王妍 蘭亞春
【摘要】近年來政府向欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村投入大量公共財政,但依舊無法從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村的衰落。究其原因是在社會治理中作為外部勢力的政府扮演了“獨角戲”的角色;鄉(xiāng)村內(nèi)生性的主體,村民和社會組織沒有真正參與到家園建設(shè)當(dāng)中,而鄉(xiāng)村治理的未來應(yīng)該是村民、社會組織和政府之間多元協(xié)同共治的局面。
【關(guān)鍵詞】欠發(fā)達地區(qū) 鄉(xiāng)村治理 多元主體
【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
問題的提出
回顧新中國成立60多年來的發(fā)展歷程,鄉(xiāng)村治理體制經(jīng)歷了由人民公社向“鄉(xiāng)政村治”模式的轉(zhuǎn)變,這種轉(zhuǎn)變其實都是與鄉(xiāng)村經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型如影相隨的。改革開放前,政府通過人民公社組織農(nóng)民進行生產(chǎn)生活,人民公社是經(jīng)濟組織,同時也具有行政職權(quán),集生產(chǎn)、政治和社會性于一體,即“政社合一”的體制;改革開放后,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革在廣大農(nóng)村開展起來,而與之對應(yīng)的是國家力量逐步退出農(nóng)村社會的許多領(lǐng)域,從而開啟了村民自治時代。
改革的事實表明每一次政治和社會制度的變化都是與社會經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的,這也印證了經(jīng)濟、社會、政治是相互嵌入的,所以在探討新時期鄉(xiāng)村治理模式的時候不能一刀切,要針對不同情況下鄉(xiāng)村的特點探索治理的有效形式。
韓鵬云認(rèn)為按照務(wù)工經(jīng)濟的人口流動來劃分,我國農(nóng)村可分為兩種類型:第一類是以珠三角和長三角為典型代表的東部沿海發(fā)達地區(qū),農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),轉(zhuǎn)而從“工”或從“商”;第二類是除東部沿海發(fā)達地區(qū)之外的中西部地區(qū),鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展依然依賴于農(nóng)業(yè),這類地區(qū)大約占據(jù)了我國鄉(xiāng)村社會80%的比例①。
中國農(nóng)村地域廣闊、情況復(fù)雜,經(jīng)濟發(fā)展水平、居住方式、文化習(xí)俗差異都極大,通常來說按照資源豐富與否整個農(nóng)村可以分為資源密集型地區(qū)和資源稀缺型地區(qū),資源密集型即發(fā)達地區(qū)農(nóng)村由于利益沖突比較激烈,其基層治理得到越來越多的關(guān)注。
與之形成反觀的是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理沒有轉(zhuǎn)變、進步和起色,治理水平徘徊不前。在經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展時期欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展面臨著很大的壓力,可能會影響到社會穩(wěn)定,因此我們要尤為關(guān)注新常態(tài)下欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會治理狀況,積極探索農(nóng)村治理的“新常態(tài)”。
欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理的特殊性
經(jīng)濟蕭條。欠發(fā)達地區(qū)即資源稀缺型地區(qū),缺少經(jīng)濟發(fā)展所依賴的自然、物質(zhì)及人力資源,既無優(yōu)勢自然條件,又無新的發(fā)展出路。隨著城市化進程的提速,大量人財物外流,農(nóng)村自身所剩資源較少,經(jīng)營收入單一且不足,普遍出現(xiàn)了空心化與空殼化。農(nóng)村的村辦企業(yè)、集體資產(chǎn)承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、股份合作社等村莊集體經(jīng)濟形式大多走向了解體,曾經(jīng)紅極一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在欠發(fā)達地區(qū)也不免衰落。當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源除政府的不定期撥款和少數(shù)社會捐贈外,主要依靠村社自籌;村民享有公共服務(wù)的水平更是依賴于集體經(jīng)濟的實力。因此如果沒有集體經(jīng)濟和公共治理資源,就不會有共同的利益;沒有共同利益的推動,農(nóng)民的政治參與熱情肯定不會太高,村莊自治往往形同虛設(shè)、難以推動,村莊共同體漸趨瓦解。從這個意義上說集體經(jīng)濟是實現(xiàn)村民自治的前提,是村莊治理的后盾。
另外集體經(jīng)濟形式變遷會帶來村莊治理形態(tài)的轉(zhuǎn)變,姬生翔認(rèn)為:“村莊集體經(jīng)濟形式的變遷會直接帶來村莊利益結(jié)構(gòu)的重構(gòu),進而引發(fā)村民政治參與和村莊權(quán)威的重塑,并最終導(dǎo)致村莊治理形態(tài)的轉(zhuǎn)換”,可見社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展之間從來不能脫離干系、各自為政,而是相互影響的②。
社會凋敝。欠發(fā)達地區(qū)土地上沒有附著利益,村莊缺少基本的生活設(shè)施,本地富裕人群、村莊精英多半將生活重心轉(zhuǎn)移到外地,年輕子女外出務(wù)工,年老父母留村務(wù)農(nóng)。村莊中只有極少數(shù)人因為具有較豐富的政治資源,在村委會中謀取一官半職,生活較為富裕;其余的大多數(shù)人是靠土地和務(wù)工收入,即便有少數(shù)人從事一些農(nóng)業(yè)以外的副業(yè),總體來說村民之間經(jīng)濟差距不大,社會分層不明顯。
整體來看欠發(fā)達地區(qū)村莊中地緣和血緣關(guān)系依舊重要,但傳統(tǒng)共同體的凝聚力及對資源的吸附力正在逐步地消解和解體。村民各自為了生活而奔波忙碌,傳統(tǒng)共同體不再能影響和左右人們的生活,視己“私”為至上的追求,對村“公”漠不關(guān)心,村民的政治效能感淡薄,對公共事業(yè)的需求表現(xiàn)冷漠,自治動能不足,甚至認(rèn)為無自治必要。除了社會參與意識淡薄,鄉(xiāng)村公共文化生活也是貧瘠的,在現(xiàn)代化車輪的驅(qū)使下,農(nóng)村處處以城市生活為樣板,自身的習(xí)俗和民間文化也因為生活方式的改變而消失殆盡,反而出現(xiàn)了一些荒誕的現(xiàn)象,比如農(nóng)村葬禮上的“脫衣舞”表演,在消費文化影響下娛樂著大眾,更愚弄著大眾。公共文化的缺失和鄉(xiāng)村凝聚力的減弱還給宗教甚至邪教盛行提供了土壤,這些亂象都表明了欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村社會生活的凋敝。
欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體的地位與作用
當(dāng)前學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理的研究集中在村民自治制度存在的問題上,普遍認(rèn)同今天村莊的狀態(tài)已經(jīng)和制度產(chǎn)生時期的社會截然不同,制度運行二十多年來又積累了很多弊病,亟待改革。治理行為主要是治理主體圍繞著某一鄉(xiāng)村建設(shè)主題而展開的,治理效果取決于治理活動安排是否妥當(dāng),追根溯源治理主體的能力和意愿在治理活動中起著關(guān)鍵作用。
體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權(quán)本位視角分析,在當(dāng)前鄉(xiāng)村政治運行發(fā)展的制度和法律框架下,被納入到體制設(shè)計內(nèi)部,先在和內(nèi)在的參與主體③。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實踐中,制度性治理主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會,這四種主體主要圍繞著村民自治制度發(fā)揮各自的作用。
村民自治制度在20世紀(jì)80年代興起并得到國家的認(rèn)可和大力推廣,是由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的“政社合一”的集體化治理機制已經(jīng)不再有效,國家無力承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)但是又要向其汲取資源為國家現(xiàn)代化服務(wù),所以一方面讓渡權(quán)力由村莊自治,解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問題,另一方面又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。
從制度變遷的角度來看,村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動,是國家政權(quán)讓渡和授權(quán)的結(jié)果,是一種“誘致性”的制度變遷,有學(xué)者將此稱為“政府主導(dǎo)型民主建設(shè)”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉(xiāng)政村治”模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集權(quán)程度并沒有下降,而村民自治組織即村民委員會也被行政化,淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“腿”,為其完成各項工作,村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心,行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關(guān)系。
進入新世紀(jì),政府借助于向鄉(xiāng)村投入大量公共財政、開展公共服務(wù),反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構(gòu),進一步縮小了自治空間,形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。
非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外,社會治理的主體還應(yīng)該包括社區(qū)、社會組織、企業(yè)、家庭和個人等多方非制度性主體,運行了近30年的鄉(xiāng)村自治制度并不能盡如人意,還和村莊內(nèi)部村民及組織發(fā)育不完善、力量弱小有關(guān)。欠發(fā)達地區(qū)由于缺少經(jīng)濟發(fā)展賴以所需的自然、物質(zhì)及人力資源,又缺少自然優(yōu)勢,農(nóng)民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運,且村民之間也沒未形成過大的貧富差距,處于普遍貧窮的狀態(tài)。而在資源密集型的發(fā)達地區(qū),村民之間收入差距明顯,出現(xiàn)了極少數(shù)的富人或經(jīng)濟能人,這些人利用自身資源或自己的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在帶領(lǐng)村民致富過程中起到了先鋒模范作用,成為非體制精英。
與之形成反觀的是在欠發(fā)達地區(qū),由于經(jīng)濟發(fā)展無路可循,人們對村莊未來發(fā)展沒有美好的預(yù)期,大多選擇外出謀生,再加上村級組織背負(fù)的債務(wù)使得村級公共服務(wù)功能萎縮,村莊內(nèi)部缺少經(jīng)濟發(fā)展動力,結(jié)果是既無經(jīng)濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務(wù)的領(lǐng)頭人。可以說非體制精英中的主干力量即經(jīng)濟精英、知識精英在欠發(fā)達地區(qū)基本體現(xiàn)不出他們的存在感,個別鄉(xiāng)村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉(xiāng)村社會秩序和社會治理。
若村民個人力量弱小不足以對鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生影響,則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內(nèi)生的力量理應(yīng)力量更為強大,能夠代表村民的心聲,遺憾的是在欠發(fā)達地區(qū)社會組織發(fā)育也先天不足。受分散經(jīng)營的影響,農(nóng)民組織化程度并不高,經(jīng)濟類的合作組織類型繁多,但規(guī)模不大、力量弱小,發(fā)展后勁不足,治理能力有限;宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現(xiàn)實情況是本應(yīng)代表民意的村委會淪為體制性治理主體,成為治理的重要力量,村莊內(nèi)生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。
欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理多元協(xié)同機制的構(gòu)建
針對鄉(xiāng)村社會治理績效欠佳的現(xiàn)實,2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式,2015年中央一號文件又要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制,探索以村民小組或社區(qū)為基本單元的村民自治試點;學(xué)者們也紛紛獻策,提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉(xiāng)村精英為核心力量的社會組織參與鄉(xiāng)村治理,如鄉(xiāng)賢理事會、村民理事會等形式,看似多樣的舉措其內(nèi)涵和實質(zhì)都是激發(fā)村莊內(nèi)部村民及組織的活力,破解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理危機其有效形式便是實現(xiàn)村民、村級社會組織和政府的合作機制,發(fā)揮各自所長、各司其職。
村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體,美麗村莊理應(yīng)由村民共同建設(shè),普通村民在政治上是村級權(quán)力的授予者和委托者,村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的,村委會成員的權(quán)力來自村民授予,村民有權(quán)撤換或者罷免不稱職的村委會成員,同時監(jiān)督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)力,然而現(xiàn)實中村民往往只知道在選舉環(huán)節(jié)中自己的選票的作用,并不清楚其他環(huán)節(jié)怎樣行使自己的權(quán)力。
要實現(xiàn)善治,亟待提升村民個體參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理的熱情和能力,發(fā)掘他們的主動性,激活村莊內(nèi)部的力量,否則以政府為單一的治理主體,并不能很清晰的了解鄉(xiāng)村究竟缺少什么、需要什么,就會出現(xiàn)政府投入和鄉(xiāng)村需求之間對接不上的情況,就像梁漱溟曾在鄉(xiāng)村建設(shè)運動之后發(fā)出感慨:“鄉(xiāng)村建設(shè)運動而鄉(xiāng)村不動”。因此當(dāng)務(wù)之急就是要提升村民的治理能力,通過村民議事會或一事一議等形式,讓村民在實際參與中提升參與能力,通過鄉(xiāng)村精英的帶動和引領(lǐng)去表達自己的心聲,建設(shè)自己的美麗家園。
社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達方面處于弱勢地位的話,那么將農(nóng)民組織和聯(lián)系起來,無疑是盤活鄉(xiāng)村社會的捷徑,然而由于長期的分散經(jīng)營,導(dǎo)致農(nóng)民的組織化程度歷來較低,在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織,村民們習(xí)慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產(chǎn)隊,可見現(xiàn)代化的發(fā)展并沒有使欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的組織能力得到提升。
隨著市場經(jīng)濟向農(nóng)村社會滲透,在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅(qū)動下,原子化的小農(nóng)逐漸有了合作組織的意愿,農(nóng)民經(jīng)濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產(chǎn)成本、增強其抵御社會風(fēng)險的能力;通過不同類型的經(jīng)濟組織,如發(fā)達地區(qū)興起的村辦企業(yè)、村企合作、鄉(xiāng)村農(nóng)家樂以及O2O、B2B等農(nóng)村電子商務(wù)形式積累經(jīng)濟資源,既能為治理提供直接的物質(zhì)支持,又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內(nèi)的道德權(quán)威、家族權(quán)威來約束和規(guī)范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾,以減少村級治理過程中的管理成本,有效地彌補法律上的缺位,有助于形成文明禮貌的積極村風(fēng),成為柔性的治理資源。
政府政策的支持。一般來說,鄉(xiāng)村治理可分為體制內(nèi)的治理主體和體制外的主體,體制內(nèi)的主體即政府在參與鄉(xiāng)村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權(quán)威性的政治資源,更多體現(xiàn)的是一種代表國家的強制性力量,是一直以來在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內(nèi)容的制度化的鄉(xiāng)村治理多年來弊病叢生,存在制度設(shè)計缺陷、制度實施無效的問題,但對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。特別是在欠發(fā)達農(nóng)村,政府首先更應(yīng)該加大公共資源的投入力度,解決公共服務(wù)投入不足的問題。
其次,政府還應(yīng)著手制度的建設(shè)和運作機制的改革上,還村委會的基層群眾性自治的本性,將政府治理和村莊自治區(qū)分開來,一些地方政府已經(jīng)開始嘗試制度的創(chuàng)新,如“議行分離”、“政社互動”④,都是將政府和村委會視為平等的主體,意圖將政府的行政事務(wù)從村委會當(dāng)中挪出,政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉(xiāng)村要建構(gòu)自己的治理機制以區(qū)別于村莊自治,設(shè)立政府自己的機構(gòu)去完成各種行政任務(wù)和補貼,如征兵、義務(wù)教育、農(nóng)村低保和農(nóng)業(yè)補貼等;其他村莊的公共事務(wù)交由村委會自己去協(xié)商。
政府治理是鄉(xiāng)村的外在力量,是資源的輸入者和政策的輸出者,僅依靠外部力量難免會出現(xiàn)“制度失靈”的現(xiàn)象,供給和需求之間對接不充分,因此必須要依靠村莊內(nèi)部的力量,提升村民的參與公共事務(wù)的精神、培養(yǎng)村級社會組織,激發(fā)內(nèi)部力量的參與和合作,村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限,構(gòu)成合作互補的伙伴關(guān)系,方能解決當(dāng)下鄉(xiāng)村治理混亂的困境,實現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮和團結(jié)。
(作者分別為吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)講師,吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院社會學(xué)系教授;本文系社區(qū)發(fā)展本文系吉林省社會科學(xué)基金重點項目“吉林省農(nóng)村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果,項目編號:2015A16)
【注釋】
①韓鵬云:“村民自治實踐樣態(tài)與轉(zhuǎn)型方向”,《中國特色社會主義研究》,2015年第1期。
②姬生翔:“集體經(jīng)濟形式變遷與村莊治理形態(tài)轉(zhuǎn)換研究—以魯北M村為例”,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》,2014年第6期。
③張艷娥,“關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關(guān)問題的分析”,《農(nóng)村經(jīng)濟》,2010年第1期。
④王春光:“中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的未來發(fā)展方向”,《人民論壇》,2015年第2期。
責(zé)編/張曉