鄭國棟

決策與執(zhí)行是現(xiàn)代公共管理的巨大飛躍。它實(shí)現(xiàn)了政治與行政分開、決策與執(zhí)行分開，為決策合理化和行政管理專業(yè)化提供了一項(xiàng)制度保障。

眾所周知，根據(jù)我國憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。同時(shí)，政府組織法又規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。可以說，我國地方政府的運(yùn)行一直在探索個(gè)人負(fù)責(zé)和集體領(lǐng)導(dǎo)的最佳結(jié)合方式。

筆者曾經(jīng)到加拿大專門進(jìn)行地方政府運(yùn)作的實(shí)地調(diào)研。加拿大特色的地方政府“集體領(lǐng)導(dǎo)制”可能會(huì)對(duì)我們有一定啟發(fā)。

在加拿大，地方政府決策完全實(shí)行集體決策，有一套加拿大特色的集體領(lǐng)導(dǎo)制。所謂地方特指省政府以下的地方政府。加拿大各省根據(jù)人口多少確定地方政府的級(jí)別，各省之間不一樣。

在不列顛哥倫比亞省，省之下是區(qū)政府，區(qū)下有市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村等政府，區(qū)之下的政府都是平級(jí)的，區(qū)政府相當(dāng)于小聯(lián)邦，不能直接命令那些市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府。在安大略省，地方政府分二級(jí)政府和單級(jí)政府。所謂單級(jí)政府，就是其下沒有下級(jí)政府，其上就是省政府。任何一個(gè)規(guī)模的地方政府在理論上都可能是單級(jí)政府，影響因素有政府規(guī)模和地理位置。比如希爾頓海濱村，在休倫湖的北頭，周邊人口稀少，附近既沒有設(shè)縣也沒有設(shè)區(qū)，所以就是單級(jí)政府，用我們的話來說，就是省轄村。

盡管有這么多不同，有一點(diǎn)卻是一樣的，各省地方政府都實(shí)行議會(huì)-經(jīng)理制模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。地方議會(huì)-經(jīng)理制在20世紀(jì)初起源于美國，后來普遍實(shí)行于加拿大地方政府。一般來說，地方議會(huì)由選民直接選出或間接選舉的議員和政府首長（市長、鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長、村長，為了敘述方便，以下僅以市長代稱）組成。盡管產(chǎn)生方式有所不同，議會(huì)決策的形式是一樣的。

加拿大渥太華，民眾在國會(huì)山前做瑜伽。夏天的每周三，這里都有免費(fèi)的瑜伽公開課。

地方議會(huì)由議員和市長組成。議員的選舉可劃分選區(qū)，也可由本地居民全體選舉，這要看地方政府的大小，轄區(qū)比較大的一般劃分選區(qū)，轄區(qū)比較小的不需要?jiǎng)澐诌x區(qū)。市長是全體選民選舉。地方議會(huì)是一個(gè)議行合一的機(jī)構(gòu)，創(chuàng)制地方行政法規(guī)和做出行政決策，表決預(yù)算，決定人事任免。

在地方議會(huì)-經(jīng)理模式中，市長是弱權(quán)首長，在議會(huì)中跟一般議員是平等的，在決策中的權(quán)力并不比一般的議員大，所有決策都是議員們一人一票表決的，多數(shù)通過即可。

安大略省倫敦市有36萬人口，是加拿大第11大城市，這個(gè)城市大得足可獨(dú)立，所以是單級(jí)政府。分成了14個(gè)選區(qū)，14個(gè)議員和1個(gè)全市市民選舉的市長組成議會(huì)。不論什么事，都是市長跟議員投票表決。

世界滑冰錦標(biāo)賽2013年3月在倫敦市舉行，有人提議花60萬加元租一套燈光設(shè)備，舉行燈光表演。有些議員很希望借此機(jī)會(huì)宣傳倫敦，有些議員覺得太鋪張，2012年1月10日的議會(huì)上，7票∶6票否決了此項(xiàng)提議。這次議會(huì)開會(huì)，市長和另一位議員并不在場，但是議會(huì)開會(huì)到了法定人數(shù)，有一位議員擔(dān)任會(huì)議主席，市長在不在場，決策照樣進(jìn)行。

每次投票，議會(huì)墻上的那個(gè)投影屏幕會(huì)顯示誰投了贊成票，誰投了反對(duì)票，誰棄權(quán)，會(huì)議記錄里也把投票結(jié)果記錄下來。

政府預(yù)算是議會(huì)集體投票表決，市長絕對(duì)沒有決定財(cái)政大權(quán)的一支筆。市政預(yù)算一般在每年的夏天就開始了，市長會(huì)告訴行政部門一個(gè)房產(chǎn)稅增幅，讓行政部門照此造表。等造完預(yù)算表，行政部門就把表格提交議會(huì)，議會(huì)審議并批準(zhǔn)預(yù)算，這個(gè)過程是公開的，民眾可以到議會(huì)列席旁觀。大家會(huì)看到議員們爭論不休，市長只不過是爭論中的一員而已，市長的話不僅不能一錘定音，常常會(huì)有議員高聲反對(duì)。

安大略省倫敦市市長在2012年秋季像過去兩年一樣希望2013年房產(chǎn)稅零增長，因?yàn)樗?010年競選市長的時(shí)候許諾在其任職的4年內(nèi)房產(chǎn)稅零增長，可是，如果繼續(xù)保持房產(chǎn)稅零增長，政府不得不削減公共服務(wù)，比如減少公共圖書館開館時(shí)間，減少對(duì)低收入家庭的支持服務(wù)等。在老百姓的壓力下，議員們就2013年預(yù)算最后投票，以8∶7的結(jié)果贊成房產(chǎn)稅提高1.2%，讓市長的競選諾言落空。這對(duì)市長是很大的政治打擊，政治人物言而無信，政治生命也就快終結(jié)了。但是市長不能左右其他人投票，別無辦法，只好認(rèn)命。

人事任免權(quán)也是議會(huì)集體投票表決。政府經(jīng)理是議會(huì)集體考察、面試并決定錄用。2014年冬天，馬尼托巴省溫尼伯市需要招聘城市經(jīng)理，市長在11月先任命了一個(gè)城市經(jīng)理甄選委員會(huì)，8個(gè)市議員和市長組成了甄選委員會(huì)，而城市經(jīng)理的人選由政策執(zhí)行委員會(huì)推薦。甄選委員會(huì)確定少數(shù)幾個(gè)候選人再由議會(huì)投票表決。一般公務(wù)員的錄用，是政府經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)下的人事部門考察，最后由議會(huì)集體投票決定。在比較大的城市，市長有自己的秘書，市長除了有權(quán)決定自己的私人秘書外，市長個(gè)人沒有人事任免權(quán)。

政府首長一般主持議會(huì)會(huì)議，但是不能利用會(huì)議主席的位置發(fā)言，要發(fā)表政見的話，必須跟另一個(gè)議員換座位，離開主席的位置，發(fā)言完畢才可以回到主席的位置上。這是法律規(guī)定。

我在安大略省倫敦市議會(huì)當(dāng)了很長時(shí)間的觀眾，經(jīng)?？吹绞虚L為了發(fā)言而換到另一個(gè)議員的位子上去。有的地方為了省去政府首長換位子的麻煩，另設(shè)了一位議會(huì)主持人，政府首長連會(huì)議主持的位子也不坐了，多倫多的市長就不坐在主席臺(tái)上，這樣保證了決策過程中的平等。

從媒體來看，政府首長似乎很風(fēng)光，媒體會(huì)說市長決定任命某人為政府經(jīng)理，市長說政府要開發(fā)一個(gè)大工程，其實(shí)政府首長只是代表議會(huì)對(duì)外發(fā)言而已。

議會(huì)決策集體討論，議員與市長平等，一人一票，為決策的充分論證提供了制度條件，個(gè)人一拍腦袋就決策的事情就不大容易發(fā)生了。

在地方議會(huì)-經(jīng)理制模式中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，議會(huì)負(fù)責(zé)決策，經(jīng)理只是執(zhí)行。經(jīng)理是地方議會(huì)聘用的，只要議會(huì)滿意，經(jīng)理可以長期任職。經(jīng)理的正式頭銜是首席行政長官（Chief Administration Officer，CAO），在城市里一般叫城市經(jīng)理，在澳大利亞一般叫政府經(jīng)理。

安大略省倫敦市政府經(jīng)理是我的指導(dǎo)老師教過的學(xué)生，我通過老師介紹認(rèn)識(shí)了他，有機(jī)會(huì)參觀了他所領(lǐng)導(dǎo)的政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)會(huì)議。一般來說，每個(gè)地方政府各部門經(jīng)理組成領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，在政府經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)下各自負(fù)責(zé)具體部門的工作。倫敦市每周二上午召開領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)會(huì)議，討論如何執(zhí)行議會(huì)的決策，有什么新問題和建議等。這是他們的工作會(huì)議，這個(gè)過程是不對(duì)外開放的，議會(huì)議員不參加。因?yàn)椴粚?duì)外開放，我參觀的時(shí)間也不長，我的印象就是他們?cè)诜磸?fù)討論，一個(gè)提議或方案要討論很長時(shí)間。

決策與執(zhí)行是現(xiàn)代公共管理的巨大飛躍。它實(shí)現(xiàn)了政治與行政分開，決策與執(zhí)行分開，為決策合理化和行政管理專業(yè)化提供了一項(xiàng)制度保障。地方議會(huì)在實(shí)行議會(huì)-經(jīng)理模式之前，政黨和政治紛爭與行政執(zhí)行不分開，市長執(zhí)行的時(shí)候受到各方政治力量的掣肘，使得行政執(zhí)行非常困難。實(shí)行議會(huì)-經(jīng)理制后，政治紛爭只停留在議會(huì)之內(nèi)，議會(huì)達(dá)成共識(shí)做出決策后交給經(jīng)理去執(zhí)行，行政執(zhí)行就順暢多了。

議會(huì)實(shí)行集體決策，政府首長或者議員因?yàn)椴荒芙槿雸?zhí)行，也就不能在執(zhí)行中預(yù)留尋租的漏洞。經(jīng)理不能參與決策，當(dāng)然也不能為自己執(zhí)行過程預(yù)設(shè)尋租的機(jī)會(huì)。經(jīng)理聽命于整個(gè)議會(huì)而非某個(gè)人，在公開的會(huì)議上，議員和市長可以跟政府經(jīng)理自由討論工作事務(wù)，但是絕對(duì)不能私下乃至?xí)h上以個(gè)人名義給經(jīng)理下命令。決策者不可能命令執(zhí)行者，勾結(jié)謀私也就很困難。

而因?yàn)檎?jīng)理在議會(huì)決策過程中只是提供咨詢，不參與議會(huì)政治爭吵，可以集中精力最好政策的實(shí)施和執(zhí)行，工作可以做得更專業(yè)、更細(xì)致，有利于服務(wù)水平的提高。政府經(jīng)理制實(shí)行100多年來，充分證明了其長處和優(yōu)點(diǎn)。加拿大地方議會(huì)在聘用經(jīng)理的時(shí)候，也非常注重其工作經(jīng)歷和業(yè)務(wù)素質(zhì)，法律專業(yè)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)和公共管理專業(yè)的碩士學(xué)位已經(jīng)成了對(duì)經(jīng)理的基本要求。能夠在政府經(jīng)理聘任中勝出的一定是管理素質(zhì)高的。

加拿大地方政府的權(quán)力來自省政府，地方政務(wù)公開的具體要求由各省立法制定。各省專門規(guī)范地方政府的法律一般叫作《地方政府法》，盡管表述方式不一樣，在內(nèi)容上各省之間差別不大。安大略省《地方政府法》是這樣規(guī)定的：除法律規(guī)定的外，如涉及勞資關(guān)系、土地買賣、個(gè)人隱私的討論會(huì)等可以不公開，其他所有會(huì)議向民眾開放，所有會(huì)議指地方議會(huì)會(huì)議、地方議會(huì)下屬委員會(huì)會(huì)議。

決策過程公開是決策過程全部公開，從一件事務(wù)的動(dòng)議開始直到在議會(huì)表決結(jié)束為止的整個(gè)過程是公開的。

我剛到加拿大研究地方政府的時(shí)候，導(dǎo)師讓我多去市議會(huì)觀看。第一次去安大略省倫敦市政府我發(fā)現(xiàn)政府大樓門口沒有門衛(wèi)，可以自由出入。大廳左側(cè)有一個(gè)接待臺(tái)，如果你不去問接待員，他們也不會(huì)問來人是干什么的。后來我到周圍的政府調(diào)研，為了測試加拿大人的態(tài)度，我第一句話是，“我能用一下廁所嗎？”前臺(tái)接待員都是笑臉相迎，告訴我?guī)谑裁吹胤?。等我出來，還是看到了笑臉。這時(shí)候，我才拿出校園卡當(dāng)作身份證明，告訴他們我是訪問學(xué)者，專門研究加拿大地方政府，再問我是否可以參觀他們的議會(huì)。他們都會(huì)很高興領(lǐng)我參觀。

民眾可以到現(xiàn)場旁聽，無須登記。平常議會(huì)開會(huì)，觀眾不多，政府預(yù)算開會(huì)，人多得坐不下。政府官方網(wǎng)站同步播放會(huì)議過程。這些錄像在會(huì)后都掛在其官方網(wǎng)站上，隨時(shí)可以看。這樣的決策過程不僅公開了決策內(nèi)容，也公開了每個(gè)議員的政治立場、態(tài)度和能力，所以，每個(gè)議員都盡量把自己最好的一面表現(xiàn)出來，免得下次選舉不受人歡迎，大大提高了議員為民眾服務(wù)的意識(shí)和水平。

安大略省倫敦市議員們?cè)诒眽Ω苫⌒危鎸?duì)政府經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的行政部門事務(wù)官。在事務(wù)官的后排，是媒體專用座位。媒體可以不受限制地在會(huì)議現(xiàn)場報(bào)道。倫敦市有36萬人口，有4家紙質(zhì)媒體，一家全國性的電視媒體（城市電視）常駐這里，有13家電臺(tái)。

另一方面，法律禁止議會(huì)在議會(huì)場所外私下開會(huì)，這是決策要公開的另一面。如果有人認(rèn)為議會(huì)違反了法律，可以向省巡視官投訴。安大略省巡視官2015年1月20日和2月12日分別收到了麥莫力克和蒙蒂斯鄉(xiāng)的民眾投訴，說鄉(xiāng)議會(huì)在1月12日、19日，2月9日召開了閉門會(huì)，但是沒有對(duì)會(huì)議要討論的問題事先公開足夠的信息，會(huì)議結(jié)束后也沒有對(duì)所達(dá)成的決議公開足夠的信息。

省巡視官經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該鄉(xiāng)議會(huì)確實(shí)沒有對(duì)決議內(nèi)容公開足夠的信息，還不當(dāng)引用了地方政府法，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)會(huì)議違背了本地的程序法，開會(huì)時(shí)間超過了夜間11點(diǎn)宵禁。省巡視官裁定以上幾條違法，并提出了矯正建議。省巡視官利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布了調(diào)查結(jié)果。省政府一方面要求地方議會(huì)必須公開，同時(shí)禁止法律規(guī)定除外的會(huì)議不得開成閉門會(huì)，保證了決策過程的公開。

如果議員們?yōu)榱耸褂米h會(huì)的權(quán)力、或議會(huì)委員會(huì)的權(quán)力而在議會(huì)之外聚到一起，這樣的聚會(huì)就違法了。如果把公事帶到議會(huì)之外的場所去討論，就可能把議會(huì)變成空架子，這正是禁止到外面開會(huì)的目的。政府把公務(wù)會(huì)議帶到避暑山莊開會(huì)的事情是不可能發(fā)生的，“開大會(huì)解決小問題，開小會(huì)解決大問題，不開會(huì)解決關(guān)鍵問題”的事情也不會(huì)發(fā)生。

決策過程公開對(duì)制約腐敗有極其重要的意義，地方政府決策過程公開是保障地方政府透明、清廉、為民服務(wù)的重大措施。決策不公開，決策權(quán)可能會(huì)變?yōu)檎茩?quán)者的特權(quán)。如果決策過程不公開，議會(huì)也可能變成集體腐敗，暗箱操作也會(huì)導(dǎo)致窩案。

決策者權(quán)力平等、決策與執(zhí)行分開、決策過程公開，是當(dāng)今地方政府治理的最佳形式之一，對(duì)我們有一定啟發(fā)。