梁華

【摘要】構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式，體現(xiàn)出我國(guó)的改革趨向更加關(guān)注政府的合法性、公信力和對(duì)公眾訴求的回應(yīng)能力，以更為柔性化、更具針對(duì)性的方式來(lái)建立公眾滿(mǎn)意政府。文章從“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的內(nèi)涵界定入手，分析了當(dāng)前制約該模式構(gòu)建的主要因素，提出解決對(duì)策，即完善科學(xué)民主依法決策機(jī)制，構(gòu)建營(yíng)造環(huán)境的有限政府等。

【關(guān)鍵詞】公共治理 依法服務(wù) 行政體制 模式

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

不斷探索和創(chuàng)新符合本國(guó)國(guó)情的行政體制模式，是各國(guó)政府改革與治理的永恒主題。近年來(lái)，我國(guó)政府體制模式創(chuàng)新取得了積極的進(jìn)展和突破，尤其是十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，提出“治理”的概念，提出要建立“法治政府和服務(wù)型政府”，這些理念使得我國(guó)政府構(gòu)建何種行政體制模式的問(wèn)題逐漸明晰起來(lái)，據(jù)此，筆者提出，未來(lái)我國(guó)政府的改革與治理模式是構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式。

“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的基本內(nèi)涵

公共治理。20世紀(jì)90年代初，治理的概念在國(guó)際社會(huì)逐漸流行起來(lái)，近年來(lái)在我國(guó)也產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響，我國(guó)在公共管理的過(guò)程中也在思考界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)的積極性，強(qiáng)調(diào)協(xié)商參與，中共十八屆三中全會(huì)將“治理”上升到政策范疇，隨之，進(jìn)入了大眾視野。

所謂公共治理最主要的體現(xiàn)在多元主體參與，解決的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及方方面面，這種情況下，為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，政府部門(mén)和非政府部門(mén)（私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人）等眾多公共行動(dòng)主體，相互依存合作，共同行使公共權(quán)力，這種情況下，比較適合作、協(xié)商的方法納入法治軌道解決問(wèn)題。與管理相比，治理更強(qiáng)調(diào)參與、互動(dòng)、協(xié)商、合作、法治、公開(kāi)透明等具有現(xiàn)代化特點(diǎn)的基本要素，這些要素也是規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，并不是所有的問(wèn)題都適合用公共治理的方式來(lái)解決，通常情況下，適合治理的問(wèn)題往往是涉及到方方面面，單一行動(dòng)主體很難予以解決，比如說(shuō)，公共安全、食品藥品安全、環(huán)境污染，交通擁堵、社會(huì)誠(chéng)信、民族復(fù)興等等，涉及到每個(gè)人的利益，需要大家共同努力維護(hù)。有多樣化的需求，單靠政府一方面的力量難以解決，需要多種力量形成合力，特別是有社會(huì)組織和公民個(gè)人的主動(dòng)、廣泛參與，尤其是利益相關(guān)者的參與。比如，各地頻發(fā)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，少數(shù)弱勢(shì)群體和特殊人群的關(guān)愛(ài)和幫助，一定范圍內(nèi)的矛盾與糾紛等等，需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量廣泛參與，尤其是發(fā)揮社會(huì)組織“社會(huì)矛盾調(diào)節(jié)器、緩沖器的作用”與政府協(xié)作互補(bǔ)，避免服務(wù)的真空與空缺。當(dāng)前我國(guó)面臨的矛盾和問(wèn)題涉及不同階層和利益群體，所以要多協(xié)商才能最大限度的凝聚共識(shí)。

簡(jiǎn)言之，對(duì)政府部門(mén)而言，黨和政府包打天下的格局已經(jīng)不適應(yīng)了，要營(yíng)造平等協(xié)商的環(huán)境和構(gòu)建廣泛參與的渠道協(xié)同治理，也就是“變?nèi)苷疄橛邢拚?。?duì)非政府部門(mén)而言，治理就是從消極被動(dòng)到積極主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變。就是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)組織、自治組織以及公民個(gè)人等力量積極參與，建立既區(qū)分邊界又協(xié)商合作的良性互動(dòng)機(jī)制，用法制的手段來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

依法服務(wù)。溫家寶在2002年3月第九屆全國(guó)人大第五次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中，首次提出切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，給予政府職能轉(zhuǎn)變新的定位。黨的十六屆六中全會(huì)和黨的十七大都明確提出要建設(shè)服務(wù)型政府，十八大報(bào)告進(jìn)一步對(duì)服務(wù)型政府的內(nèi)涵作出清晰的界定，即職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意。黨的十八屆三中全會(huì)提出必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的提出和發(fā)展對(duì)我國(guó)行政體制改革與政府模式的塑造具有重要意義。

法治政府和服務(wù)型政府分別從不同角度強(qiáng)調(diào)了政府改革與治理的模式，兩者都有各自的側(cè)重點(diǎn)。法治政府是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程都納入法制化軌道，權(quán)力與責(zé)任緊密相聯(lián)，集公開(kāi)透明、責(zé)任誠(chéng)信于一身，并用法律加以固定即為法治政府。建設(shè)法治政府的關(guān)鍵就是要建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)并且嚴(yán)格依法行政。服務(wù)型政府就是把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在的、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，是在社會(huì)本位和公民本位理念的指導(dǎo)下，在遵循社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，按著公民意志組建起來(lái)的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。兩者又是相輔相成、密不可分，結(jié)合點(diǎn)就在于依法服務(wù)，即法治政府明確了服務(wù)型政府的服務(wù)主體即中央政府和地方各級(jí)政府;服務(wù)對(duì)象包括企業(yè)、社會(huì)組織和公眾;服務(wù)范圍即有限政府，界定清楚政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系;以及如何服務(wù)即服務(wù)的方式方法，比如合同外包、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式。構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”的行政體制模式是當(dāng)前政府頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義，體現(xiàn)出我國(guó)政府改革與治理的發(fā)展趨向。

當(dāng)前制約“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式構(gòu)建的主要因素

權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范，公開(kāi)透明度較低。權(quán)力在運(yùn)行中還有一些不受節(jié)制的地方，“人治”現(xiàn)象依然突出，“法治”意識(shí)依然薄弱。處理問(wèn)題求人、找關(guān)系依然比較普遍，往往被求之人還得想方設(shè)法求助于別人，人際關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，各種“權(quán)錢(qián)交易”、“權(quán)色交易”、“權(quán)權(quán)交易”等層出不群，極大地增加了社會(huì)運(yùn)行成本，破壞了規(guī)則程序，也惡化了社會(huì)風(fēng)氣。比如，請(qǐng)托一些領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)各種渠道打招呼，插手具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，人事安排等，這些暗箱操作嚴(yán)重破壞市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行規(guī)則，擾亂了正常的運(yùn)行秩序。不少領(lǐng)導(dǎo)干部玩弄權(quán)術(shù)，搞人際交往“小圈子”，拉幫結(jié)派，相互包庇，還有一些黨員干部辦事喪失底線(xiàn)原則，八面玲瓏，習(xí)慣當(dāng)“老好人”，誰(shuí)都不得罪。一些領(lǐng)導(dǎo)干部人格分裂，當(dāng)面一套，背地一套，擇利而交、擇權(quán)而交、擇富而交，反而對(duì)老百姓的訴求反映麻木遲鈍，久而久之，班子戰(zhàn)斗力越來(lái)越差，人際關(guān)系復(fù)雜，人心也渙散了。①凡此種種，都嚴(yán)重影響了政府的公信力，損害了公共利益，這些都與依法治國(guó)、依法服務(wù)的理念相去甚遠(yuǎn)。

社會(huì)公眾的參與表達(dá)渠道不暢通。習(xí)近平在2014年多次提及協(xié)商民主的過(guò)程中講到，“我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！闭螀f(xié)商需要公眾、社會(huì)組織的主動(dòng)參與，但是，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還受到一定的限制，如社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高、運(yùn)行不規(guī)范，部分社會(huì)組織自律性不足、行政化過(guò)強(qiáng)等，使得我國(guó)難以通過(guò)社會(huì)組織或民間組織發(fā)揮公眾在參與社會(huì)管理事務(wù)中的積極作用，公眾參與組織化程度不高。②尤其是利益相關(guān)者參與渠道較少，利益受損者表達(dá)渠道還不夠暢通，公眾對(duì)于涉及公共事務(wù)的立法，關(guān)注度較低，認(rèn)為自己人微言輕，掌握的信息也不對(duì)稱(chēng)，表達(dá)了也是枉然。這些普遍心態(tài)可以說(shuō)和長(zhǎng)期以來(lái)參與渠道不暢通、參與機(jī)會(huì)較少有很大的關(guān)系。

各類(lèi)矛盾和問(wèn)題交錯(cuò)復(fù)雜，處理難度不斷加大。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是以高投入、高消耗、高污染為支撐的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，導(dǎo)致了資源的大量消耗和浪費(fèi)，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼了。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，大量傳統(tǒng)中小企業(yè)的關(guān)閉，失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重。新型服務(wù)業(yè)發(fā)展較緩慢，吸納就業(yè)的能力也較為有限，不少農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生等就業(yè)困難。在社會(huì)領(lǐng)域，貧富差距、征地拆遷、環(huán)境污染、醫(yī)患矛盾、教育失衡、信任危機(jī)等等，引發(fā)的矛盾突出，涉及的階層較為廣泛。而且，隨著改革的深入推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的交織在一起，復(fù)雜性以及處理的難度明顯增強(qiáng)。比如，在不斷改善民生推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)注弱勢(shì)群體，提高人民的生活水平等方面取得一些成績(jī)，與此同時(shí)，公眾的物質(zhì)利益得到一定的滿(mǎn)足之后，就會(huì)更加關(guān)注的是公平正義、參與表達(dá)、知情與監(jiān)督、生存環(huán)境等。這樣就不再是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題了，政治改革的問(wèn)題就凸顯出來(lái)了，很難分清是純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題還是社會(huì)問(wèn)題或是政治問(wèn)題，處理的難度和復(fù)雜性明顯增強(qiáng)。

構(gòu)建“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的主要舉措

行政體制模式是針對(duì)政府的價(jià)值取向、管理理念和方法進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，而“公共治理與依法服務(wù)”行政體制模式的提出，正是體現(xiàn)了多元參與監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等施政理念，也就是說(shuō)，只有加強(qiáng)政府與社會(huì)各方面力量的良性互動(dòng)，才能克服各種障礙，推動(dòng)整個(gè)改革走向深入。

完善科學(xué)民主依法決策機(jī)制，讓利益相關(guān)者發(fā)聲。政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的進(jìn)程，而且可以肯定的是，只要有政府存在，這一進(jìn)程就不會(huì)停止。③因?yàn)椴豢赡艽嬖谕昝赖恼?，人們?huì)持續(xù)不斷地試圖尋求理想的治理形態(tài)。在某種程度上，變革也不單單是為了尋求一個(gè)完美的行政實(shí)體，更客觀(guān)、確切地說(shuō)，每一種改革方案都會(huì)引發(fā)或伴生一些新問(wèn)題，而這些新問(wèn)題又需要一系列的配套改革方案。所以，為了應(yīng)對(duì)變化著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境，政府自身總是處于不斷改革與變化中。既然問(wèn)題不可避免，就必須盡可能提高對(duì)問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)能力，出臺(tái)相關(guān)配套舉措。為的是增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性、有效性，避免碎片化的變革創(chuàng)新，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，改革要整體謀劃，方案配套，避免引發(fā)的問(wèn)題大于取得的效果，要更加理性的推進(jìn)改革，使得各項(xiàng)改革舉措“成效顯著，問(wèn)題可控”。要完善科學(xué)民主依法決策機(jī)制，進(jìn)一步完善公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策法定程序。④出臺(tái)一攬子的改革計(jì)劃，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界，尤其是利益相關(guān)者的參與積極性，保障其參與的渠道。

要全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。要讓政務(wù)公開(kāi)成為常態(tài)。建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度。⑤“權(quán)力清單” 對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“法無(wú)規(guī)定不可為”，界定清楚政府每個(gè)職能部門(mén)、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界。建立權(quán)力清單最主要的就是明確權(quán)力是從哪來(lái)的？權(quán)力的來(lái)源—法律法規(guī)和規(guī)章。權(quán)力的范圍—無(wú)法律依據(jù)的，紅頭文件、部門(mén)發(fā)文規(guī)定的，一律取消;對(duì)內(nèi)容相近的行政權(quán)力予以合并，對(duì)多部門(mén)共同行使的行政權(quán)力，明確一個(gè)行使主體。權(quán)力的運(yùn)行，行政權(quán)力中備受關(guān)注的就是行政許可與行政處罰，運(yùn)行中兼顧效率與公平，注重速度也注重規(guī)則程序。權(quán)力的監(jiān)管比如，標(biāo)準(zhǔn)化審批，電子監(jiān)察，效能考核辦法等等。

“負(fù)面清單”對(duì)企業(yè)投資者和社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止即可為”，也就是政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是禁區(qū)，除此之外，其他行業(yè)、領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都可以進(jìn)入。一些地方探索清單之外不需要審批只需要備案的制度，激活了企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)活力。

責(zé)任清單，明確政府部門(mén)必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些事情。建立審批事項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，定時(shí)清理行政權(quán)力。通過(guò)“三單管理”，促進(jìn)了政務(wù)公開(kāi)，明確了政府職責(zé)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，逐步厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)邊界問(wèn)題。

除了政府制定的公共政策和實(shí)施的管理措施必須及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)外，公眾對(duì)公開(kāi)的范圍和力度也有更高的要求，為的是掌握更多的信息便于監(jiān)督、參政議政。比如，目前呼聲比較高的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。十八屆三中全會(huì)提出新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)，各地也展開(kāi)了一系列的探索。這些都是增加政府運(yùn)行的公開(kāi)透明度的重要舉措。

依法為市場(chǎng)為社會(huì)提供服務(wù)，讓遇事找法成為常態(tài)。隨著改革的深入推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的交織在一起，涉及不同的階層和眾多利益群體，矛盾和問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，處理的難度明顯增強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí)，很多人的解決思路就是找熟人、托關(guān)系，就算法律上站得住腳，也要上個(gè)“雙保險(xiǎn)”，大家已經(jīng)對(duì)“請(qǐng)客、送禮、說(shuō)情”，“熟人好辦事”，等等處理問(wèn)題的套路習(xí)以為常。十八大、十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，該套路已經(jīng)受到了很大的制約，公眾對(duì)法治的信心和期待進(jìn)一步增強(qiáng)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步推進(jìn)依法治國(guó)，鞏固公眾的信心和期待變得至關(guān)重要，尤其是規(guī)則制定者更應(yīng)該嚴(yán)格依法服務(wù)，做好踐行各項(xiàng)制度的表率，起到積極地示范作用，引導(dǎo)大眾讓遇事找法成為常態(tài)。也就是說(shuō)，雖然問(wèn)題千絲萬(wàn)縷、千頭萬(wàn)緒，但只有納入法律途徑，才能理順解決問(wèn)題的思路，也才是被公眾廣泛認(rèn)可和接受的公平公正的解決途徑。處理棘手的問(wèn)題，就是要看是否符合法律、法規(guī)，如果某些人的行為本身就是違法的，不能因?yàn)槠溆绣X(qián)有勢(shì)就屈從，也不能因?yàn)槟承┤藭?huì)鬧，就退讓遷就，扭曲誤導(dǎo)民眾是非觀(guān)。國(guó)有國(guó)法、家有家規(guī)，要以法治來(lái)進(jìn)行制約，而不是找關(guān)系、打招呼。要不斷健全各項(xiàng)法律法規(guī)，使得行政體制改革有法可依。要加大監(jiān)管力度，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

構(gòu)建營(yíng)造環(huán)境的有限政府，更加有效的履行政府職能。政府是營(yíng)造環(huán)境的主體，不是總攬一切的全能政府，而是“有所為有所不為”的有限政府。也就是要給市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和公眾的積極性，建設(shè)“大社會(huì)、好社會(huì)、小政府、強(qiáng)政府”。政府的基本職責(zé)就是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造公平正義的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供良好的公共服務(wù)。避免政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)展和延伸，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的參與熱情和積極性，因?yàn)楹芏鄦?wèn)題，尤其是社會(huì)問(wèn)題的解決，涉及到方方面面，不是政府單方面能解決好的。大包大攬只能是使問(wèn)題堆積如山，群眾依賴(lài)、抱怨，要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，建設(shè)“有限政府”，實(shí)現(xiàn)“更加有效地治理”。但是，有限政府不等于不推卸責(zé)任，而是更加明確職責(zé)邊界，在市場(chǎng)和社會(huì)能做好的事情上，不“越位”，比如，拉項(xiàng)目上投資，這是企業(yè)的事情，政府要減少干預(yù);在基本民生公共服務(wù)領(lǐng)域不“缺位”，比如，弱勢(shì)群體的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育;在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如，食品藥品安全、生產(chǎn)安全、假冒偽劣、環(huán)境污染等市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域不“缺位”，創(chuàng)新監(jiān)管手段和方法，更加有效地履行政府職能。

（作者單位：陜西省行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)研究中心）

【注釋】

①喬翠霞，魏聯(lián)合：“關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部生活狀態(tài)”，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2014年9月1日。

②張大為：“公眾參與：社會(huì)管理創(chuàng)新的有效途徑”，《中國(guó)教育報(bào)》，2013年11月15日。

③[美]托馬斯·R·戴伊著：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年。

④婁勤儉：“依法規(guī)范行政行為 加快建設(shè)法治政府”，《陜西日?qǐng)?bào)》，2014年12月22日。

⑤李克強(qiáng)：“加快建立權(quán)力清單責(zé)任清單和負(fù)面清單”，中國(guó)政府網(wǎng)，2015年1月14日。

責(zé)編 /張蕾