謝付杰

【摘要】在土地征收過程中，大量農(nóng)民抵制征收、上訪以及出現(xiàn)一系列群體性事件，都與土地征收補(bǔ)償不合理有很大的關(guān)系。文章通過分析目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問題，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷調(diào)查農(nóng)民土地征收意愿，分析影響農(nóng)民土地征收意愿的因素，從而建立基于農(nóng)民意愿的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)膬?yōu)化模式。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民意愿 土地征收 補(bǔ)償模式

【中圖分類號】D261.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收補(bǔ)償問題是目前影響農(nóng)村社會和諧發(fā)展的主要問題，完善征地補(bǔ)償機(jī)制是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。妥善處理農(nóng)村土地征收，合理補(bǔ)償失地農(nóng)民，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。目前土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民權(quán)益得不到保障，在征地、拆遷過程中出現(xiàn)了一系列問題，對建設(shè)和諧社會存在很多的隱患，因此，完善土地征收補(bǔ)償，可有效解決因征地而出現(xiàn)的群眾事件等問題。

目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷加快，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，大量的農(nóng)村土地被征收，同時(shí)也出現(xiàn)了越來越多的失地農(nóng)民，征地補(bǔ)償不合理，給農(nóng)民帶來了極大的不滿，隨之產(chǎn)生了群眾性上訪事件、群毆事件等一些列的問題，失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多方面因素①。從一系列因?yàn)檎鞯囟l(fā)生的事件，以及對比國外征地補(bǔ)償模式，可以看出，我國土地征收補(bǔ)償存在著一系列問題，其主要問題歸納為以下幾個(gè)方面。

征地補(bǔ)償范圍過小，農(nóng)民權(quán)益保障落實(shí)不到位。目前的農(nóng)村集體土地被征收后，農(nóng)民得到的補(bǔ)償主要由被征土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)等項(xiàng)目組成，補(bǔ)償?shù)姆秶^小，失地農(nóng)民的權(quán)益保障得不到落實(shí)。從農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來看，目前的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償無論從價(jià)值形成角度、收益角度還是市場角度，農(nóng)民得到的實(shí)際補(bǔ)償款與土地價(jià)值都相差甚遠(yuǎn)。

土地征收補(bǔ)償金的受益主體不明。在我國農(nóng)村，農(nóng)民享有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體所有。因此，在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中的補(bǔ)償費(fèi)分配的主體就有兩個(gè)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)是分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是承包土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民個(gè)人，現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償制度沒有具體的規(guī)定，在具體的補(bǔ)償分配環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了一系列的問題，農(nóng)民個(gè)人實(shí)際得到的土地補(bǔ)償額很低，這也是導(dǎo)致農(nóng)村征地糾紛的重要原因。

土地增值分配不合理。土地征收后土地的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生了改變，土地的用途發(fā)生了改變，土地的產(chǎn)出值大大的增加，由于土地用途的變化帶來的土地資產(chǎn)的價(jià)值的增加額是歸國家所有、集體所有還是歸個(gè)人所有一直都是爭論的焦點(diǎn)。從產(chǎn)權(quán)角度來看，既然在土地征收前農(nóng)民享有土地的承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，那么在土地被征收后，農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，就等于失去了經(jīng)濟(jì)來源，權(quán)益損失就應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。由于土地用途從農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，發(fā)生了巨大的增值，這個(gè)增值是土地用地改變后的土地本身價(jià)值的增加，農(nóng)民應(yīng)該分配到一定的土地增值收益額。

土地征收補(bǔ)償模式單一，保障機(jī)制不完善。我國目前征地補(bǔ)償模式還是以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主要方式，而對被征地農(nóng)民以后的生活、工作、養(yǎng)老等方面卻沒有重視。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，金錢補(bǔ)償能起到一定的作用，但弊端也是突出的，一方面，貨幣補(bǔ)償只是對農(nóng)民生活方面的一種短期的安排，以后的生活就沒有保障。另一方面，大部分農(nóng)民的生產(chǎn)勞動技能水平普遍較低，農(nóng)民很難找到合適的工作崗位，造成了被征地的農(nóng)民既失地又失業(yè)，社會保障也比較匱乏。

土地征收補(bǔ)償依據(jù)不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)低。目前我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大部分是以區(qū)域統(tǒng)一年產(chǎn)值或者區(qū)片綜合地價(jià)為依據(jù)給予補(bǔ)償?shù)?。無論補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)還是區(qū)片地價(jià)，都有很大的主觀性，缺乏客觀依據(jù)，并且都是根據(jù)被征收的土地原來的用途制定的，原來的用途是農(nóng)用地，土地產(chǎn)出值較低，用統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)為依據(jù)的征地補(bǔ)償額就比較低，土地征收后用途發(fā)生了改變，如果還是按照原來的用途測算土地的收益價(jià)值，就不能真實(shí)的反映土地的內(nèi)在價(jià)值，也不能反映土地的市場價(jià)值。

農(nóng)民被征地的意愿調(diào)查及影響因素分析

農(nóng)民被征地意愿調(diào)查。為了真實(shí)反映農(nóng)民對征地的意愿，有針對性地通過設(shè)計(jì)問卷進(jìn)行對征地區(qū)農(nóng)戶做了調(diào)查，設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷主要考慮了有可能影響農(nóng)戶征地意愿的諸多因素，進(jìn)而反映農(nóng)戶對政府征地的意愿。本次調(diào)查是選擇了重慶市征地區(qū)500戶農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查（根據(jù)調(diào)查，見表1）。

通過表1所示的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分農(nóng)民不愿意自己的土地被征收。在500個(gè)樣本中，有239個(gè)農(nóng)民愿意自己的土地被征收，占樣本總數(shù)的47.8%，有261個(gè)農(nóng)民不愿意自己的土地被征收，占樣本總數(shù)的52.2%。從調(diào)查的結(jié)果來看，不愿意自己的土地被征收的農(nóng)民主要是以土地為生的農(nóng)民，他們認(rèn)為由于土地補(bǔ)償額太低，土地征收后的生活沒有保障，又沒有其他的技術(shù)，再就業(yè)困難，不愿意自己承包的土地被征收。愿意自己的土地被征收的農(nóng)民主要是外出的打工者，他們有其他的經(jīng)濟(jì)來源，耕地產(chǎn)值太低，與其把土地撂荒，還不如土地被征收。

從表中調(diào)查結(jié)果顯示，不愿意自己的土地被征收的農(nóng)民中，有229人次認(rèn)為征地補(bǔ)償額太低，有188人次認(rèn)為土地被征收后生活無保障，有186人次認(rèn)為再就業(yè)困難。從調(diào)查的結(jié)果可以看出，農(nóng)村土地征收能否順利實(shí)施的最關(guān)鍵因素有土地征收后的補(bǔ)償金額是否達(dá)到農(nóng)民的意愿、失地農(nóng)民能否實(shí)現(xiàn)再就業(yè)及農(nóng)民的未來生活能否得到充足的保障。目前農(nóng)村教育發(fā)展普遍落后，農(nóng)民受教育水平普遍較低，與城鎮(zhèn)居民相比，就業(yè)劣勢可想而知，即使暫時(shí)就地安排了臨時(shí)性的工作，在競爭極其激烈的社會中，未來也有被淘汰的極大可能，農(nóng)民對未來生活的不確定性會感到擔(dān)憂，因此農(nóng)民會把希望更加寄托在更多地獲取一些土地征收補(bǔ)償金額上。

農(nóng)民承包的土地對農(nóng)民來說是命根子，不僅是其重要的生產(chǎn)投入要素和經(jīng)濟(jì)來源，更是一種生存保障。對大部分農(nóng)民來說，離開了承包的土地，農(nóng)民就失去了生活的來源?，F(xiàn)階段，由于價(jià)值評估手段的落實(shí)，非貨幣類的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為貨幣的計(jì)量難度較大，通過意愿調(diào)查來衡量其價(jià)值是一種十分有效的辦法。因此，土地征收模式的確定，應(yīng)建立在農(nóng)民意愿度的基礎(chǔ)之上。

影響農(nóng)民被征地意愿因素的分析。一是農(nóng)民個(gè)人的自身情況。農(nóng)民的被征地意愿與其個(gè)人自身情況關(guān)系密切，其中最重要的是農(nóng)民的年齡、受教育程度水平，有無非農(nóng)勞動技能等。一般來說，農(nóng)民的年齡越小，以后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間就越長，土地為其帶來的未來經(jīng)濟(jì)效益效益就越多，其征地意愿就越低，相反，如果農(nóng)民年齡越大，其以后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間就越短，土地為其帶來的未來經(jīng)濟(jì)就越少，其征地意愿越高。農(nóng)民受教育年限越長，越能理解國家的政策，對國家法律法規(guī)理解的程度也就越高，也就有較高的征地意愿，農(nóng)民受教育程度越高，勞動技能也就越強(qiáng)，從事其他行業(yè)的能力也就越強(qiáng)，失地后再就業(yè)就相對容易，農(nóng)民征地意愿度就會越高。

二是農(nóng)作物的產(chǎn)出。土地的主要功能是農(nóng)作物的產(chǎn)出功能，通過生產(chǎn)農(nóng)作物而產(chǎn)生效益。如果農(nóng)作物產(chǎn)生的收益越高，農(nóng)民也不想放棄土地產(chǎn)權(quán)，反之，如果農(nóng)作物的產(chǎn)出較低，農(nóng)民越愿意放棄產(chǎn)權(quán)從事其他行業(yè)的生產(chǎn)。農(nóng)民是否愿意土地被征收，就存在一個(gè)明顯的收益比較的過程，也就是說，如果征地補(bǔ)償額高于未來預(yù)期農(nóng)作物的凈產(chǎn)出值，農(nóng)民就愿意自己的土地被征收，相反，如果征地補(bǔ)償額沒有達(dá)到生產(chǎn)農(nóng)作物帶來的預(yù)期凈產(chǎn)出值，農(nóng)民就不愿意土地被征收。

三是就業(yè)環(huán)境因素。如果農(nóng)民失地后能夠通過國家政策扶持或者通過自身?xiàng)l件可以很輕松找到其他工作，就多了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)收入來源，對于靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為收入來源的農(nóng)民來說，如果沒有其他技能，國家不能提供政策扶持，這些農(nóng)民離開土地就沒有其他經(jīng)濟(jì)來源，就不愿意放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和其他權(quán)利。因此，就業(yè)環(huán)境和好壞直接影響到農(nóng)民被征地意愿的選擇。

四是農(nóng)戶其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)戶家庭收入的比重。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，城市的第二、三產(chǎn)業(yè)也有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的勞動力，目前有許多農(nóng)村剩余的勞動力外出打工、創(chuàng)業(yè)等。通過調(diào)查，在大多數(shù)較年輕的失地農(nóng)民可以從事非農(nóng)業(yè)，例如打工、養(yǎng)殖、銷售等非農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比重較高，他們對農(nóng)地的依賴程度較低。由此可以看出，非農(nóng)收入占家庭總收入的比重越高的農(nóng)戶，由于有其他的經(jīng)濟(jì)來源，其對土地征收補(bǔ)償金額的要求相對較低，更愿意配合政府實(shí)施土地征收。

五是土地被征收后的未來生活保障。土地被征收后的失地農(nóng)民的未來生活保障主要體現(xiàn)在未來家庭收入水平、生活質(zhì)量、享受的福利等方面水平的變化。如果土地被征收以后農(nóng)民可以從事其他產(chǎn)業(yè)帶來家庭經(jīng)濟(jì)收入，預(yù)期未來收入比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入高，則愿意接受自己的土地被征收;如果土地征收后未來預(yù)期生活質(zhì)量會提高，則愿意自己承包的土地被征收;如果土地被征收可以享受同城鎮(zhèn)居民同等福利，則愿意自己的土地被征收。因此可見，土地被征地后，如果未來的生活有保障，農(nóng)民的被征地意愿就越高，反之則越低。

基于農(nóng)民意愿的土地征收補(bǔ)償模式優(yōu)化

優(yōu)化原有的貨幣補(bǔ)償模式。第一，增加土地補(bǔ)償項(xiàng)目，提高目前現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面，增加土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是目前現(xiàn)有的最普遍的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式中的主要補(bǔ)償項(xiàng)目，這些補(bǔ)償項(xiàng)目是對原用途的土地根據(jù)以前的產(chǎn)出值為依據(jù)進(jìn)行估算的，并且失地農(nóng)民由于失去了土地，以后的生活就失去了保障，農(nóng)民的生活需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，與失地農(nóng)民權(quán)益的損失也不對等。土地管理法關(guān)于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營的規(guī)定就說明了土地承包人在承包期內(nèi)享受土地收益權(quán)，如果農(nóng)民承包的土地被征收，農(nóng)民就損失了土地的收益權(quán)，就應(yīng)該對在承包期限內(nèi)剩余的收益權(quán)的補(bǔ)償?？梢愿鶕?jù)前幾年的土地收益狀況和目前土地正常收益狀況，估算未來土地的收益，將未來承包期限內(nèi)土地正?；氖找嬲郜F(xiàn)，作為收益權(quán)的補(bǔ)償。

另一方面，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)值評估體制。目前我國農(nóng)村土地市場還不活躍，市場體制還不健全，農(nóng)村土地價(jià)值評估體系也不夠完善。雖然已經(jīng)有學(xué)者研究了農(nóng)村土地價(jià)值的評估問題，也針對農(nóng)村的土地評估構(gòu)建了相應(yīng)的評估方法，但大部分是根據(jù)農(nóng)用地的產(chǎn)出值進(jìn)行價(jià)值的評估，對農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變后帶來的潛在收益則考慮的不多。對征地的補(bǔ)償也不能只考慮土地在原來的用途下產(chǎn)生的收益，而要從土地的區(qū)位、土地供求、土地的質(zhì)量、土地規(guī)劃用途等多方面考慮，可以用目前常用的土地估價(jià)的方法、模型對待征地的土地價(jià)值進(jìn)行評估，將估算的價(jià)值作為耕地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。

第二，將土地的增值收益部分按比例補(bǔ)償給失地農(nóng)民。土地征地后，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償和政府的土地出讓價(jià)格之間的差距是很大的。從各個(gè)地方的土地征收補(bǔ)償案例中可以看出，目前政府對于農(nóng)用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般都不會超過10萬元/畝，但是政府通過將征收的土地通過招標(biāo)、掛牌、拍賣等方式進(jìn)行出讓，出讓價(jià)格每畝地幾十萬、上百萬甚至上千萬，土地征收補(bǔ)償?shù)牟顑r(jià)與農(nóng)民收益之間形成強(qiáng)烈的對比。

政府在土地征收過程中扮演者中介的角色，將土地從農(nóng)民手中征收過來，給農(nóng)民一定的補(bǔ)償，再將土地出讓給土地使用者。如果土地征收是根據(jù)公共利益的需要，那么這部分差額收益被看作是作為公共利益的部分，但也不能僅僅犧牲失地農(nóng)民的個(gè)人利益來滿足公共利益的需要，這樣對失地農(nóng)民來說就不公平。目前政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有些不是公共利益的需要，而將土地進(jìn)行征收，這部分差額收益被政府獲得了，對失地農(nóng)民來說更加不公平。為了體現(xiàn)公平原則，應(yīng)該將土地用途改變后的土地增值中的一部分應(yīng)該補(bǔ)償給失地農(nóng)民。

采用安置補(bǔ)償模式。第一，加快發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)步伐，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。農(nóng)民的土地在被征收后，農(nóng)民就失去了土地的經(jīng)營權(quán)，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只能解決農(nóng)民近期的生活，農(nóng)民失去土地以后就相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民失業(yè)了，如果維持以后的生活就需要再就業(yè)。因此政府在征地后要因地制宜，盤活存量土地，集約利用，并在政策層面制定相關(guān)的宏觀措施，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，制定相關(guān)的鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，或者失地農(nóng)民入股經(jīng)營營，對失地農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)。

第二，采用社會保障型補(bǔ)償安置模式。②土地征收后由政府部門制定出相關(guān)的社會保障政策，可參考以下模式：建立健全農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)村土地被征收后，失地農(nóng)民的社會保障就應(yīng)該享有和城鎮(zhèn)居民同等的社會保障，因此要把土地被征收后的農(nóng)民視為城鎮(zhèn)居民，納入到城鎮(zhèn)居民生活保障體系的范圍，享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障;建立多元化的社會保險(xiǎn)機(jī)制。土地被征收以后，由政府出資，或者由土地使用者拿出一部分資金為農(nóng)民辦理社會保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司為他們辦理養(yǎng)老式保險(xiǎn)。

第三，采用土地作價(jià)入股型安置模式。土地作價(jià)入股型安置模式是將被征收的土地看作是一種投資，將被征收的土地通過估價(jià)或者將土地補(bǔ)償金作為一種投資股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和用地單位通過簽訂協(xié)議約定參與企業(yè)的經(jīng)營，擁有企業(yè)經(jīng)營的股權(quán)，獲得收益分配權(quán)。也就是說農(nóng)民用自己承包的土地使用權(quán)作為一個(gè)資產(chǎn)對企業(yè)進(jìn)行投資，對土地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行估算后，作為對企業(yè)的投資，根據(jù)所占的投資比重，確定股份的大小。

（作者單位：重慶工商大學(xué)融智學(xué)院;本文系重慶市教委科技項(xiàng)目“農(nóng)戶意愿視角下重慶市農(nóng)村土地征收補(bǔ)償機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：KJ1401701）

【注釋】

①安民兵：“試論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)機(jī)制”，《求實(shí)》，2013年第10期

②廖松：“我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題及對策”，《決策與信息》（下旬刊），2010年7期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）