǒng)一登記的辦法，則由法律、行政法規(guī)規(guī)定。正是《物權(quán)法》的這種采取回避的態(tài)度和作法，同時不動產(chǎn)統(tǒng)一登記推進(jìn)難度大，導(dǎo)致我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度一直沒有突破和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》對我國分散混亂的不動產(chǎn)登記制度進(jìn)行了重新架構(gòu)和制度設(shè)計，為進(jìn)一步規(guī)范我國的不動產(chǎn)登記制度和開展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了法律依據(jù)，為推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了基礎(chǔ)。國土資源部2015年在立法方面重點(diǎn)安排了不動產(chǎn)登記相關(guān)的立法，目前我國的湖北、山東、黑龍江、上海、湖南、四川、遼寧、吉林、云南、內(nèi)蒙古等大部分省、市、自治區(qū)已經(jīng)啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作?？梢?，我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記無論在法律、政策保障還是在實(shí)踐方面都在積極向前推進(jìn)。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)首次登記的關(guān)系。長期以來，我國城鄉(xiāng)存在“二元”結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地也同樣存在“二元”體制。我國城鄉(xiāng)住宅用地登記工作發(fā)展存在相當(dāng)大的差距，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記率低，這也是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)屬不清、宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛產(chǎn)生的重要影響因素。中共中央十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，城鄉(xiāng)“二元制”結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。建立健全體制機(jī)制，形成城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記要求做到登記依據(jù)、登記簿冊、機(jī)構(gòu)和信息平臺等實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”。理論和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注“四統(tǒng)一”，鮮有人重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地統(tǒng)一登記問題也同樣重視程度不夠。國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》明確要求將農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍。這是國務(wù)院同意建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作部繼聯(lián)席會議制度以來，相關(guān)部門首次聯(lián)合發(fā)文，明確說明了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的重要意義?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要法律依據(jù)，明確將宅基地使用權(quán)納入不動產(chǎn)登記和調(diào)整范圍。農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記是不動產(chǎn)登記的重要組成部分，積極做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)的首次登記，形成覆蓋城鄉(xiāng)一體的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，才能建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，這也是城鄉(xiāng)一化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。②

構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記機(jī)制

農(nóng)村宅基地制度改革關(guān)系著“三農(nóng)”全局乃至城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局，意義重大，但情況十分復(fù)雜。③農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度薄弱，宅基地使用權(quán)首次登記難度大、困難多，宅基地使用權(quán)首次登記需要解決各種可能出現(xiàn)的困難與難題。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)登記的實(shí)際情況，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記機(jī)制，采取有效措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)的首次登記。本文主要選取以下三個方面進(jìn)行論述：

以登記作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)公示方法。我國宅基地使用權(quán)法律并沒有強(qiáng)制要求以登記作為物權(quán)取得與變動的公示方法，農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)際上以占有為公示方法，主要有兩方面的原因。第一，我國現(xiàn)行的法律和政策將農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要是本村的村民小組范圍內(nèi)的農(nóng)村村民，他們彼此間認(rèn)識、了解，還比較熟悉，農(nóng)村村民的實(shí)際占有足以公示其對宅基地享有的使用權(quán)。第二，我國的法律以及一些規(guī)范性的法律文件對包括宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的限制性規(guī)定。正因?yàn)閷r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)變動微乎其微，使宅基地使用權(quán)的登記顯得不是特別重要。在過去宅基地嚴(yán)格管制的情況下，宅基地使用權(quán)的權(quán)屬相對來說比較清楚，基本不會在交易過程中產(chǎn)生善意第三人保護(hù)問題，未經(jīng)登記也基本不會影響第三人的利益。

隨著我國農(nóng)村社會保障體系的逐漸建立，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障功能逐漸被弱化，資產(chǎn)屬性日益顯現(xiàn)，放寬對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制使其“入市”交易是大勢所趨。一個健康、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)交易機(jī)制的建立，要求各類相關(guān)的交易信息必須充分披露，只有這樣才能充分保護(hù)交易安全和交易主體的權(quán)益。同時，農(nóng)村集體土地制度改革是我國當(dāng)前全面深化改革的重點(diǎn)工程，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體土地制度改革的要求，也是農(nóng)村集體土地改革的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，宅基地使用權(quán)以占有為公示方法已經(jīng)嚴(yán)格影響農(nóng)村宅基地權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，也不利于宅基地使用權(quán)制度的改革。我國宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)一樣，以登記作為公示方法，在不動產(chǎn)物權(quán)取得、變動問題上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一以登記作為公示方法。宅基地使用權(quán)的產(chǎn)生、變更和消滅必須依法進(jìn)行登記，不登記不發(fā)生物權(quán)效力。農(nóng)村宅基地使用權(quán)只有辦理了首次登記，才能辦理變更登記、抵押登記、轉(zhuǎn)移登記等其他類型的宅基地使用權(quán)的登記。宅基地使用權(quán)首次登記是與宅基地使用權(quán)有關(guān)的其他權(quán)利登記（如：宅基地使用權(quán)抵押登記、轉(zhuǎn)移登記等）的前提與基礎(chǔ)。沒有宅基地使用權(quán)的首次登記，其他相關(guān)的登記都是“無源之水、無本之木”。

明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記的申請和權(quán)利主體。不動產(chǎn)登記采用自愿申請登記的原則，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記屬于由當(dāng)事人單方申請登記的情形。根據(jù)“一戶一宅”原則，宅基地使用權(quán)以“戶”為單位審批獲得。農(nóng)村村民以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)，單個的家庭成員不能以個人名義申請宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記應(yīng)以“戶”為單位申請登記。實(shí)踐中，農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)登記時以“戶主”一人為登記申請人，也就是由“戶主”代表該“戶”向登記機(jī)關(guān)申請宅基地使用權(quán)首次登記。首次登記的宅基地使用權(quán)并非“戶主”一人所享有，“戶主”所代表家庭的其他成員是宅基地使用權(quán)的共同共有人。宅基地使用權(quán)登記機(jī)構(gòu)在進(jìn)行登記時，應(yīng)當(dāng)予以明確記載。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)首次登記的登記權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)限定為具有本集體組織成員資格的農(nóng)村村民。至于農(nóng)村村民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行法律沒有予以明確規(guī)定。建議參照選民資格的認(rèn)定和登記的做法來確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。④宅基地使用權(quán)首次登記實(shí)際是集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始取得的宅基地使用權(quán)的第一次登記，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，除法律與政策有特殊規(guī)定外不得申請宅基地使用權(quán)首次登記。非依申請初始取得宅基地使用權(quán)必須在完成宅基地使用權(quán)首次登記的前提下才能予以變更登記、移轉(zhuǎn)登記等宅基地使用權(quán)其他類型的登記。在此以宅基地使用權(quán)繼承為例予以說明，若允許繼承人申請宅基地使用權(quán)登記，也就是沒有宅基地使用權(quán)的首次登記，作為宅基地使用權(quán)登記簿的記載就不完整，也就不能準(zhǔn)確反映宅基地使用權(quán)的權(quán)屬變化的情況。另一方面，與前面所闡述的宅基地使用權(quán)的取得、變更以登記作為公示方法不相符，建議由繼承人代位申請，提交宅基地使用權(quán)登記的相關(guān)材料、辦理相關(guān)的登記手續(xù)，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)將被繼承人生前對此宅基地使用權(quán)所擁有使用權(quán)的情況記載于不動產(chǎn)登記簿中，作為該宅基地使用權(quán)的首次登記，由于被繼承人已經(jīng)死亡主體消滅，不頒發(fā)不動產(chǎn)登記證明。在此基礎(chǔ)上為繼承人辦理房屋繼承的轉(zhuǎn)移登記。不動產(chǎn)登記部門可以將此種宅基地使用權(quán)的首次登記與繼承轉(zhuǎn)移登記合并辦理，并將兩個登記的材料合并歸檔。這樣做既體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)以登記為公示方法，也維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性，消除了不利影響。

妥善處理違占宅基地使用權(quán)的首次登記。農(nóng)村大規(guī)模違規(guī)占有和使用宅基地現(xiàn)象的存在是宅基地使用權(quán)首次登記所面臨的難題。違占宅基地是指未經(jīng)批準(zhǔn)使用宅基地、超面積標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地、“一戶多宅”、違反規(guī)劃和改變用途使用宅基地等現(xiàn)象。違占宅基地未辦理審批手續(xù)，宅基地使用權(quán)登記時無法提供宅基地使用權(quán)審批相關(guān)的材料。如果以宅基地占有和使用的事實(shí)為依據(jù)對違占宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，相當(dāng)于變相承認(rèn)違占宅基地的合法性，違背“一戶一宅”、用途管制、面積限制等法律與政策的規(guī)定，也會使農(nóng)村宅基地的違占現(xiàn)象越來越多，使宅基地的管理更加困難，甚至影響到耕地的保護(hù)和糧食安全。若對違占宅基地不加區(qū)分，只要沒有審批手續(xù)、材料不齊，全部采取不予以登記的做法，將很難得到農(nóng)村村民的支持與擁護(hù)，也將會使宅基地使用權(quán)的登記工作很難開展。對于違占宅基地使用權(quán)的登記，在查明違占宅基地的具體情況的基礎(chǔ)上，分情況進(jìn)行處理。

第一，對于違反農(nóng)村土地和村莊總體規(guī)劃和改變土地用途的違占宅基地不予辦理首次登記。我國農(nóng)村集體土地制度改革是集體用地在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下開展的，宅基地使用權(quán)的首次登記也必須予以遵守。首先，違法將耕地用作宅基地，不能辦理宅基地使用權(quán)首次登記。一直以來，我國對耕地都實(shí)行特殊保護(hù)，采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！锻恋毓芾矸ā芳捌湎嚓P(guān)法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，“農(nóng)戶”建住宅，盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，禁止違法占用耕地建房。其次，擅自改變宅基地用途的，不得予以首次登記。宅基地的用途是專門用于建設(shè)住宅，“農(nóng)戶”取得宅基地使用權(quán)后，未經(jīng)審批改變宅基地的用途，可以按照《土地管理法》第六十五條第1款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，收回村民使用的宅基地，當(dāng)然也不得予以辦理使用權(quán)的首次登記。

第二，對于“一戶兩宅”問題，一般不能辦理宅基地使用權(quán)首次登記。建新不拆舊、繼承、轉(zhuǎn)讓、贈與是造成“一戶兩宅”的主要原因。根據(jù)法律所確定的“一戶一宅”的原則，一戶只能擁有一處無償分配取得的宅基地使用權(quán)。對于“建新不拆舊” 造成的“一戶多宅”，在農(nóng)村村民拆除其舊宅之前，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)暫不受理。對于繼承、轉(zhuǎn)讓、贈與等原因取得的宅基地使用權(quán)也不能辦理宅基地使用權(quán)的首次登記。由于繼承人、受贈人、受讓人作為新的宅基地的使用權(quán)人，不是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織分配原始取得宅基地使用權(quán)，被繼承人、贈與人、轉(zhuǎn)讓的人才是宅基地使用權(quán)首次登記的真正權(quán)利人，才有資格向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請宅基地使用權(quán)首次登記。

第三，對于超面積標(biāo)準(zhǔn)占有和使用宅基地，須處理完面積超標(biāo)問題后進(jìn)行首次登記。如果由于超過面積標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地而連帶“農(nóng)戶”合法取得的宅基地使用權(quán)也不能登記是不公平、不合理的，違反了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法分配宅基地使用權(quán)的規(guī)定。建議各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況以及農(nóng)村村民的承受能力，制定超面積宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民繳納超過面積占有宅基地的使用費(fèi)的予以辦理宅基地使用權(quán)首次登記。

第四，對符合土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，農(nóng)村村民使用的宅基地未超出當(dāng)?shù)氐拿娣e標(biāo)準(zhǔn)且不違反“一戶一宅”的原則，確屬其居住所必需。在查明歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，各部門應(yīng)當(dāng)積極提供補(bǔ)辦相關(guān)的手續(xù)的服務(wù)，待登記手續(xù)齊備后予以辦理宅基地使用的首次登記。

（作者單位：梧州學(xué)院文法學(xué)院；本文系2012年廣西高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號：201204LX387）

【注釋】

①丁關(guān)良：“1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變”，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2008年第4期，第9～21頁。

②周玨：“淺議宅基地使用權(quán)登記制度的完善”，《云南大學(xué)學(xué)報》，2011年第2期，第40～44頁。

③韓啟德：“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制”，《人民論壇》，2015年第2期，第8～11頁。

④喻文莉：“論宅基地使用權(quán)初始取得的主體和基本方式”，《河北法學(xué)》，2011年第8期，第130～137頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）