方成　胡峰

【摘要】新加坡的中央公積金制度是新加坡社會(huì)保障制度的核心，是新加坡國(guó)民滿足生活各方面需求的基本保障，是維護(hù)新加坡社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。文章詳細(xì)介紹了新加坡中央公積金制度的現(xiàn)實(shí)情況以及成功經(jīng)驗(yàn)，以期借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，探討中國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)的改革完善途徑。

【關(guān)鍵詞】新加坡 中央公積金 社會(huì)保險(xiǎn)

【中圖分類號(hào)】F1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新加坡中央公積金制度概況

中央公積金籌集方式及繳費(fèi)率。新加坡中央公積金制度實(shí)行會(huì)員制，所有參與繳納的雇主和雇員都是中央公積金局的會(huì)員，雇員和雇主按月薪收入的一定比例向公積金局繳納公積金，公積金局再以此為基數(shù)加上每月應(yīng)得利息存入會(huì)員個(gè)人賬戶，專戶專儲(chǔ)。截止到2013年，新加坡總?cè)藬?shù)540萬(wàn)人，其中公民331萬(wàn)人，永久居民53萬(wàn)人，公積金會(huì)員350.8萬(wàn)人①。公積金的繳費(fèi)率并不是一成不變的，而是由政府根據(jù)新加坡的經(jīng)濟(jì)水平、居民消費(fèi)需求、用工成本等多方面因素決定的。不同年齡段具有不同比例的繳費(fèi)率，目前50歲以下雇員的繳費(fèi)率為36%，往上以5年為一個(gè)分界點(diǎn)，繳費(fèi)率逐步下降，65歲以上的雇員繳費(fèi)率都為11.5%②。

中央公積金的主要功能。根據(jù)新加坡《中央公積金法令》，55歲以下公積金會(huì)員的個(gè)人賬戶分為三部分：普通賬戶、特別賬戶、保健儲(chǔ)蓄賬戶，繳費(fèi)率分別為：23%、6.5%、6.5%。公積金會(huì)員在55歲時(shí)，政府為其開(kāi)設(shè)退休賬戶，會(huì)員要將特別賬戶和普通賬戶的存款按規(guī)定的最低存款數(shù)額（目前為15.5萬(wàn)新元）轉(zhuǎn)入退休賬戶，其中特別賬戶隨即被撤銷。普通賬戶主要用于購(gòu)置政府組屋、親屬教育支出、獲準(zhǔn)情況下的投資等；保健賬戶主要用于支付本人及直系親屬和配偶的醫(yī)療費(fèi)用；特殊賬戶只限于養(yǎng)老和緊急情況下支出，一般不可以支取。概括起來(lái)，中央公積金的功能主要體現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療保障、教育和購(gòu)房這四個(gè)方面。

第一，中央公積金的養(yǎng)老保障功能。新加坡的養(yǎng)老保障制度是比較典型的自我儲(chǔ)蓄型保障模式，核心特征是參保者按照儲(chǔ)蓄方式積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以作為退休后的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

公積金會(huì)員到55歲時(shí)，根據(jù)最低存款計(jì)劃，將一筆最低存款額保留在退休賬戶中，達(dá)到法定退休年齡的時(shí)候就可以從退休賬戶中領(lǐng)取養(yǎng)老金，最多領(lǐng)取20年，目前領(lǐng)取年齡為63歲。比如說(shuō)，有一名2014年7月1日年滿55歲的公積金會(huì)員，如果其最低存款達(dá)到15.5萬(wàn)新元，那么他退休后每月可以領(lǐng)取1200新元的退休金?？紤]到期望壽命的不斷提高，公積金會(huì)員根據(jù)不同年份的出生時(shí)間，領(lǐng)取年齡也不同，新加坡當(dāng)局計(jì)劃于2018年時(shí)將領(lǐng)取年齡提高到65歲③。公積金會(huì)員也可以選擇一次性取出退休賬戶中的公積金，轉(zhuǎn)入經(jīng)政府允許的銀行，每月從中領(lǐng)取款項(xiàng)直至領(lǐng)完為止。再或者也可以自愿向經(jīng)政府允許的商業(yè)保險(xiǎn)公司購(gòu)買年金，每月從保險(xiǎn)公司領(lǐng)取固定的款項(xiàng)直至去世。為增加退休人員的養(yǎng)老金收入，新加坡政府還制定了“反向抵押貸款計(jì)劃”和“屋契回購(gòu)計(jì)劃”，即公積金會(huì)員可以將自己擁有的政府組屋貸款抵押或者賣給政府，以換取每月一定數(shù)額的款項(xiàng)補(bǔ)充養(yǎng)老費(fèi)用。

隨著人均期望壽命不斷延長(zhǎng)，新加坡政府推出了“終身入息計(jì)劃（National Lifelong Income Scheme）”，此計(jì)劃為會(huì)員提供了終身養(yǎng)老保障。公積金會(huì)員可以在55歲時(shí)加入此計(jì)劃，將最低存款的現(xiàn)金分為兩個(gè)部分，其中約3/4存入退休賬戶，剩余部分用于向中央公積金局購(gòu)買可退還保險(xiǎn)費(fèi)。中央公積金局將會(huì)員可退還保險(xiǎn)費(fèi)的利息歸結(jié)在一起形成基金，并以此來(lái)資助終身入息計(jì)劃。公積金會(huì)員自退休后直到80歲，每月從退休賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金，80歲以后開(kāi)始領(lǐng)取終身入息，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不變，直至去世。若去世后，會(huì)員退休賬戶存款及可退還保險(xiǎn)費(fèi)有結(jié)余，剩余款項(xiàng)可由繼承人繼承?？紤]到會(huì)員和繼承人的多種可能的需要，新加坡政府將終身入息計(jì)劃細(xì)化成4種方案，分別傾向于照顧會(huì)員和繼承人的利益，公積金會(huì)員可根據(jù)自身需要進(jìn)行選擇，4種方案中有一項(xiàng)是預(yù)設(shè)的首選計(jì)劃，即終身入息平衡計(jì)劃，此計(jì)劃最大地兼顧了公積金會(huì)員本人和后人的需要。

第二，中央公積金的基本醫(yī)療保障功能。1984年，隨著保健儲(chǔ)蓄計(jì)劃的實(shí)施，保健儲(chǔ)蓄賬戶單獨(dú)設(shè)立。根據(jù)該計(jì)劃，公積金會(huì)員可以用此賬戶的資金支付本人和家人的住院醫(yī)療費(fèi)用、部分手術(shù)費(fèi)和門診的費(fèi)用。

政府還在保健儲(chǔ)蓄賬戶的基礎(chǔ)上推出了健保雙全計(jì)劃以及增值健保雙全計(jì)劃等。健保雙全計(jì)劃于1990年7月開(kāi)始實(shí)施，是為公積金會(huì)員設(shè)立的一種大病醫(yī)療保險(xiǎn)，會(huì)員和其家人均可自行決定是否參加，參加此計(jì)劃的投保病人因病住院只有住在B2級(jí)或C級(jí)病房，才能獲得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付。年滿16歲的新加坡公民和永久居民首次繳納公積金時(shí)即自動(dòng)加入健保雙全計(jì)劃④，除非自行選擇退出。2013年8月，新加坡政府宣布擬將健保雙全計(jì)劃全面提升為終身健保雙全計(jì)劃，新計(jì)劃將取消之前只保到90歲年齡上限，覆蓋面也將包括所有新加坡國(guó)民，并由原來(lái)的自愿性變成強(qiáng)制性，預(yù)計(jì)于2015年底全面推行。此計(jì)劃的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是受保人可選擇更高級(jí)別的病房，但是仍只能索償B2及C級(jí)津貼病房可索償額相等的費(fèi)用。

增值健保雙全計(jì)劃是在健保雙全計(jì)劃的基礎(chǔ)上推出的一種具有更高保障水平的大病醫(yī)療保險(xiǎn)，可以承擔(dān)部分住院費(fèi)，公積金會(huì)員可自愿為其本人及家人參加此計(jì)劃，政府規(guī)定了會(huì)員賬戶繳納保險(xiǎn)費(fèi)的上限，超出上限部分只能由現(xiàn)金繳納。

綜合來(lái)看，保健儲(chǔ)蓄賬戶既可以支付部分醫(yī)療費(fèi)用，也可以用其購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)，從而使公積金會(huì)員獲得基本的醫(yī)療保障。

第三，中央公積金的購(gòu)房和教育保障功能。在“居者有其屋”的理念下，中央公積金賬戶從養(yǎng)老這個(gè)單一的功能拓展出來(lái)的第一個(gè)功能就是購(gòu)房。1968年新加坡政府修訂《中央公積金法》，允許公積金會(huì)員用公積金購(gòu)房。新加坡當(dāng)局大規(guī)模興建政府組屋（類似于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房），通過(guò)控制建房成本來(lái)控制組屋的價(jià)格，對(duì)于家庭月薪收入在一定范圍以內(nèi)的允許購(gòu)買組屋，以2012年三房式的組屋為例，售價(jià)約在新加坡家庭平均年收入的6至7倍之間。有穩(wěn)定收入且收入在一定范圍以內(nèi)的家庭即可以申請(qǐng)購(gòu)買組屋，首付房款10%，其余向新加坡建屋發(fā)展局或銀行貸款，此后每月用公積金或現(xiàn)金還款。政府還為購(gòu)買組屋的家庭提供特別公積金購(gòu)房津貼以及額外公積金購(gòu)房津貼，這些津貼在購(gòu)房時(shí)直接計(jì)入房款。通過(guò)這些措施，新加坡超過(guò)80%的居民擁有政府組屋，基本實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，正如媒體所言：新加坡是全球惟一一個(gè)民眾擁屋率接近100%的國(guó)家，這也成了新加坡人留給世界的驚嘆號(hào)。

新加坡是一個(gè)非常重視教育的國(guó)家，為減輕一些家庭子女教育費(fèi)用支出的壓力，1989年6月，當(dāng)局開(kāi)始實(shí)施中央公積金教育計(jì)劃，依據(jù)這個(gè)計(jì)劃，公積金會(huì)員可以將扣除最低存款后的40%的公積金用于支付在指定的新加坡全日制大學(xué)的學(xué)費(fèi)，這一限額在1994年調(diào)整到80%，但同時(shí)規(guī)定這筆費(fèi)用必須在10年之內(nèi)連本帶息歸還到會(huì)員的公積金賬戶中⑤。

第四，中央公積金的其它功能。為防止公積金會(huì)員因突然意外逝世，其家屬陷入生活窘境。新加坡政府分別于1981年6月和1989年5月推出家庭保障計(jì)劃和家屬保障計(jì)劃。

家庭保障計(jì)劃是指，公積金會(huì)員在購(gòu)買住房時(shí)，一般都會(huì)有剩余尾款需要通過(guò)貸款支付，如果購(gòu)房者過(guò)早去世或喪失勞動(dòng)能力，其家庭則面臨房產(chǎn)被抵押的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，政府允許公積金會(huì)員使用普通賬戶中的公積金購(gòu)買家庭保障計(jì)劃的保險(xiǎn)，對(duì)購(gòu)房貸款額進(jìn)行投保，如果投保會(huì)員在60歲以前逝世或喪失勞動(dòng)能力，政府將替其還清剩余的貸款。家屬保障計(jì)劃是為60歲以下的公積金會(huì)員而設(shè)的定期人壽保險(xiǎn)計(jì)劃，投保會(huì)員可通過(guò)普通賬戶中的公積金支付保險(xiǎn)費(fèi)，如果會(huì)員在保險(xiǎn)期間逝世或終生殘疾，其家屬可根據(jù)投保額獲得一筆賠償金，以助其應(yīng)對(duì)一段時(shí)間的生活問(wèn)題。

新加坡政府允許公積金會(huì)員動(dòng)用公積金投資。這個(gè)政策始于1978年，這年新加坡政府改組成立的新加坡巴士服務(wù)有限公司上市，政府允許公積金會(huì)員使用不超過(guò)5000新元的公積金購(gòu)買該公司股票。隨后政府逐步放寬公積金投資限制，允許會(huì)員利用公積金投資住宅、房地產(chǎn)、信托和黃金等。

新加坡政府對(duì)中央公積金的投資管理

新加坡每年90%的公積金用于購(gòu)買政府為其專門發(fā)行的公債，中央公積金在新加坡的金融體系扮演重要角色，因此新加坡政府對(duì)公積金有著嚴(yán)密的監(jiān)管體系。

相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)。中央公積金的主管部門是新加坡人力部，負(fù)責(zé)研究制定公積金發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策。人力部下設(shè)中央公積金局負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦事務(wù)，并對(duì)公積金賬戶活動(dòng)中牽涉到的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，依法相對(duì)獨(dú)立。中央公積金局財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算，自收自支，年度預(yù)算直接報(bào)新加坡總統(tǒng)審批。

嚴(yán)格制定和控制公積金利率。根據(jù)《中央公積金法》的規(guī)定，公積金的年利率最低為2.5%。公積金的三個(gè)賬戶中，普通賬戶的存款利息是根據(jù)新加坡當(dāng)?shù)刂饕膰?guó)內(nèi)銀行的一年期定期存款利率和月末儲(chǔ)蓄利率計(jì)算的算術(shù)平均數(shù)制定的，并且定期調(diào)整。如計(jì)算的利率低于2.5%，則執(zhí)行2.5%。保健儲(chǔ)蓄賬戶和特別賬戶比普通賬戶增加1.5%，為4%。特別賬戶、保健儲(chǔ)蓄賬戶和退休賬戶的利率與政府10年債券利率掛鉤，在此債券利率上再增加1%，如果低于4%則執(zhí)行4%。為了增加公積金會(huì)員的退休存款，對(duì)于公積金賬戶存款總額的首6萬(wàn)元（其中普通賬戶首2萬(wàn)新元，保健儲(chǔ)蓄賬戶和特別賬戶首4萬(wàn)新元）再增加1%的利息。

靈活的公積金投資機(jī)制。為了避免公積金貶值，新加坡政府專門向公積金發(fā)行特別的政府債券，將超過(guò)90%的公積金轉(zhuǎn)交給政府所屬的投資公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以此作為公積金高利率的保障。政府將發(fā)行這種債券所得的資金納入財(cái)政預(yù)算，并以預(yù)算撥款的方式撥給國(guó)有投資公司，包括政府投資公司（GIC）和淡馬錫控股投資公司，由這些國(guó)有投資公司對(duì)這些資金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，包括在資本市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)投資。為了保障中央公積金的投資安全，政府規(guī)定只能將公積金存入銀行或購(gòu)買專門發(fā)行的債券，公積金局不能直接負(fù)責(zé)公積金的其他投資運(yùn)營(yíng)，在公積金與資本市場(chǎng)之間建立了一層隔離，使中央公積金不存在直接的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中央公積金局委托專業(yè)公司對(duì)公積金投資計(jì)劃下的各種投資產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)體系，以便社會(huì)能夠了解投資的風(fēng)險(xiǎn)程度，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和方向。

對(duì)新加坡中央公積金制度的評(píng)價(jià)和思考

中央公積金制度以“利民”為根本。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，公積金制度在建立之初并不算是一種社會(huì)保障制度，只是一種通過(guò)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄來(lái)實(shí)現(xiàn)自我保障的體系。隨著新加坡經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公積金制度的內(nèi)涵逐步擴(kuò)大，覆蓋到醫(yī)療、住房、教育等方面，依然主要是自存自用的方式。

但是近年來(lái)，新加坡政府針對(duì)低收入群體的補(bǔ)貼和社會(huì)救濟(jì)投入越來(lái)越大，比如2009年實(shí)行終身入息計(jì)劃的時(shí)候，對(duì)于參加該計(jì)劃的會(huì)員，政府會(huì)給予一筆數(shù)額不等L紅利（Life Bonus），具體數(shù)額取決于公積金會(huì)員的年收入和房子的價(jià)值。對(duì)于首5批納入計(jì)劃的會(huì)員，退休賬戶最低存款要求由4萬(wàn)新元下降到2萬(wàn)新元；55歲以上無(wú)法享受“建國(guó)一代”配套者，未來(lái)5年可獲每年100至200新元的保健補(bǔ)助等；對(duì)于低收入群體，新加坡政府分發(fā)給他們國(guó)民財(cái)政盈余的增長(zhǎng)分紅用以填補(bǔ)公積金；對(duì)醫(yī)院普通病房住院治療的患者，政府提供住院病房醫(yī)療費(fèi)用津貼。

一系列措施體現(xiàn)出新加坡政府在社會(huì)保障體系理念上的細(xì)微變化，從最初的自我保障體系中，逐步地引入了社會(huì)統(tǒng)籌，目的是擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面，對(duì)弱勢(shì)群體提供多方面、多樣式的補(bǔ)貼政策。雖然這種統(tǒng)籌方式在新加坡整個(gè)公積金體系中所占的份額很少，覆蓋的人群和年齡段也有限，但是還是解決了不少亟待解決的問(wèn)題，受到了新加坡人民的歡迎。

中央公積金制度是“強(qiáng)國(guó)”的保障。穩(wěn)定健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是公積金制度正常運(yùn)行的保障。財(cái)政政策和財(cái)政預(yù)算政策健全，是中央公積金成功的先決條件⑥。新加坡經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期一直保持著穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，1965至2007年，新加坡GDP年平均增長(zhǎng)8.1%，同期世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)平均增長(zhǎng)水平為2.8%，而新加坡CPI長(zhǎng)期一直控制在1%至3%左右。政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，為中央公積金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

中央公積金也是新加坡政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。鑒于公積金制度的本質(zhì)是自我保障，給新加坡政府在養(yǎng)老、醫(yī)療和住房等方面減輕了很多負(fù)擔(dān)，且政府可以利用公積金進(jìn)行投資獲利，這都使新加坡政府擁有了大量的可支配財(cái)富來(lái)穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。根據(jù)中央公積金局年度報(bào)告，2013年新加坡中央公積金累計(jì)結(jié)余2529.69億新元，而新加坡2012年的GDP為3455億新元，公積金的累計(jì)結(jié)余占上年度GDP的總量達(dá)73%，可見(jiàn)公積金總量之龐大。

新加坡政府多次通過(guò)調(diào)整公積金繳費(fèi)率來(lái)控制人力成本，幫助企業(yè)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。如1998年受亞洲金融危機(jī)影響，新加坡第三季度和第四季度經(jīng)濟(jì)持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，政府于1999年將雇主繳納公積金費(fèi)率從上年的20%下調(diào)至10%，對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)起到積極作用，1999年新加坡經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)率回升到7.2%。

關(guān)于借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)的思考。對(duì)于中央公積金的諸多經(jīng)驗(yàn)，筆者只指出，可學(xué)習(xí)其充分考慮社保繳費(fèi)率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)活力的做法。目前我國(guó)單位社保（包含公積金）繳費(fèi)比例約為45%左右，比例較高，影響了部分企業(yè)的積極性，客觀上也影響了社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。國(guó)務(wù)院已決定自2015年10月1日起，將工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率由1%降至0.75%，將生育保險(xiǎn)費(fèi)率從不超過(guò)1%降到不超過(guò)0.5%。實(shí)施上述政策，預(yù)計(jì)每年將減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)約270億元。這從一定程度上減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是企業(yè)更為關(guān)心的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率還應(yīng)統(tǒng)籌考慮，制定出更為合理的繳費(fèi)率。

除此，要充分考慮我國(guó)目前欠缺養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市投資股票，務(wù)必要考慮資本市場(chǎng)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，在政府政策、投資結(jié)構(gòu)、投資運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管等各方面完善的情況下，才可謹(jǐn)慎入市。

（作者分別為北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部助理研究員、人事處副處長(zhǎng)，廣西大學(xué)商學(xué)院副教授）

【注釋】

①③“CENTRAL PROVIDENT FUND BOARD ANNUAL REPORT 2013”，參見(jiàn)新加坡中央公積金網(wǎng)站http：//mycpf.cpf.gov.sg/Members/Gen-Info/Con-Rates/ContriRa.htm。

②周孫銘：“新加坡社會(huì)保障政策和新加坡大學(xué)的薪酬制度”，講座文稿，2014年。

④馮鵬程：“新加坡健保雙全計(jì)劃及啟迪”，《上海保險(xiǎn)》，2013年第11期。

⑤金維剛：“新加坡社會(huì)保障體制研究”，參見(jiàn)《連瀛洲紀(jì)念獎(jiǎng)學(xué)金中國(guó)學(xué)者研究報(bào)告叢書（一）》，2008年。

⑥李光耀：《李光耀回憶錄》，新加坡聯(lián)合早報(bào)社出版，2000年。

責(zé)編/于巖（實(shí)習(xí)）